Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 14 de Abril de 2009

Ponente:Victor L. Benavides P.
Fecha de Resolución:14 de Abril de 2009
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS:

Los licenciados H.E.R., L.C.G., MARCO A. GANDÁSEGUI, R.N.M. y MARIO A. RODRÍGUEZ S., actuando en sus propios nombres y representaciones,han interpuesto ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, demanda contencioso administrativa de nulidad, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Nº 016 del 30 de junio de 2006, emitida por la Viceministra de Finanzas del Ministerio de Economía y Finanzas.

Admitida la demanda, mediante la resolución de 15 de diciembre de 2006 (f.101), se corrió en traslado a la Procuraduría de la Administración y a la entidad demandada, para que rindiera el informe explicativo de conducta contemplado en el artículo 33 de la Ley 33 de 1946.

  1. ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

    Mediante el acto administrativo impugnado contenido en la Providencia Nº 016 del 30 de junio de 2006, dictada por la Viceministra de Finanzas, se resolvió lo siguiente:

    Primero: No admitir la denuncia presentada por el D.H.E.R., en representación de los señores Marco A. Gandasegui, R.N.M., L.H.G. y M.A.R., la cual se contiene en el memorial recibido en este Ministerio el día 18 de mayo de 2006.

    Segundo: Rechazar la adición y corrección de la denuncia presentada por el Dr. H.E.R., mediante memorial recibido el día 29 de mayo de 2006.

    ...

  2. DECLARACIONES DE LA PARTE ACTORA

    Quienes recurren aspiran de esta Sala, las siguientes declaraciones:.

    "1ª Que es ilegal la Providencia (así dicha en el texto) o Resolución N° 016 de 30 de junio de 2006, dictada por la Viceministra de Finanzas, del Ministerio de Economía y Finanzas, Sra. O.V. De Constable.

    1. Que también son ilegales cualesquiera otras resoluciones o actos que se hubieran dictado en el Juicio Administrativo a que accede esta Demanda y de las cuales resoluciones o actos nosotros no hubiéramos tenido ni notificación ni conocimiento alguno, porque pudieron haberse dictado, sin que nosotros hubiéramos sido notificados en forma legal.

    1. Que a consecuencia de las ilegalidades solicitadas, y por haberse producido lo que podría ser la invalidez de las decisiones del Ministerio de Economía y Finanzas, de que nosotros tuviéramos conocimiento, de haberse dado tales Resoluciones o Actos, inclusive Actos o decisiones que pudieron y debieron dictarse, y que no lo fueron. Más adelante explicaremos con la precisión indispensable tales situaciones, en algunas de las cuales hubo silencio absoluto de parte del Ministerio de Finanzas.

    1. Como posteriormente a la presentación de nuestro D. por Bienes Ocultos (18 de mayo de 2006) nos dimos cuenta de que en el fárrago de números y cantidades de dinero había algunos errores, y por ello presentamos un memorial aditivo (29 de mayo de 2006), señalando tales errores, bastante tiempo antes de que nadie en el Ministerio de Economía y Finanzas llamara la atención sobre tales particulares, antes de que nosotros los rectificáramos, pero entonces tuvimos conocimiento de que la Licda. O. de C. nada dijo sobre el particular, sino que con fecha 30 de junio último rechazó nuestro Memorial de Denuncio, alegando errores y fallas, que utilizó par su rechazo, con fecha de 30 de junio de 2006, rechazando también la adición y corrección presentadas por nosotros, el día 29 de mayo de 2006, mucho tiempo antes de que el Ministerio comenzara a actuar.

    2. Si el Ministerio consideraba que a nuestro D. le faltaban varios requisitos y pruebas, no podía legalmente fundarse en ellos, porque la ley vigente le obligaba adoptar medidas de advertencia, como de inmediato lo demostramos.

    La misma ley N° 38 de 31 de mayo de 2000, cuyo Libro II contiene "El Procedimiento Administrativo General", vigente en Panamá, esta Ley, en su artículo 60 establece que "cuando en cualquier momento se considere que "alguno de los actos de las partes no reúnan los requisitos necesarios para que surtan efecto jurídico, la Administración lo pondrá en conocimiento de su actor, concediéndole un plazo de días para complementarlo".

    Ni por asomo el Ministerio de Economía y Finanzas tuvo en cuenta esas normas legales que contienen una exigencia para el funcionario, obligándolo a señalar qué documento exigido por la ley le hace falta a la parte actora, "concediéndole un plazo de ocho días o diez días para subsanar la omisión", lo que ningún funcionario de dicho Ministerio cumpliera con prevenir a la parte actora de ese Juicio, que "subsanara la omisión" en el plazo indicado.

    Además, el artículo 81 de esa Ley N° 38 establece que "si la consulta no cumple con los requisitos señalados en el artículo 74 de esta Ley, deberá comunicarlo al consultante esa situación para que éste corrija la deficiencia."

    A todo lo anterior, se añade que el artículo 9 del Código Civil, norma de aplicación general en nuestro sistema jurídico, establece que "Cuando el sentido de la Ley es claro, no se desatenderá su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu".

    No puede negarse, en este caso, que es flagrante, de parte del Ministerio de Economía y Finanzas la infracción de los artículos 60, 76 y 81 de la ley N° 38 de 31 de mayo de 2000 y del artículo 9º del Código Civil.

    También se ha violado el artículo 82 del Código Fiscal a consecuencia de las ilegalidades antes mencionadas."

  3. HECHOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA DEMANDA

    Quienes recurren, argumentan sus pretensiones en los siguientes hechos y omisiones fundamentales:

    "1. Es de conocimiento público que desee el 1º de enero del año 2000, los Tratados del Canal de 1977 permitieron que la República de Panamá fuera propietaria del Canal de 1977 permitieron que la República de Panamá fuera propietaria del Canal intermarino construido por Norteamérica, entre 1904 y 1914, y se iniciara la administración panameña del mismo, conforme a disposiciones constitucionales y legales bien conocidas.

    1. - Después del primer año de manejo del Canal por la República de Panamá, comenzó a darse una extraña publicidad periodística, principalmente, de toda las proezas que estaba llevando a cabo la Autoridad del Canal de Panamá, como administradora de éste, y surgieron en los medios de comunicación de nuestro país numerosas informaciones de tal administración, sobre todo en materia de logros económicos obtenidos en el Canal, que estaban permitidos, según esa propaganda, y que el Gobierno Panameño recibiera mucho más dinero que lo que recibía la República, con los Tratados anteriores y la Administración norteamericana, aumento que era lógico por cuanto que los Administradores panameños aumentaron moderadamente los peajes que debían pagar las naves que transitaban por la Vía Interoceánica, y sus ingresos aumentaron, así como la correspondiente percepción del Gobierno Panameño, en cuanto a los excedentes o utilidades generados por dichos peajes.

    2. - Para nosotros no fue sorprendente que ello sucediera, pero también observamos que la Administración panameña del Canal recibía pocos elogios al inicio de su gestión, comparado con la propaganda de la Autoridad del Canal de Panamá, que ha recibido por los ingresos trasladados al Fisco Nacional, durante toda su gestión hasta el presente.

    3. - Desde su comienzo nos extrañó que la Autoridad del Canal de Panamá no se refería, en su propaganda, al aspecto de la auditoría posterior que debía cumplir la Contraloría General de la República, anualmente, con respecto a los aspectos financieros de la Autoridad del Canal (artículo 320 de la Constitución), cuyo inciso final dispone que "La ejecución del Presupuesto estará a cargo del Administrador del Canal de Panamá y será fiscalizada por la Junta Directiva, o quien ésta designe, y solamente mediante control posterior por la Contraloría General de la República". Era claro, pues, que la Autoridad del Canal no tendría el control previo que tiene el resto de la maquinaria del Estado panameño, sino una auditoría después de cerrado cada año fiscal o de cumplidos los actos administrativos que debe fiscalizar la Contraloría, pero nosotros recordamos la lucha desplegada por el Defensor del Pueblo de hace algunos años, al solicitar a la Autoridad del Canal de Panamá que, en cumplimiento de la Ley de Transparencia vigente, diera a conocer por Internet la planilla de salarios que venía pagando la Autoridad a sus empleados, lo que sólo se obtuvo después de muchos esfuerzos con quien era en ese tiempo el Defensor del Pueblo. Como amigos, algunos pocos profesores, ex profesores y profesionales panameños nos reuníamos para intercambiar comentarios sobre varios aspectos de la vida nacional, y entre nosotros cobró interés el funcionamiento del Canal de Panamá, porque alguno de nosotros era profesor de economía en una universidad local y porque alguno de nosotros era profesor de economía en una universidad local y otro tenía por profesión la contabilidad y auditorias privadas, sin que pudiéramos saber los resultados de cualquier gestión fiscalizadora de la Contraloría General de la República, con respecto a la Autoridad del Canal.

    4. - Con motivo de la información pública que se dio en torno a un referéndum sobre la construcción de nuevas esclusas en el Canal de Panamá, nuestro interés colectivo por el conocimiento de las finanzas de la Autoridad del Canal de Panamá se incrementó, y por conducto de Internet varios de nosotros comenzamos a revisar algunos aspectos financieros del Canal, llegando a la conclusión provisional de que nos parecían incompletos los aspectos que veníamos conociendo sobre el particular.

    5. - Con base en la información que fuimos conociendo sobre las liquidaciones o pagos de los excedentes al Tesoro Nacional de los períodos financieros anuales que se refieren a las operaciones del Canal, pudimos determinar la existencia de serias diferencias de dinero entregadas de menos al Tesoro Nacional. Al final de nuestro interés por llegar a datos claros sobre el particular financiero, y luego de obtener conclusiones claras y precisas al respecto, decidimos presentar una Denuncia por Bienes Ocultos, ante el Ministerio de Economía y Finanzas, lo que sucedió el día 18 de mayo de 2006.

    6. - Como observamos que había algunas inexactitudes en nuestra documentación presentada el día 18 de mayo de 2006, el abogado que suscribe esta demanda presentó el día 29 de mayo de 2006, algunas correcciones y adiciones sobre el Denuncio originalmente formulado, cuando todavía el Ministerio no había adoptado ninguna medida en el expediente de denuncio presentado por nosotros en el mes de julio de 2006.

    7. - El Abogado que suscribe esta Demanda se entrevistó varias veces con el Licdo. M., del Ministerio de Economía y Finanzas, de quien se nos dijo que estaba a cargo de lo relativo a nuestro Denuncio de Bien Oculto, y que lo estaba estudiando, y con fecha de 30 de junio de 2006, la Sra. Viceministra de Finanzas, Sra. O.V. de C., suscribió la Resolución N° 016, que dispuso "no admitir la Demanda presentada" y "rechazar la adición y corrección de la denuncia presentada". La Sra. V. actuaba en su papel reglamentario superior y para los efectos procesales constituía la instancia superior con la última palabra en sus manos.

    8. - Debemos señalar, que esta situación narrada en los hechos anteriores, también se vinculaba con el tal silencio del Ministerio de Economía y Finanzas, en cuanto a posibles vacíos de nuestra parte, ya que, como veremos, ese Despacho tenía el deber legal de advertirnos de tales circunstancias, como lo demostraremos posteriormente."

  4. NORMAS LEGALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

    Dentro de las disposiciones legales consideradas vulneradas por la parte actora, tenemos las siguientes:

    Ley N° 38 de 31 de julio de 2000.

    Artículo 60. Cuando en cualquier momento se considere que algunos de los actos de las partes no reúnen los requisitos necesarios para que surtan efecto jurídico, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para complementarlo.

    Artículo 76. Si la solicitud adolece de algún defecto o el interesado ha omitido algún documento exigido por la Ley o los reglamentos, el funcionario así lo hará constar, y le concederá un plazo de ocho días para subsanar la omisión; una vez transcurrido dicho plazo, devolverá al peticionario la solicitud, sin perjuicio de lo que dispone el artículo sobre caducidad de la instancia.

    Artículo 81. Si la consulta no cumple con los requisitos señalados en el artículo 74 de esta Ley, deberá comunicarle al consultante esa situación para que éste corrija la deficiencia.

    El recurrente, conforme a lo establecido en los artículos previamente transcritos, aduce sus infracciones, pues, según su criterio, el procedimiento administrativo ordena, a partir del año 2000, que a la parte solicitante o consultante, se le concederá un término prudencial para cumplir con cualquier requisito que no ha efectuado, o presentar cualquier documento no presentado, si el mismo debe serlo, con la solicitud o demanda.

    Código Civil.

    Artículo 9. Cuando el sentido de la ley es claro no desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente fundamentando en ella misma o la historia fidedigna de su establecimiento.

    Frente a la vulneración de la norma citada, el demandante arguye que el artículo 9 del Código Civil se inspira en un principio muy parecido al del juicio administrativo, puesto que en ambos, las L. se aplican, básicamente, siguiendo su tenor literal.

    C.F..

    "Artículo 82. Los denuncios de bienes ocultos se harán por escrito ante el Ministerio de Hacienda y Tesoro, y se observarán las siguientes reglas:

    1. Se practicarán, dentro del término de dos meses, las pruebas aducidas por el denunciante;

    2. El Ministerio consultará previamente al Procurador General de la Nación para resolver si el bien denunciado es o no oculto y si la acción o acciones indicadas por el denunciante son o no procedentes;

    3. Si tanto el Procurador Como el Ministerio de Hacienda y Tesoro, consideran que el bien es oculto el Ministerio investirá al denunciante, mediante resolución, de la personería necesaria para hacer efectivo los derechos del Estado y ordenará al respectivo Agente del Ministerio Público que coadyuve a la acción o acciones necesarias al efecto";

    4. El Ministerio de Hacienda y Tesoro, puede revocar en cualquier tiempo la personería concedida al denunciante a solicitud del Procurador General de la Nación, cuando a juicio de este funcionario, el denunciante no actúe de manera conveniente para los intereses del Estado o cuando el denunciante no inicie la acción o acciones correspondientes dentro de un plazo de treinta días contados desde la ejecutoria de la resolución a que se refiere el inciso anterior. En este caso, el respectivo Agente del Ministerio Público continuará ejerciendo directamente la acción:

    5. Todos los gastos de la gestión correrán a cargo del denunciante;

    6. El denunciante gozará de los privilegios que tiene el Estado, cuando litiga, conforme al Código Judicial; y

    7. Si la resolución del Ministerio de Hacienda y Tesoro, fuere desfavorable al denunciante, a éste le quedará el derecho de ocurrir a la vía contencioso-administrativa para que, en juicio contradictorio entre él y el Estado, se decida si procede o no investirle de la personería necesaria para que incoe la acción pertinente.

    En las acciones a que se refiere el artículo 81 actuará el Ministerio Público, en representación del Estado, a requerimiento del Órgano Ejecutivo del Ministerio de Hacienda y Tesoro.

    En cada caso impartirá el Órgano Ejecutivo las instrucciones necesarias y facilitará todos los elementos de información exigidos por las circunstancias, para los efectos del ejercicio de las acciones respectivas."

    Manifiesta el demandante, que la anterior disposición fue violada, ya que de la lectura del artículo transcrito y sus correspondientes numerales 1 y 2, basta para advertir que no hay en este texto legal, una ordenación absoluta y clara sobre los pasos que se dan primero y los que prosiguen.

  5. INTERVENCIÓN DE TERCERO INTERESADO

    De fojas 119 a 133, 149 a 162 del expediente, figura la solicitud de intervención de tercero interesado que presentó el señor A.A.Z., en su condición de Administrador de la Autoridad del Canal de Panamá (A.C.P.), debidamente representado por los licenciados O.S.G., como apoderado principal; y, Á.A.C., como apoderado sustituto. Dicha intervención, fue acogida mediante resolución de 7 de abril de 2008 (f.144).

    En el líbelo de contestación de demanda, se acepta el primer cargo, no obstante, los demás son refutados manifestándose no ser hechos o que no les consta, pues desconocen en que se basan. De igual manera, de las normas legales estimadas conculcadas, el apoderado judicial del tercero, sostiene que en ninguna de ellas, la parte actora expone bajo que concepto han sido vulneradas.

    Es por lo anteriormente reseñado, que los apoderados judiciales de la Autoridad del Canal de Panamá (A.C.P.), solicitan a esta Superioridad que se denieguen las pretensiones de la parte actora, porque carecen en su totalidad de fundamento jurídico.

  6. CONCEPTO VERTIDO POR LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

    Mediante la Vista Número 991 de 21 de diciembre de 2007 (fs.138 a 143), la Procuraduría de la Administración coincide con el apoderado judicial de la Autoridad del Canal de Panamá (A.C.P.), en el sentido que un bien en poder, en uso, adquirido o reservado por una entidad autónoma del Estado, que debe cumplir una misión pública que el Estado le ha asignado por Ley y para lo cual debe utilizar fondos y otros bienes de carácter público, -como es el caso de la referida Autoridad, no puede adquirir y menos asignársele la condición de bien oculto.

    Por estas razones, y en apego a las disposiciones Constitucionales establecidas por los artículos 320 y 318, además de las normas que sobre bienes ocultos establece el Código Fiscal, es que esta instancia procesal, solicita a los Magistrados que integran la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, declaren que no es ilegal Resolución N° 016 de 30 de junio de 2006, emitida por la Viceministra de Finanzas del Ministerio de Economía y Finanzas.

  7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

    Tal y como lo establece el artículo 61 de la ley 135 de 1943, en su último inciso: "las partes pueden presentar, dentro de los cinco días siguientes al término fijado para practicar las pruebas,un alegato escrito respecto del litigio", los cuales se observan de fojas 166 a 177, en las que el licenciado O.S.G., actuando en el proceso como tercero interventor, elabora una narración consistente en las pretensiones de la parte actora y las razones de tipo legal que justifican la denegación de la pretensión de la parte actora, evidenciándose que los dineros producto de los excedentes económicos de los años fiscales 2000-2001, 2002-2003, 2003-2004, 2004-2005, no pueden constituir u obtener la condición de bienes ocultos del Estado, dado que son dineros cuyo destino se asigna en forma pública, por autoridades públicas, a través de un procedimiento establecido en la Ley y con base a normas constitucionales y legales que así lo autorizan. Por ello, los cargos de ilegalidad atribuidos a la Resolución objeto de impugnación carecen de sustento jurídico, sentenció.

    En evidente contradicción a lo expresado por los terceros interventores, los demandantes proceden a realizar un recorrido procesal sobre la actuación por ellos efectuada; además de las irregularidades cometidas por la Autoridad del Canal de Panamá (A.C.P.), al participar como terceros en esta controversia; por ello se solicita a la Sala declarar ilegal, y por tanto nulo, el acto administrativo impugnado; que es nulo el silencio administrativo operado por el Ministerio de Economía y Finanzas (M.E.F.) y que se le invista de personería jurídica para actuar en la denuncia de bienes ocultos promovida (fs.178-187).

  8. DECISIÓN DE LA SALA

    Surtidos los trámites que la Ley dispone, y encontrándose el negocio en estado de decidir, procede esta Corporación de Justicia a resolver la presente controversia, previo a las siguientes consideraciones.

    El artículo 97, numeral 3 del Código Judicial, dispone que "a la Sala Tercera le están atribuidos los procesos que se originen por actos, omisiones, prestaciones defectuosas o deficientes de los servidores públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos o autoridades nacionales, provinciales, municipales y de las entidades públicas autónomas o semiautónomas. Y, que en consecuencia, la Sala Tercera conocerá en materia administrativa de los siguiente: ...3. De los recursos contenciosos en los casos de adjudicación de tierras y de bienes ocultos; ...". En este contexto, la Sala se pronunciará respecto a la demanda contencioso administrativa de nulidad incoada sobre la materia de bienes ocultos.

    El acto administrativo impugnado está representado por la Resolución N° 016 del 30 de junio de 2006, dictada por la Viceministra de Finanzas del Ministerio de Economía y Finanzas (M.E.F.), en la cual se resolvió no admitir la denuncia de bien oculto del Estado presentada por el D.H.E.R., en representación de los señores MARCO A. GANDÁSEGUI, R.N.M., L.A.C.G. y MARIO A. RODRÍGUEZ, la cual se contiene en el memorial recibido en ese Ministerio el día 18 de mayo de 2006.

    Esta M. observa que, los cargos de ilegalidad promovidos contra los artículos 60, 76 y 81 de la Ley N° 38 de 31 de julio de 2000, no se configuran, porque las normas específicas aplicables al caso en cuestión indican, y no como erróneamente lo ha entendido la parte demandante, que la interposición de las acciones para obtener la personería jurídica y actuar en nombre del Estado, en una denuncia de bien oculto, deben ceñirse en forma específica a las contenidas en el Código Fiscal, y éstas deben orientarse en forma específica, concretamente identificadas y que las pruebas en que se sustente una determinada denuncia de bien oculto, deben mencionarse en el escrito a través del cual ésta se formula. Es por ello, que esta Sala aprecia que la parte actora incumplió con lo establecido por la normativa que sobre recuperación de bienes ocultos para su posterior ingreso al Tesoro Nacional, detalla el Código Fiscal. Como corolario de lo aquí expuesto, tampoco es dable el reconocimiento sobre la conculcación del artículo 9 del Código Civil, pues se observa, que esta disposición en forma exclusiva se aplica, al no haber una norma que prevea una determinada materia, hecho no acaecido en el presente proceso.

    Considera este Tribunal Colegiado, que la materia de bienes ocultos se encuentra regulada por los artículos 80, 81, 82 y 83 del Código Fiscal, los cuales advierten sobre las acciones para la recuperación de bienes ocultos:

    Artículo 80. Son bienes ocultos del Estado, no sólo los simplemente abandonados u ocultos en su sentido material, sino también aquellos respecto de los cuales se haya hecho oscuro su carácter primitivo de propiedad nacional, sea por actos de maliciosa usurpación, por incuria de las autoridades o por otra causa semejante.

    Tendrán también el carácter de ocultos los bienes nacionales que se encuentran en poder de particulares sin que hayan sido adquiridos legítimamente del Estado. Se hallan en este caso, entre otros, los siguientes:

    1. Las porciones de tierras baldías o indultadas que excedan de la cabida y linderos expresados en los respectivos títulos de adjudicación;

    2. Las tierras inadjudicables que hayan sido concedidas indebidamente; y

    3. Los demás bienes muebles e inmuebles del Estado y los dineros del Tesoro Nacional que hayan adquirido ilegalmente los particulares.

    Artículo 81. El Estado tiene acción para recuperar todos los bienes que le pertenezcan y que no hayan salido legalmente de su patrimonio, y para que se reconozcan sus derechos sobre bienes respecto de los cuales existan pretensiones que los contraríen.

    "Artículo 82. Los denuncios de bienes ocultos se harán por escrito ante el Ministerio de Hacienda y Tesoro, y se observarán las siguientes reglas:

    1. Se practicarán, dentro del término de dos meses, las pruebas aducidas por el denunciante;

    2. El Ministerio consultará previamente al Procurador General de la Nación para resolver si el bien denunciado es o no oculto y si la acción o acciones indicadas por el denunciante son o no procedentes;

    3. Si tanto el Procurador Como el Ministerio de Hacienda y Tesoro, consideran que el bien es oculto el Ministerio investirá al denunciante, mediante resolución, de la personería necesaria para hacer efectivo los derechos del Estado y ordenará al respectivo Agente del Ministerio Público que coadyuve a la acción o acciones necesarias al efecto";

    4. El Ministerio de Hacienda y Tesoro, puede revocar en cualquier tiempo la personería concedida al denunciante a solicitud del Procurador General de la Nación, cuando a juicio de este funcionario, el denunciante no actúe de manera conveniente para los intereses del Estado o cuando el denunciante no inicie la acción o acciones correspondientes dentro de un plazo de treinta días contados desde la ejecutoria de la resolución a que se refiere el inciso anterior. En este caso, el respectivo Agente del Ministerio Público continuará ejerciendo directamente la acción:

    5. Todos los gastos de la gestión correrán a cargo del denunciante;

    6. El denunciante gozará de los privilegios que tiene el Estado, cuando litiga, conforme al Código Judicial; y

    7. Si la resolución del Ministerio de Hacienda y Tesoro, fuere desfavorable al denunciante, a éste le quedará el derecho de ocurrir a la vía contencioso-administrativa para que, en juicio contradictorio entre él y el Estado, se decida si procede o no investirle de la personería necesaria para que incoe la acción pertinente.

      En las acciones a que se refiere el artículo 81 actuará el Ministerio Público, en representación del Estado, a requerimiento del Órgano Ejecutivo del Ministerio de Hacienda y Tesoro.

      En cada caso impartirá el Órgano Ejecutivo las instrucciones necesarias y facilitará todos los elementos de información exigidos por las circunstancias, para los efectos del ejercicio de las acciones respectivas."

      Artículo 83. El denunciante de un bien oculto tiene derecho a que el Tesoro Nacional, le pague en efectivo una participación del treinta por ciento del valor del bien oculto, cuando ese bien haya entrado a formar parte efectiva del patrimonio del Estado.

      Para este efecto el bien será avaluado por dos peritos; uno nombrado por el Ministerio de Hacienda y Tesoro, y el otro por el denunciante. El avalúo deberá contraerse al valor del bien en el momento de su ingreso al patrimonio del Estado. Si hay discrepancia en los dictámenes se procederá de acuerdo con lo que para ese caso dispone el artículo 17 de este Código.

      De las anteriores disposiciones se desprende, que el Ministerio de Economía y Finanzas es la única instancia competente para decidir si el bien es o no oculto; no obstante, en el presente proceso no se puede considerar viable entablar acciones por parte de los denunciantes por la existencia de un supuesto bien oculto, porque se trataba de una denuncia relativa a bienes adquiridos o reservados a una entidad autónoma del Estado; y por ende, no se consideran bienes ocultos, al amparo de lo establecido en los artículos 318 y 320 de la Carta Magna Panameña, que a su letra señalan:

      Artículo 318. La administración de la Autoridad del Canal de Panamá estará a cargo de una Junta Directiva compuesta por once directores, nombrados así:

      1.Un director designado por el Presidente de la República, quien presidirá la Junta Directiva y tendrá la condición de Ministro de Estado para Asuntos del Canal.

      2.Un director asignado por el Órgano Legislativo que será de su libre nombramiento y remoción.

      3.Nueve directores nombrados por el Presidente de la República con acuerdo del Consejo de Gabinete y ratificados por el Órgano Legislativo, por mayoría absoluta de sus miembros.

      La Ley establecerá los requisitos para ocupar el cargo de director, garantizando la renovación escalonada de los directores señalados en el numeral 3 de este artículo, en grupos de tres y cada tres años. A partir de la primera renovación, el período de todos los directores será de nueve años.

      "Artículo 320. La Autoridad del Canal de Panamá adoptará un sistema de planificación y administración financiera trienal conforme al cual aprobará, mediante resolución motivada, su proyecto de presupuesto anual, que no formará parte del Presupuesto General del Estado. La Autoridad del Canal de Panamá presentará su proyecto de Presupuesto al Consejo de Gabinete, que a su vez, lo someterá a la consideración de la Asamblea Nacional para su examen, aprobación o rechazo, según lo dispuesto en el Capítulo 2º, Título IX de esta Constitución. En el Presupuesto se establecerán las contribuciones a la seguridad social y los pagos de las tasas por servicios públicos prestados, así como el traspaso de los excedentes económicos al Tesoro Nacional, una vez cubiertos los costos de operación, inversión, funcionamiento, mantenimiento, modernización, ampliación del Canal y las reservas necesarias para contingencias, previstas de acuerdo a la Ley y su Administración. La ejecución del presupuesto estará a cargo del Administrador del Canal y será fiscalizada por la Junta Directiva, o quien ésta designe, y solamente mediante control posterior, por la Contraloría General de la República."

      Tal y como se dejara expresado en líneas anteriores, la legislación que crea esta entidad, es de rango constitucional; y el propio Código Fiscal, permite que la instituciones autónomas y semiautónomas manejen facultativamente los bienes de su patrimonio, claro está, utilizando los mecanismos pertinentes para ello.

      Las características indicadas en el Título XIV "El Canal de Panamá", artículos 315 al 323, de la Constitución Política de la República de Panamá, creador de la Autoridad del Canal de Panamá, como una persona jurídica autónoma de derecho público, impide calificar sus bienes como parte del patrimonio nacional, además de que el propio Código Fiscal claramente excluye del conjunto de bienes nacionales, los pertenecientes a las entidades autónomas.

      "Artículo 316. Se crea una persona jurídica autónoma de Derecho Público, que se denominará Autoridad del Canal de Panamá, a la que corresponderá privativamente la administración, funcionamiento, conservación, mantenimiento y modernización del Canal de Panamá y sus actividades conexas, con arreglo a las normas constitucionales y legales vigentes, a fin de que funcione de manera segura, continua, eficiente y rentable. Tendrá patrimonio propio y derecho de administrarlo. A la Autoridad del Canal de Panamá corresponde la responsabilidad por la administración, mantenimiento, uso y conservación de los recursos hídricos de la cuenca hidrográfica del Canal de Panamá, constituidos por el agua de los lagos y sus corrientes tributarias, en coordinación con los organismos estatales que la Ley determine. Los planes de construcción, uso de las aguas, utilización, expansión, desarrollo de los puertos y de cualquiera otra obra o construcción en las riberas del Canal de Panamá, requerirán la aprobación previa de la Autoridad del Canal de Panamá. La Autoridad del Canal de Panamá, no estará sujeta al pago de impuestos, derechos, tasas, cargos, contribuciones o tributos, de carácter nacional o municipal, con excepción de las cuotas de seguridad social, el seguro educativo, los riesgos profesionales y las tasas por servicios públicos, salvo lo dispuesto en el artículo 321." (el subrayado es de esta Sala)

      Por consiguiente, los demandantes no pueden pretender que esta M. pueda considerar como bien nacional los excedentes económicos de los años fiscales 2000-2001, 2002-2003, 2003-2004 y 2004-2005, producto de la comparación de las reservas netas deducidas por la Autoridad del Canal de Panamá (A.C.P.) VS las reservas presupuestadas y la determinación de estos excedentes económicos anuales remitidos al Tesoro Nacional, por lo que no prosperan los cargos impetrados.

      La Sala considera que el Viceministerio de Finanzas, previo análisis de la denuncia incoada y de los elementos que permiten el otorgamiento de la investidura jurídica, inadmitió la solicitud en mención, en apego a los fundamentos de que el bien considerado como oculto, no era tal cual, debido al imperio de las normas del Código Fiscal y de la Constitución Política de la República de Panamá.

      La declaratoria de bien oculto y la responsabilidad que conlleva la personería jurídica, es un trámite que el C.F. le confiere al Ministerio de Economía y Finanzas, a través del Viceministerio de Finanzas, aplicable sólo a los bienes del Estado y bienes nacionales que no pertenezcan a los Municipios, a las entidades autónomas y semiautónomas ni sean individual o colectivamente de propiedad particular.

      La Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de la República de Panamá, en Sentencia de 29 de agosto de 2005, estableció una diferencia importante sobre la materia de bien nacional y bienes considerados de entidades autónomas, y que se hace pertinente transcribir a continuación:

      "...

      El Ministro de Hacienda y Tesoro, tal como se desprende de lo anotado anteriormente, negó dicha solicitud arguyendo que el bien denunciado no reunía los requisitos de bien oculto que prevé el artículo 80 del Código Fiscal.

      Esta norma preceptúa lo siguiente:

      "Artículo 80. Son bienes ocultos del Estado, no sólo los simplemente abandonados u ocultos en su sentido material, sino también aquellos respecto de los cuales se haya hecho oscuro su carácter primitivo de propiedad nacional, sea por actos de maliciosa usurpación, por incuria de las autoridades o por otra causa semejante.

      Tendrán también el carácter de ocultos los bienes nacionales que se encuentran en poder de particulares sin que hayan sido adquiridos legítimamente del Estado. Se hallan en este caso, entre otros, los siguientes:

      1. Las porciones de tierras baldías o indultadas que excedan de la cabida y linderos expresados en los respectivos títulos de adjudicación;

      2. Las tierras inadjudicables que hayan sido concedidas indebidamente; y

      3. Los demás bienes muebles e inmuebles del Estado y los dineros del Tesoro Nacional que hayan adquirido ilegalmente los particulares".

        Esta disposición no puede ser analizada de manera aislada, sino que debe interpretarse de acuerdo a lo previsto en el artículo 3 del mismo Código, el cual señala lo siguiente:

        "Artículo 3º Son bienes nacionales, además de los que pertenecen al Estado y de los de uso público, según los enumera la Constitución en sus artículos 208 y 209, todos los existentes en el territorio de la República que no pertenezcan a los Municipios, a las entidades autónomas o semi-autónomas ni sean individual o colectivamente de propiedad particular". (Subrayado es nuestro).

        Al trasladar los requisitos descritos en las normas antes transcritas a la finca Nº 63,820, inscrita al Tomo 1480, F. 360 de la Sección de la Propiedad del Registro Público, que pertenecía a la Corporación Financiera Nacional, es evidente que este bien no puede ser considerado bien nacional. Esto lo decimos en virtud de que la Corporación Financiera Nacional (COFINA) era una entidad autónoma, con bienes propios y autonomía interna, tal y como se expresa en el artículo 1 de la Ley 65 de 1 de diciembre de 1975. Esta autonomía con la que contaba COFINA le permitía, por medio de los organismos correspondientes tomar decisiones en relación a los manejos de sus operaciones y bienes. En este sentido no debemos soslayar el artículo 6 de la misma Ley, el cual señala que para el cumplimiento de las funciones de Corporación Financiera Nacional, esta entidad queda facultada para contraer obligaciones en general y en especial para comprar, vender, entre otras negociaciones.

        Aunado a lo expresado, el artículo 10 de la misma Ley preceptúa que esta entidad se regirá por las disposiciones de derecho privado, aunque no le serían aplicables las normas relativas al Régimen Bancario Nacional (Decreto 238 de 2 de julio de 1970).

        Las características anotadas, que la propia Ley que crea la Corporación Financiera Nacional (COFINA) le asigna a esta institución financiera, no permite considerar sus bienes como parte del patrimonio nacional, además de que el propio Código Fiscal claramente excluye del conjunto de bienes nacionales, los pertenecientes a las entidades autónomas.

        Mal puede pretender el demandante que este Tribunal considere la finca Nº 63,820, inscrita al Tomo 1480, F. 360 de la Sección de la Propiedad del Registro Público que pertenecía a la Corporación Financiera Nacional (COFINA), como bien nacional, por lo que no prospera el cargo impetrado.

        ..."

        En fallo de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera de la República de Colombia, cuyo C.P. lo es R.S.B., fechado el 23 de noviembre de 2005, estableció que:

        "En sentencia N° 434 del 29 de julio de 1960, el Consejo de Estado declaró la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales el departamento de Cundinamarca había negado la calidad de ocultos a los dineros dejados de pagar a ese Departamento, por concepto de impuesto del 5% sobre las ventas de cervezas provenientes del departamento de Atlántico, a cuyo efecto reiteró lo afirmado en sentencia de junio de 1925 en la que se precisó que la declaratoria de oculto de un bien "no significa propiamente que éste pertenezca de un modo indubitable al Estado, ya que puede comprobarse que ello no es así..."

        ...

        "Se tiene por tanto, que no es dable declarar como ocultos bienes que estuvieran en poder de otras entidades públicas, como lo son el municipio de Tibú y el Incora. Ello tiene su sustento en que la figura de la denuncia de bienes ocultos, como se indicó en acápite precedente, tiene por objeto la recuperación de bienes del Estado y los bienes que estén incorporados dentro del patrimonio de las entidades públicas, no necesitan recuperación." (el subrayado es de la Sala)

        Es imperioso destacar, que esta Superioridad declaró dentro de una demanda contencioso administrativa, sobre la materia de bienes ocultos, en fallo de 16 de julio de 2008, las siguientes apreciaciones de las cuales, para el presente caso, nos hacemos eco:

        Es de conformidad al artículo 82 del Código Fiscal, que la Sala concluye que, la Providencia N° 003 de 4 de marzo de 2005, la priva de legitimación como representante del Estado para hacer efectivos los derechos de éste. El Ministerio de Economía y Finanzas está, pues, de conformidad a la disposición legal en referencia, facultado para, dentro de los parámetros allí previstos, no admitir o investir de personería a la denunciante, ello sin perjuicio, que el mismo artículo 82 prevé, cuando se difiera con lo actuando por el Ministerio de Economía y Finanzas, la posibilidad de recurrir a la vía contencioso administrativa para que, en juicio contradictorio entre el denunciante y el Estado, se decida si procede o no investirle de la personería necesaria, para que incoe la acción pertinente, tal como ha ocurrido en esta oportunidad.

        En cuanto al primer párrafo del artículo 80 del Código Fiscal, según el cual son bienes ocultos del Estado los abandonados u ocultos en sentido material, y aquellos respecto de los cuales se ha hecho oscuro su carácter primitivo de propiedad nacional, sea por actos de maliciosa usurpación, por incuria de las autoridades o por otra causa semejante, esta Sala debe señalar que no puede ser aplicado a los bienes del Instituto Panameño de Turismo (I.P.A.T.), porque la ley ha reservado, para esta entidad, un régimen de autonomía interna, de acuerdo a los parámetros especificados en el Decreto Ley N° 22 de 15 de septiembre de 1960, modificado por Decreto de Gabinete N° 58 de 27 de noviembre de 1968.

        El Instituto Panameño de Turismo (I.PA.T.) fue creado mediante el Decreto Ley N° 22 del 15 de septiembre de 1960, con personería jurídica propia y autonomía en su régimen interno, (Publicado en la Gaceta Oficial Nº 14,228 del 13 de octubre de 1960); el cual fue modificado por el Decreto de Gabinete N° 58 de 27 de noviembre de 1968, surtiéndose una nueva modificación en su artículo 3, por el Decreto de Gabinete N° 130 de 1969.

        La Viceministra de Finanzas, tal como se desglosa de lo apuntado previamente, no admitió la denuncia de bien oculto arguyendo que el bien denunciado forma parte de la Finca 48040, inscrita al Tomo 1140, Folio 136, ubicada en el corregimiento de San Francisco, distrito de Panamá, y que figura en el Registro Público como parte del patrimonio del Instituto Panameño de Turismo (I.P.A.T.), y que por ende, no se reunían los requisitos de bien oculto que prevé el artículo 80 del Código Fiscal.

        Este artículo regula lo siguiente:

        "Artículo 80. Son bienes ocultos del Estado, no sólo los simplemente abandonados u ocultos en su sentido material, sino también aquellos respecto de los cuales se haya hecho oscuro su carácter primitivo de propiedad nacional, sea por actos de maliciosa usurpación, por incuria de las autoridades o por otra causa semejante.

        Tendrán también el carácter de ocultos los bienes nacionales que se encuentran en poder de particulares sin que hayan sido adquiridos legítimamente del Estado. Se hallan en este caso, entre otros, los siguientes:

      4. Las porciones de tierras baldías o indultadas que excedan de la cabida y linderos expresados en los respectivos títulos de adjudicación;

      5. Las tierras inadjudicables que hayan sido concedidas indebidamente; y

      6. Los demás bienes muebles e inmuebles del Estado y los dineros del Tesoro Nacional que hayan adquirido ilegalmente los particulares."

        Como corolario de lo actuado por la entidad requerida, es menester de esta M. enfatizar, que el numeral 2 del artículo 82 del Código Fiscal, materia sobre la cual se basó el Viceministerio de Finanzas para denegar la pretensión del actor, designa en forma prístina, que al momento de la presentación de la denuncia de bien oculto, se detallan dos (2) situaciones a ser cumplidas en forma estricta por el procedimiento administrativo: "que el Ministerio consulte previamente al Procurador General de la Nación para entonces, resolver si el bien denunciado es o no oculto"; y, "si la acción o acciones indicadas por el denunciante son o no procedentes".

        "Artículo 82. Los denuncios de bienes ocultos se harán por escrito ante el Ministerio de Hacienda y Tesoro, y se observarán las siguientes reglas:

    8. ...

    9. El Ministerio consultará previamente al Procurador General de la Nación para resolver si el bien denunciado es o no oculto y si la acción o acciones indicadas por el denunciante son o no procedentes;" (el subrayado es de esta Sala)

      Establecida esta conclusión, sobre la base del artículo 82, en su numeral 2, las reglas que rigen este tipo trámites, las cuales, para efectos de su aplicación, están referidas o remitidas a lo previsto en los enunciados que instituyen, igualmente, el resto de los siete (7) numerales, es que la entidad detentadora de investir con este tipo de representación a un particular, denegó la acción presentada, ello sin perjuicio, que el mismo artículo 82 prevé, cuando se difiera con lo actuando por el Ministerio de Economía y Finanzas, la posibilidad de recurrir a la vía contencioso administrativa para que, en juicio contradictorio entre el denunciante y el Estado, se decida si procede o no investirle de la personería necesaria, para que incoe la acción pertinente, tal como ha ocurrido en esta oportunidad.

      Mediante el fallo de 6 de junio de 2006, esta Corporación de Justicia ha señalado que el artículo 82 del Código Fiscal estipula el régimen a ser observado al momento de la presentación de una denuncia de bien oculto. Veamos:

      "Previo a la negativa de calificar el bien oculto, la autoridad demandada llevó a cabo una etapa probatoria y consultó al Ministerio Público (fs. 94-99), según lo exigen los numerales 1 y 2 del artículo 82 del Código Fiscal. El Procurador General de la Nación se pronunció sobre la denuncia presentada por R.A., O.C., C.S., E.N., S.R., M.E. DE GUARDIA, D.M. y G.E.C., mediante Nota Nº PGN-067-03 de 18 de junio de 2003, señalando que en el caso en estudio no estamos frente a bienes del Estado que estén en poder de particulares ante su adquisición en forma ilegítima, ya sea porque estuviesen abandonados u ocultos o se estuviesen obteniendo ganancias en excesos por parte de los denunciantes." (el subrayado corresponde a esta Superioridad)

      Aprecia el Tribunal de lo Contencioso Administrativo que mediante la actuación administrativa objeto de revisión, no se han conculcado las disposiciones legales en que se basa la demanda, razones por las cuales, los cargos de violación contra los artículos 60, 76 y 81 de la Ley N° 38 de 31 de julio de 2000; así como los artículos 9 del Código Civil y 82 del Código Fiscal, deben desestimarse.

      Es por la situación planteada, que este Tribunal Colegiado llega a la conclusión de que los requerimientos de la actora carecen de asidero jurídico.

      En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución N° 016 del 30 de junio de 2006, y en consecuencia, NO ACCEDE a las pretensiones contenidas en la demanda.

      N.,

      VICTOR L. BENAVIDES P.

      WINSTON SPADAFORA FRANCO -- ADÁN ARNULFO ARJONA L. (Con Salvamento de Voto)

      JANINA SMALL (Secretaria)

      SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

      A.A.A. L.

      Con todo respeto manifiesto mi desacuerdo con la decisión de mayoría en atención a que considero que el cargo de ilegalidad relativo a la violación del artículo 60 de la Ley 38 de 2000 tiene fundamento ya que las presuntas deficiencias que motivaron el Acto Administrativo impugnado, son subsanables y el Ministerio de Economía y Finanzas debió otorgar el plazo de diez (10) días para que los denunciantes complementaran su denuncia.

      Con arreglo a lo expuesto, soy del criterio que el Acto Administrativo censurado debió invalidarse por ilegal.

      Como la mayoría de la Sala no comparte las apreciaciones indicadas, no me queda otro camino que dejar sentado que, SALVO EL VOTO.

      Fecha ut supra.

      ADAN ARNULFO ARJONA L.

      JANINA SMALL (Secretaria)