Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), Sala 3ª de lo Contencioso Administrativo, 27 de Diciembre de 2007

PonenteAdán Arnulfo Arjona L.
Fecha de Resolución27 de Diciembre de 2007
EmisorSala Tercera de lo Contencioso Administrativo

VISTOS:

El licenciado G.F. quien actúa en representación de PEDRO ACOSTA ISTURAIN, ha presentado Demanda Contencioso-Administrativa de Nulidad, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 04 de 24 de febrero de 2003, emitida por la Dirección de Empresas Financieras del Ministerio de Comercio e Industrias (hoy Ministerio de Economía y Finanzas).

CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

Mediante Resolución No. 04 de 24 de febrero de 2003, la Dirección de Empresas Financieras del entonces Ministerio de Comercio e Industrias, autorizó a la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO a operar una Agencia de Información de Datos sobre historial de Crédito de conformidad con lo establecido en la Ley No. 24 de 22 de mayo de 2002 y ordena la inscripción de dicha autorización en el Registro especial denominado Registro de Agencias de Información de Datos sobre Historial de Crédito. (F. 1 del expediente)

NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN

El apoderado judicial del señor ACOSTA ISTURAIN señala que la resolución demandada viola el artículo 22 de la Ley No. 24 de 22 de mayo de 2002, en el concepto de violación directa, por comisión.

Explica que de acuerdo al mencionado artículo 22, uno de los requisitos u obligaciones necesarias a fin de explotar en forma legal, las labores de administración de servicio de información del historial de los consumidores o clientes del mercado a crédito en nuestro país, es contar con una licencia tipo "A", expedida por la Dirección General de Comercio Interior del Ministerio de Comercio e Industrias (actualmente Ministerio de Economía y Finanzas).

Por ello, estima que al no contar la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO con ningún tipo de referencia o registro administrativo expedido para ese entonces, por el Ministerio de Comercio e Industrias, en dicho sentido, no puede argumentarse para ningún efecto obedecido el texto contenido en el artículo 22 de la Ley No. 24 de 2002.

A juicio del recurrente, el artículo 22 de la Ley No. 24 de 2002 no pasa por ningún motivo a excluir de su cumplimiento a alguna "persona jurídica" de la categoría que fuere, por lo que la Dirección de Empresas Financieras no puede distinguir con respecto a la clase o tipo de naturaleza jurídica de la "persona jurídica", que tiene la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO, cuando la ley para los efectos jurídicos no lo hace.

Además considera, que tampoco sirve de argumento que las Asociaciones Civiles (sin fines de lucro) tipo "ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO", no les aplica el referido artículo 22, al no poder esta clase de persona jurídica por sus propias funciones o naturaleza jurídica, adquirir una licencia comercial tipo "A", no exceptuando para los efectos, a ninguna persona jurídica en función de su naturaleza jurídica o de su imposibilidad natural de alcanzar los requisitos legales que provee la Ley No. 25 de 1994.

Dicha consideración la reafirma el demandante, argumentando que las personas jurídicas incapaces de completar los requisitos que contiene la Ley No. 25 de 1994, simplemente no pueden ostentar una licencia comercial tipo "A", por lo que tampoco podrán alcanzar una autorización administrativa para explotar la actividad que regula la Ley No. 24 de 2002, misma que exige la obtención de una licencia comercial tipo "A", en forma previa.

Por otro lado, se sostiene que si hubiera sido el querer del legislador patrio que las Asociaciones Civiles (sin fines de lucro), incapaces jurídicamente para adquirir una licencia comercial tipo "A", hubieran tenido per se, la capacidad de obtener una licencia comercial "A", que les hubiera dado la oportunidad de ostentar una autorización administrativa para ejercer la labor de manejador de datos de historial crediticio, así estaría consignado en la propia Ley No. 24 de 2002.

Bajo el análisis de los aspectos descritos, se solicita que se decrete, nulo por ilegal, el contenido y letra de la resolución que autoriza a la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO a operar una Agencia de Información de Datos sobre historial de Crédito.

INFORME DE LA AUTORIDAD DEMANDADA

La Directora General de Empresas Financieras del Ministerio de Economía y Finanzas rindió informe de conducta en relación a la presente acción de nulidad, el cual es consultable de la foja 31 a la 33 del expediente.

La prenombrada funcionaria en su informe indicó que los artículos 14 y 15 de la Ley No. 24 de 22 de mayo de 2002, establecen respectivamente, la información que deberá contener la solicitud de autorización para operar agencia de información de datos sobre historial de crédito, presentada por persona jurídica y los requisitos formales que debe cumplir toda solicitud de autorización para este tipo de agencia.

Asimismo manifiesta, que el memorial presentado por la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO, de autorización para realizar operaciones como agencia de datos Historial de Crédito de los consumidores o cliente, cumplía con los requisitos señalados en la ley, por lo que dicha dirección procedió a conceder la misma, mediante la Resolución No. 2 de 21 de enero de 2003.

Aclara la señora D., que debido a un error en el nombre del representante legal de la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO, se expidió la Resolución No. 04 de 24 de febrero de 2003, en cuyo contenido se señala el nombre correcto quien es el señor ENERO AVILES, y resolvió autorizar la operación de Agencia de Información de Datos sobre historial de Crédito de conformidad con lo establecido en la Ley No. 24 de 2002.

Por último, esta funcionaria advierte, que en adición a lo anterior, el artículo 22 de la Ley No. 24 de 2002, estipula que todas las personas naturales o jurídicas que deseen operar una agencia de información de dato sobre historial de crédito, deben contar con Licencia Comercial Tipo A, obtenida conforme los requisitos que establece la Ley 25 de 1994 y sus reglamentos.

CRITERIO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

Mediante Vista Fiscal 613 de 8 de noviembre de 2004, el Procurador de la Administración emitió concepto en relación a la demanda presentada. (Fs. 34-43)

El colaborador de instancia opina que la Dirección de Empresas Financieras del Ministerio de Comercio e Industrias, transgredió el artículo 22 de la Ley No. 24 de 2002, al expedir la Resolución No. 04 de 24 de febrero de 2002, sin que la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO, demostrara contar con Licencia Comercial Tipo "A", a los efectos de dedicarse a la explotación de una agencia de información sobre historial de crédito.

Afirma que esta violación es patente, en cuanto se indica en el acto acusado que "la sociedad en referencia cumple con todos los requisitos establecidos en la Ley No. 24 de 22 de mayo de 2002", y en la parte resolutiva ni siquiera se le advierte que debe contar con una Licencia Comercial Tipo "A", a pesar que se le está autorizando "a operar una Agencia de Información de Datos sobre historial de Crédito de conformidad con lo establecido en la Ley No. 24 de 22 de mayo de 2002."

Por tanto, se solicita a los Magistrados de la Sala, que al decidir este proceso judicial se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 04 de 24 de febrero de 2003.

INTERVENCIÓN DE TERCEROS INTERESADOS EN EL PROCESO

Mediante providencia de 23 de septiembre de 2005, se admitieron como Terceros para impugnar la demanda y Terceros interesados para actuar en la demanda a: ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO; BANCO GENERAL, S,A.; HSBC BANK (PANAMÁ) S. A.; ASOCIACIÓN BANCARIA DE PANAMÁ; PRIMER BANCO DEL ISTMO; ASOCIACIÓN NACIONAL DE FINANCIERAS, FINANCIERA PANAMA, S.A. (FINCAP, S.A.), HIPOTECARIA METROCREDIT, S.A., CORPORACIÓN BELLA VISTA DE FINANZAS, S.A., COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO LOS PINOS, R.L., COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO GRUPO SOLIDARIO, R.L.; BANCO ALIADO, S.A.; CAJA DE AHORROS; ECONO-FINANZAS S.A.

Dichas entidades se oponen a la demanda propuesta contra la Resolución No. 4 de 24 de febrero de 2003 y coinciden en argumentar que la licencia comercial tipo A no constituye un requisito para el otorgamiento de la autorización de la Dirección de Empresas Financieras, en atención a que el artículo 22 de la Ley No. 24 de 2002 no es una norma que regula la emisión de dicha actividad, sino que establece un requerimiento adicional e independiente y para ello remite al cumplimiento de requisitos, exigencias y excepciones de otra Ley. (Fs. 52-64, 246-252, 254-258, 260-267, 268-274, 283-308, 309-318, 319-327, 331-335, 341-347)

Inclusive se analiza que en la discusión que se llevó a cabo en la Asamblea Legislativa del Proyecto de Ley No. 12 que dio como resultado la Ley No. 24 de 2002, al incluirse el artículo 22 se aclaró que el mismo no tenía como intención impedir que una entidad sin fines de lucro se dedicara a la actividad de información de datos.

DECISIÓN DE LA SALA TERCERA

Cumplidos los trámites de rigor, esta Corporación de Justicia procede a deslindar la controversia planteada.

El acto cuya declaratoria de ilegalidad se solicita es la Resolución No. 04 de 24 de febrero de 2003, por la cual la Dirección de Empresas Financieras del entonces Ministerio de Comercio e Industrias, autoriza a la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO (APC), para operar una Agencia de Información de Datos sobre historial de Crédito, por el presunto incumplimiento del requisito establecido en el artículo 22 de la Ley No. 24 del 22 de mayo de 2002, que consiste en contar con una licencia comercial tipo "A".

El texto de la norma que se aduce infringida por la resolución demandada es el siguiente:

"Artículo 22. Licencia Comercial. Adicional a la autorización de que trata el capítulo anterior, todas las personas naturales o jurídicas que deseen operar una agencia de información de datos sobre historial de crédito, deben contar con Licencia Comercial Tipo A, obtenida conforme a los requisitos que establece la Ley 25 de 1994 y sus reglamentos."

Previo al análisis de la norma transcrita, se considera oportuno apreciar las disposiciones que regulan la autorización para operar una agencia de información de datos sobre historial de crédito, en atención a que la propia norma refiere como antecedente para su obtención.

El capítulo I de la Ley No. 24 de 2002, en los artículos 14 y 15 establecen los requisitos de las personas jurídicas para solicitar autorización para operar como agencia de información de datos sobre historiales de crédito:

"Artículo 14. Solicitud para personas jurídicas. La solicitud para personas jurídicas será presentada por un abogado en papel simple o en formulario que se proporcionará para tal fin, y deberá contener la siguiente información:

  1. Nombre o razón social de la persona solicitante.

  2. Clase de sociedad o asociación de que se trate.

  3. Fecha de su inscripción en el Registro Público, con indicaciones del tomo, folio y asiento (ficha, rollo e imagen o equivalentes registrales) respectivos.

  4. Nombre de sus directores, dignatarios, representante legal y apoderado general, si lo hubiere.

  5. Domicilio legal de la persona solicitante.

  6. Nombre comercial de la agencia de información de datos sobre historial de crédito.

  7. Dirección exacta del establecimiento comercial, números telefónicos, apartado postal y correo electrónico, si lo tuviere.

  8. Registro Único del Contribuyente y el dígito verificador, si lo hubiere." (El subrayado es de la Sala)

    "Artículo 15. Documentación adjunta a la solicitud para personas jurídicas. Esta solicitud deberá acompañarse con los siguientes documentos:

  9. Copia de la escritura pública de protocolización del pacto social o estatutos y de las reformas, si las hubiere, debidamente inscritos en el Registro Público.

  10. Certificado del Registro Público vigente, donde conste la vigencia y datos de inscripción de la persona jurídica, así como el nombre de los directores, dignatarios, representante legal y apoderado general, si lo hubiere.

  11. C. certificado o cheque de gerencia por valor de la tasa de expedición a favor del Ministerio de Comercio e Industrias.

  12. F. autenticada de la cédula de identidad personal de sus directores, dignatarios, representante legal y apoderado general, si lo hubiere.

  13. Historial policivo de los directores, dignatarios, representante legal y apoderado general, si lo hubiere.

  14. Seguro de responsabilidad civil por un monto de doscientos mil balboas (B/.200,000.00), mientras realice la actividad.

    P.. El historial policivo deberá ser solicitado y adicionado por el Ministerio de Comercio e Industrias."

    De acuerdo al citado artículo 14, pueden solicitar autorización para operar una agencia de información de datos tanto sociedades comerciales como asociaciones, de lo cual se desprende que dependerá de la naturaleza del solicitante, los documentos a presentar para lograr una autorización de la Dirección de Empresas Financieras, tal y como se distingue entre los numerales que listan las formalidades exigidas.

    Este aspecto está previsto en la Ley, al describir los objetivos y ámbito de aplicación, al incluirse a personas jurídicas, públicas o privadas, para que se dediquen al ejercicio de la actividad.

    "Artículo 1. Objetivos. La presente Ley tiene como objetivos:

  15. Proteger y garantizar la confiabilidad, la veracidad, la actualización y el buen manejo de los datos personales de consumidores o clientes, relativos a su historial de crédito, incorporados o susceptibles de ser incorporados a una agencia de información de datos administrada por una persona natural o jurídicamente, debidamente autorizada conforme a la presente Ley.

  16. Regular la actividad de las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que se dediquen a administrar las agencias de información de datos y a los agentes económicos que mantengan o manejen datos sobre el historial de crédito de los consumidores o clientes."

    "Artículo 2. Ámbito de aplicación. Esta Ley será aplicable a los agentes económicos, personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que se dediquen a realizar cualquier actividad económica, financiera, bancaria, comercial o industrial, que mantengan o manejen datos sobre el historial de crédito de los consumidores o clientes. También será aplicable a las de información de datos, personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que se dediquen a brindar el servicio de almacenamiento, transmisión e información, por cualquier medio tecnológico o manual, de los datos sobre el historial de crédito de los consumidores o clientes."

    También se infiere de las normas que regulan la información que debe contener la solicitud para obtener una autorización para operar una agencia de información, que no es un requisito que el interesado presente una licencia comercial tipo A, debido a que el mismo no esta plasmado entre los documentos para obtener la autorización de la Dirección de Empresas Financieras del entonces Ministerio de Comercio e Industrias.

    El artículo 22 de la Ley No. 24 de 2002 establece un requisito adicional a la autorización de la Dirección de Empresas Financieras, que debe ser visto en forma independiente y según expresamente señala, sujeto a la Ley No. 25 de 1994, que reglamenta el ejercicio del Comercio y la explotación de la Industria.

    Para el caso de las asociaciones sin fines de lucro, persona jurídica a la que corresponde la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO, la Ley No. 25 de 1994, en el artículo 2, prevé que por el tipo de actividad que realizan estarán exentas de licencia comercial para su desarrollo, es decir, que las personas naturales o jurídicas que se dediquen a actividades sin fines de lucro no requieren de licencia para el desarrollo de sus objetivos. Veamos el texto de la norma en comento:

    Artículo 2: No requerirán licencia las personas naturales o jurídicas que se dediquen exclusivamente a:

    1. ...

    2. ...

    3. El ejercicio de actividades sin fines de lucro u otras que por disposición de leyes especiales no requieran licencia.

    4. ...

    Dicha Ley distingue casos de personas naturales o jurídicas que inicie una actividad comercial, sin que se les exija para esto, la aprobación de una licencia comercial, al señalar que:

    "Toda persona natural o jurídica que se proponga iniciar una actividad comercial e industrial, salvo las excluidas expresamente por esta Ley, deberá solicitar a la Dirección General de Comercio Interior o la Dirección Provincial respectiva del Ministerio de Comercio e Industrias, según sea el caso, el otorgamiento de la licencia comercial correspondiente ..."

    En estas circunstancias, el artículo 22 de la Ley No. 24 de 2002, que se invoca violado, no le es aplicable a la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE CRÉDITO, al constar que se trata de una asociación sin fines de lucro, que de acuerdo a la Ley No. 25 de 1994, no requiere de licencia comercial para el ejercicio de sus propósitos, por lo que no está obligada a cumplir con el requisito adicional de contar con licencia para operar una agencia de información de datos.

    Vale aclarar, que la presentación de licencia comercial tipo A es un requisito exigible para aquellas personas naturales o jurídicas que, de acuerdo a la Ley 25 de 1994 deben contar con la misma.

    En definitiva tenemos que, la ASOCIACIÓN PANAMEÑA

    DE CRÉDITO por tratarse de una asociación sin fines de lucro no le es posible

    exigir una licencia comercial para dedicarse a la operación de una agencia de

    datos de historial de crédito y debido al hecho que cumplió a cabalidad con los

    presupuestos dispuestos en la Ley No. 24 de 2002, al solicitar la autorización

    ante la Dirección de Empresas Financieras, no prospera el cargo de ilegalidad

    invocado por la parte actora.

    Por consiguiente, la Sala Tercera administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL,la Resolución No. 04 de 24 de febrero de 2003, emitida por la Dirección de Empresas Financieras del Ministerio de Comercio e Industrias (actualmente Ministerio de Economía y Finanzas).

    NOTIFÍQUESE.

    ADÁN ARNULFO ARJONA L.

    VICTOR L. BENAVIDES P. -- WINSTON SPADAFORA FRANCO

    JANINA SMALL (Secretaria)

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