Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 7 de Noviembre de 2015

Ponente:Nelly Cedeño de Paredes
Fecha de Resolución: 7 de Noviembre de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS: El licenciado G.A.N., actuando en nombre y representación de G.A.G., ha interpuesto ante la S. Tercera de la Corte Suprema, demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución N° 2806-2013 S.D.G. de 16 de diciembre de 2013, dictada por la Caja de Seguro Social (C.S.S.), su acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. Mediante la resolución de 2 de marzo de 2015 (f.46), se admite la demanda de plena jurisdicción incoada, y se ordena su traslado al Procurador de la Administración, así como al Ente demandado, para que rindiese el informe explicativo de conducta, contemplado en el artículo 33 de la L. 33 de 1946. I. ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO El acto administrativo demandado, lo constituye la Resolución N° 2806-2013 S.D.G. de 16 de diciembre de 2013, dictada por la Caja de Seguro Social (C.S.S.), en cuya parte resolutiva se dispuso lo siguiente: "REMOVER DEFINITIVAMENTE DEL CARGO, al (a la) servidor (a) público (a) G.A.G., de generales descritas en párrafo anterior, en virtud que ha perdido su condición de estabilidad por mandato expreso del artículo 13 de la L. N° 43 de 2009, que modifica el Texto Único de la L. N° 9 de 1994. ..." Contra el acto administrativo demandado ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, el afectado promovió y sustentó recurso de reconsideración; mismo que fue decidido mediante la Resolución N° 1400-2014-S.D.G. de 15 de julio de 2014, la cual mantuvo en todas sus partes, la resolución impugnada. Igualmente, el demandante promovió y sustentó recurso de apelación, ante la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, misma que no emitió resolución alguna, dando paso al agotamiento de la vía gubernativa. II. ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA La parte actora solicita que la S. Tercera, previo a los trámites de rigor, declare la nulidad del acto administrativo de remoción definitiva o destitución, del señor G.A.G., contenido en la Resolución N° 2806-2013 S.D.G. de 16 de diciembre de 2013, dictada por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social. Que como consecuencia de la nulidad anterior, se revoque la Resolución N° 2806-2013 S.D.G. de 16 de diciembre de 2013, dictada por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social, y en su defecto se ordene al Ente demandado, la restitución en el cargo que ocupaba el doctor G.A.G.. Que a su vez, se condene a la Caja de Seguro Social, al pago de los salarios dejados de percibir por el doctor A.G., desde el día 9 de abril de 2014, hasta la fecha en que se resuelva el presente proceso. III. HECHOS U OMISIONES EN QUE SE FUNDAMENTA LA DEMANDA El licenciado G.A.N., apoderado judicial del señor A.G., plantea como principales hechos u omisiones de la acción, los siguientes: "PRIMERO: Que desde 1982 el doctor G.A.G., ejercía el cargo de Médico especialista en Ginecología y Obstetricia al servicio de la Caja de Seguro Social en D., Provincia de Chiriquí, con funciones en la ULAP de D., Chiriquí, al momento de su remoción definitiva. SEGUNDO: Que durante esos 32 años en el cargo de médico especialista en ginecología y obstetricia al servicio de la Caja de Seguro Social, el doctor G.A.G., ha trabajado en plenas facultades físicas y mentales, con responsabilidad, competencia, lealtad y moralidad, y buen rendimiento en el ejercicio de sus funciones, con evaluaciones sobresalientes en el desempeño profesional en sus últimos cinco años de trabajo, lo que en cada uno de esos años le dio derecho al pago de un bono anual por excelencia en su productividad; además, el D.A. en ningún momento ha dado motivos para la aplicación de una sanción disciplinaria que conlleve la destitución de su cargo. TERCERO: Que el doctor G.A.G. gozaba del derecho de ESTABILIDAD en su cargo desde el año 1984, misma que le fue reconocida en el momento de la promulgación de la L. 51 de 27 de diciembre de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social. CUARTO:Que mediante Resolución N° 2806-2013-S.D.G., el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social resuelve remover definitivamente, o lo que es lo mismo, destituir a nuestro representado del cargo de Médico Especialista en Ginecología y Obstetricia de la Caja de Seguro Social, con funciones en la ULAP de Nuevo Vedado de D., provincia de Chiriquí. QUINTO: La Resolución de remoción definitiva o destitución del demandante se fundamentó en el hecho de que al gozar de una pensión de jubilación normal, el Dr. A. "perdió de pleno derecho su estatus de estabilidad a partir de la ejecutoría de la resolución que reconoce su condición de pensionado o jubilado", en aplicación supletoria del artículo 134 del Texto Único de la L. 9 de 1994, que indica que "los servidores públicos de carrera administrativa que se acojan a la jubilación serán desacreditados de la carrera administrativa". SEXTO: El Dr. G.A. no forma parte de la Carrera Administrativa, sino de la Carrera Sanitaria o Carrera de Ciencias de la Salud, contemplada en nuestra Constitución Nacional, y su estabilidad profesional proviene del Decreto de Gabinete N° 16 de 1969, y la L. N° 51 de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social, exigiendo ésta última, como requisito para ser contratado, que el profesional de la salud (médico) presente su certificación o acreditación de Médico, y su Especialidad, si la tiene, por el Consejo Técnico de Salud, y no por la Dirección de Carrera Administrativa, por lo que no se puede aplicar supletoriedad legal alguna estabilidad. SÉPTIMO: Aunque el Sub-Director General del Seguro Social resuelve: "remover definitivamente" al demandante de su cargo en esa Institución, en realidad se trata de una destitución, pues no existe en ninguna norma jurídica vigente de nuestro país, incluida la L. N° 51 de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social, la figura de la "remoción definitiva", de donde se debe colegir que se trata, eufemismos aparte, de una destitución stricti juris, por lo que procede el análisis jurídico acerca de su legalidad. OCTAVO: En contra de la Resolución N° 2806-2014-S.D.G., se presentó en término oportuno Recurso de Reconsideración, el cual nos fue respondido por el Subdirector General de la Caja de Seguro Social el 15 de julio de 2014, mediante Resolución N° 1400-2014-S.D.G., que mantuvo en todas sus partes la Resolución N° 2806-2014-S.D.G., y contra la que interpusimos formal Recurso de Apelación ante el Presidente de la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, en tiempo oportuno, el 5 de agosto de 2014. NOVENO: Solicitamos copia autenticada de las evaluaciones del desempeño del Dr. A., interpusimos un Impulso Procesal, y como no obtuvimos respuesta, solicitamos mediante nota formal ante la Oficina de Recursos Humanos y de Asesoría Legal de la Caja de Seguro Social, la certificación del silencio administrativo por parte de la Institución, pero a la fecha, tampoco se nos ha dado respuesta. DÉCIMO: Habiendo, pues agotado los procedimientos correspondientes en la vía gubernativa, y ante el silencio administrativo negativo de las autoridades de la Caja de Seguro Social, procede invocar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo a fin de revocar el acto administrativo demandado, previa demostración de su ilegalidad." IV. NORMAS LEGALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN El apoderado judicial de la parte actora, licenciado A. Nieto, estima violadas las siguientes disposiciones legales, y su concepto: L. N° 89 de 11 de noviembre de 2013 · Artículo 26; infringido en concepto de violación directa, por omisión. L. N° 18 de 18 de febrero de 2008 · Artículo 1; infringido en concepto de violación directa, por comisión. · Artículo 2; infringido en concepto de violación directa, por comisión. L. N° 51 de 27 de diciembre de 2005 · Artículo 47; infringido en concepto de violación directa, por aplicación indebida. · Artículo 53; infringido en concepto de violación directa, por falta de aplicación. Reglamento Interno N° 1 de 2004 de la Caja de Seguro Social · Artículo 38; infringido en concepto de violación directa, por aplicación indebida. · Artículo 110, numeral 4; infringido en concepto de violación directa, por omisión. · Artículo 116; infringido en concepto de violación directa, por omisión. L. N° 38 de 31 de julio de 2000 · Artículo 89; infringido en concepto de violación directa, por omisión. · Artículo 95; infringido en concepto de violación directa, por omisión. V. INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA Mediante Nota visible de fojas 48 a 51 del infolio judicial, y recibida en la Secretaría de la S. Tercera el día 11 de marzo de 2015, tal como consta en el sello de recepción, el Director General de la Caja de Seguro Social rinde informe explicativo de conducta, en el cual sostiene, como cuestiones de fondo, las siguientes: "... En cuanto a cuestiones de fondo, podemos mencionar entre otras cosas, que el demandante manifiesta en el hecho CUARTO que se ha violentado los artículos 1 y 2 de la L. 18 de 18 de febrero de 2008, que trata sobre la no obligación de renunciar para percibir su jubilación, hecho que no es cierto, ya que en ningún momento se ha obligado a algún funcionario de la Caja de Seguro Social que renuncie, para que goce de su derecho a jubilación, incluso, en el caso particular del D.A., éste gozaba de su jubilación desde el año 2010, por lo que no se puede alegar que se le ha obligado a renunciar para recibir su pensión por vejez. Hay que ser claro y enfatizar, que la acción aplicada en su momento al D.A., fue la de remoción del cargo por la pérdida de la estabilidad laboral, no así de destitución como lo alegó el apoderado judicial del recurrente; siendo así, tampoco se puede alegar violación del artículo 116, ya que en ningún momento se ha aplicado dicha norma al señor A.. Ahora, sobre la solicitud del pago de salarios caídos, efectuada por el apoderado especial del señor A.G., es oportuno que mencionemos el Fallo de 1 de septiembre de 2014, de la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo, por la Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, interpuesta por el licenciado L.P., en representación de L.A.B., para que se declare nula, por ilegal, la Resolución N° 480-2011-D.G. de 31 de marzo de 2011, emitida por la Caja de Seguro Social, los actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones, que en la decisión del Tribunal expresó: "..." Siendo así, consideramos en vista a lo precitado, que la petición de salarios caídos no es aplicable a este caso específico, ya que nuestra L. Orgánica, no lo contempla, como ya ha sido señalado en el fallo citado. Con base a lo expresado en forma precedente, nos permitimos concluir que carece de fundamento la Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, contra la Caja de Seguro Social, interpuesta por el Licenciado G.A.N., en representación de G.A.G., contra la decisión contenida en la Resolución N° 2806-2013 S.D.G. de 16 de diciembre de 2013, emitida por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social, en ejercicio de las facultades delegadas a través de la Resolución N° 566-2010-D.G. de 5 de julio de 2010, por haberse demostrado que las actuaciones administrativas se enmarcaron dentro de los preceptos legales contenidos en la L. N° 51 de 27 de diciembre de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social, el Reglamento Interno de Personal de la Caja de Seguro Social, el Código de Ética de los Servidores Públicos y demás normas concordantes. ..." Es por lo expuesto, que la Dirección General de la Caja de Seguro Social, no comparte los argumentos esgrimidos por el apoderado legal de la parte recurrente, incorporados en la demanda contencioso de plena jurisdicción presentada. VI. DESCARGOS DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN Mediante Vista N° 402 de 24 de junio de 2015 (fs.52 a 58), el Procurador de la Administración solicitó a los Honorables Magistrados que integran la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral, de la Corte Suprema, luego de un estudio de la actuación surtida por la Caja de Seguro Social, que declaren que no es ilegal, la Resolución N° 2806-2013 S.D.G. de 16 de diciembre de 2013, dictada por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social; así como tampoco lo es su acto confirmatorio. Acorde al análisis del caso en cuestión, la Caja de Seguro Social emitió la Resolución N° C.DE.P. 24408 de 5 de agosto de 2010, la cual le fue notificada al actor el día 27 de agosto de 2010, por lo que se entiende que a partir de esta última fecha, el demandante se había acogido a una pensión de vejez normal, correspondiéndole a la Entidad la aplicación del artículo 13 de la L. N° 43 de 2009, que modificó el artículo 134 del Texto Único de la L. N° 9 de 1994, la cual tiene efectos retroactivos. Que si bien es cierto que el señor A.G. se encontraba adscrito bajo el amparo de una normativa especial, como lo es el Decreto de Gabinete N° 16 de 22 de enero de 1969, el cual reglamenta la "Carrera de Médicos Internos, Residentes, Especialistas y Odontólogos", no puede olvidarse que el mismo posee una fuente supletoria en el Texto Único de la L. N° 9 de 1994, resultando viable la adopción de la medida descrita. Debido a esta situación, fue a partir del 27 de agosto de 2010, que el recurrente quedó desacreditado de pleno derecho del régimen especial al cual perteneció, perdiendo así el status de estabilidad que había adquirido como funcionario en la Entidad demandada, tornándose a partir de ese momento, en un servidor de libre nombramiento y remoción. De otro sentido, el demandante pretende que se declare que ha operado el fenómeno jurídico de negativa tácita, por silencio administrativo, en el que afirma incurrió la Entidad al no contestarle en tiempo oportuno el recurso de reconsideración que promovió en contra de la Resolución impugnada; sin embargo, no sostiene que no hay que perder de vista que en este caso, la configuración de dicho fenómeno, más allá de permitirle al recurrente acceder al control jurisdiccional de la S. Tercera, no afecta la decisión adoptada, por lo que solicita a la S. sea desestimada esta pretensión. Los alegatos finales son sustentados por el Procurador de la Administración, en su Vista Fiscal N° 832 de 18 de septiembre de 2015 (fs.70 a 74), mediante la cual, reitera los argumentos vertidos previamente en los descargos contenidos en la Vista N° 402 de 24 de junio de 2015. VII. DECISIÓN DE LA SALA TERCERA Evacuados los trámites de L. y encontrándose el presente proceso en estado de fallar, esta M. procede a resolver la presente controversia, no sin antes externar, las siguientes consideraciones. Previo al análisis de rigor, importa subrayar, que con fundamento en lo que dispone el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con el texto del artículo 97, numeral 1, del Código Judicial y el artículo 42b de la L. N° 135 de 1943, conforme fue reformado por la L. N° 33 de 1946, la S. Tercera es competente para conocer de las acciones contencioso administrativas de plena jurisdicción, tal como la ensayada. El acto administrativo sujeto al análisis ante esta Superioridad, y cuya ilegalidad se pretende, lo constituye la Resolución N° 2806-2013 S.D.G. de 16 de diciembre de 2013, dictada por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social, por medio de la cual se resolvió: "Remover definitivamente del cargo, al servidor público G.A.G.,de generales descritas en párrafo anterior, en virtud que ha perdido su condición de estabilidad por mandato expreso del artículo 13 de la L. N° 43 de 2009, que modifica el Texto Único de la L. N° 9 de 1994", con fundamento en el Artículo 302 de la Constitución Política de la República de Panamá; Artículos 2, 41 numeral 14, 47, 49, 53 y 119 numeral 2 literal a), de la L. N° 51 de 27 de diciembre de 2005; Artículo 38 del Reglamento Interno de Personal; Artículo 13 de la L. N° 43 de 30 de julio de 2009, que reforma el Texto Único de la L. N° 9 de 1994, que Desarrolla la Carrera Administrativa; Artículo 5 del Texto Único de la L. N° 9 de 1994, expedida el 29 de agosto de 2008. El acto administrativo en análisis, fue motivo de la interposición del recurso de reconsideración, mismo que fue resuelto por medio de la Resolución N° 1400-2014-S.D.G. de 15 de julio de 2014, el cual mantuvo en todas sus partes la resolución de primera instancia; no obstante a ello, el demandante pretende que se declare que ha operado el fenómeno jurídico de negativa tácita, por silencio administrativo, en el que afirma, incurrió la Entidad al no contestarle en tiempo oportuno, el recurso de apelación que promovió en contra de la Resolución impugnada; sin embargo, la configuración de dicho fenómeno es desestimada por esta S., en virtud que al acceder al control jurisdiccional de esta Superioridad, no se afecta la decisión adoptada. Como disposiciones invocadas en el líbelo de demanda, el recurrente sostiene la vulneración de las siguientes disposiciones: Artículo 26 de la L. N° 89 de 11 de noviembre de 2013; Artículos 1 y 2 de la L. N° 18 de 18 de febrero de 2008; Artículos 47 y 53 de la L. N° 51 de 27 de diciembre de 2005; Artículos 38; 110, numeral 4; y 116 del Reglamento Interno N° 1 de 2004 de la Caja de Seguro Social; y los Artículos 89 y 95 de la L. N° 38 de 31 de julio de 2000 Ante este escenario conceptual normativo, plasmado por la parte actora, la S. afirma que los cargos de infracción encausados sobre las normas señaladas, no se encuentran probados, toda vez que el demandante, tal como consta en el recaudo probatorio inserto al infolio judicial y al cuadernillo de antecedentes, goza de pensión de vejez normal, desde el momento de la notificación de la Resolución N° C.DE.P. 24408 de 5 de agosto de 2010; esto es, desde el día 27 de agosto de 2010, tal como se aprecia de fojas 124 y 125 del expediente de antecedentes. Esta M. advierte, que el artículo 47 de la L. N° 51 de 27 de diciembre de 2005: "Orgánica de la Caja de Seguro Social", establece que el Sistema de Administración de Recursos Humanos de la Caja de Seguro Social, se desarrollará con sujeción a la Constitución, a la presente L., a las L.es especiales, a la L. de Carrera Administrativa, y a los Acuerdos vigentes. Así las cosas, la S. Tercera observa, que el artículo 13 de la L. Nº 43 de 2009, que a su vez modifica el artículo 134 de la L. N° 9 de 1994, es claro al señalar que: "Artículo 13. El artículo 134 del Texto Único de la L. 9 de 1994 queda así: Artículo 134. Los servidores públicos de Carrera Administrativa se regirán por las regulaciones establecidas en la L. de la Caja de Seguro Social o en leyes especiales para los efectos de jubilación e invalidez. El servidor público de Carrera Administrativa que se acoja a jubilación o pensión será desacreditado del Régimen de la Carrera Administrativa." (el subrayado es de esta S.) En este mismo orden, la L. Nº 43 de 2009 reformó algunos artículos de la L. N° 9 de 1994, y por ende, es esta primera L. la que entra a regular toda actividad que desarrolla la actividad de la Carrera Administrativa; en consecuencia, la L. que fue aplicable al punto controvertido. Es así que, en la reforma contenida en la L. N° 43 de 2009, se estableció el procedimiento de desacreditación de los servidores públicos del régimen de Carrera Administrativa, que se habían acogido a una jubilación o pensión, y para este caso en particular, a una "Pensión de Vejez Normal" (Resolución N° C.DE.P. 24408 de 5 de agosto de 2010). En reiteradas ocasiones, esta S. ha manifestado que al existir una L. especial, en este caso, la L. Nº 43 de 2009 aplicable al punto en controversia, no puede, luego entonces, procederse a aplicar una disposición de carácter general, tal cual se deja entrever, en las disposiciones que el demandante alega se han infringido. Sobre la prevalecencia de una L. especial, frente a una L. de carácter general, el fallo de 4 de agosto de 2005, dictado por la S. Tercera, expone esta situación. Veamos: "... Luego de examinadas las violaciones alegadas y los argumentos en que se sustentan, la S. le concede la razón a la Procuradora de la Administración Suplente que conceptúa que el artículo 75, numeral 12 de la L. 106 de 1973, derogó tácitamente los artículos 1057-N al 1057-Q del Código Fiscal, en atención a la regla de hermenéutica legal contenida en el artículo 36 del Código Civil, según la cual se estima insubsistente una disposición legal por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores. Y es que la L. 106 de 1973 sobre Régimen Municipal resulta especial, ya que expresamente municipaliza el impuesto sobre casas de alojamiento ocasional, de modo que, a juicio de la S., el hecho de que no se hayan derogado expresamente las señaladas disposiciones contenidas en el Código Fiscal que dieron carácter nacional a ese impuesto, ello no concede margen para que se mantenga la subsistencia de una norma legal cuando con posterioridad se ha expedido una norma que regula de manera especial la misma situación jurídica, como lo es la L. Sobre Régimen Municipal. ..." Respecto a los señalamiento de infracción promovidos por la parte actora, la S. conceptúa que la L. Nº 43 de 2009, que es de vigencia posterior a la L. Nº 9 de 1994, estableció un marco regulatorio especial, siendo que las reglas de hermenéutica legal indican, que L. especial y posterior, debe prevalecer en su aplicación, y por tanto, la L. Nº 43 de 2009 no podía ser desconocida por la Caja de Seguro Social, al momento de resolver sobre la desacreditación y posterior remoción, del señor G.A.G., al estar bajo la categoría de servidor público de libre nombramiento y remoción. Cabe reiterar que, la decisión adoptada por la Caja de Seguro Social, se fundamentó en la facultad que le otorga el artículo 13 de la L. Nº 43 de 30 de julio de 2009, Párrafo Segundo, de desacreditar al servidor público de Carrera Administrativa que se acoja a pensión o jubilación, del Régimen de la Carrera Administrativa. Por lo expuesto, este Tribunal Colegiado advierte, que la remoción del cargo que ocupaba el señor G.A.G., se dio conforme con nuestro ordenamiento jurídico positivo, sobre la base de que el mismo, gozaba de una pensión de vejez normal, otorgada por la Caja de Seguro Social, mediante Resolución N° C.DE.P. 24408 de 5 de agosto de 2010, por lo que no se aprecia conculcación alguna de las disposiciones legales mencionadas en la demanda. En virtud de lo expuesto, la S. Tercera (Contencioso-Administrativo) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la L., DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución N° 2806-2013 S.D.G. de 16 de diciembre de 2013, dictada por el Sub-Director de la Caja de Seguro Social; así como tampoco lo es su acto confirmatorio, y, por tanto, NIEGA las pretensiones contenidas en el líbelo de demanda. N., N.C. DE PAREDES L.R.F.S.--ABELA.Z.Con Salvamento de Voto) KATIA ROSAS (Secretaria) SALVAMENTO DE VOTO MAGISTRADO A.A.Z. Con mi acostumbrado respeto, deseo expresar que no comparto la decisión adoptada por la mayoría, de declarar que no es ilegal, la Resolución No. 2806-2013 S.D.G. de 16 de diciembre de 2013, emitida por la Caja de Seguro Social dentro de la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción interpuesta por G.A.G., por las razones que a continuación se precisan. A través del acto demandado se resolvió remover definitivamente del cargo de Médico especialista en Ginecología y Obstetricia, al señor G.A.G., con 32 años de servicio, "en virtud que ha perdido su condición de estabilidad por mandato expreso del artículo 13 de la L. 43 de 2009, que modifica el Texto Único de la L. N° 9 de 1994". En el proyecto se señala que la L. 43 de 2009, modificatoria de la L. 9 de 1994, de Carrera Administrativa, es aplicable al caso con el carácter de ley especial, haciendo referencia que L. 51 de 27 de diciembre de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social, cuyas normas relativas al Sistema de Administración de Recursos Humanos para dicha institución, y que el actor señala como violadas, tiene aplicación general, y por tanto, no tiene prelación sobre la L. de Carrera Administrativa. Sobre este planteamiento debe advertirse que la L. 9 de 1994, que establece y crea la carrera administrativa, si bien, como señala en su artículo primero, regula los derechos y deberes de los servidores públicos, especialmente los de Carrera Administrativa, en sus relaciones con la Administración Pública, y establece un sistema de administración de recursos humanos para estructurar, sobre la base de méritos y eficiencia, los procedimientos y las normas aplicables a los servidores públicos, en su artículo quinto dispone que es aplicada como fuente supletoria en aquellas instituciones que se rijan por otras carreras públicas legalmente reguladas o por leyes especiales. "Artículo 5. La Carrera Administrativa es obligatoria para todas las dependencias del Estado y para los municipios no subsidiados, y se aplicará supletoriamente en las instituciones públicas que se rijan por otras carreras públicas legalmente reguladas o por leyes especiales." (Lo resaltado es nuestro) Esta S. ha sido del criterio constante que el régimen de personal de los servidores públicos son regidos por la L. de Carrera Administrativa, por otras leyes de carrera o por leyes especiales que regulara ciertas entidades estatal. En este contexto legal, es que el artículo 5 de la L. de Carrera Administrativa dispone su carácter supletorio frente a otras carreras públicas leyes especiales, que disponen el régimen de personal aplicable a una institución, las cuales se ajustan a los parámetros establecidos en la Constitución Política, en los artículos 300 y siguientes, donde el ingreso y la estabilidad en el cargo público se encuentra supeditada a los méritos del servidor público, a su competencia, lealtad, moralidad y cumplimiento de deberes. En Sentencia de 21 de diciembre de 2009, emitida por esta S. Tercera de lo Contencioso Administrativo, y reiterada en Sentencia de 14 de febrero de 2011, entre otras, se explica de forma metódica, la aplicabilidad del régimen de carrera administrativa como fuente supletoria, entrando a considerar en dicho caso el régimen de personal de los servidores públicos de la Contraloría General de la República, que se encuentran regidos por la L. Orgánica de dicha entidad; explicación que se ajusta a la situación planteada en el expediente, considerando que los servidores públicos que trabajan en la Caja de Seguro Social, institución autónoma, tienen dispuesto por su L. Orgánica un Sistema de Administración de Recursos Humanos. La referida sentencia señala: "... En concordancia con la norma constitucional, el artículo 2 de la L. 9 de 1994, define quienes ostentan el status de servidor público de carrera y servidor público de carrera administrativa, definiéndolo de la siguiente manera: "Servidores públicos de carrera. Son los servidores públicos incorporados mediante el sistema de méritos a las carreras públicas mencionadas expresamente en la Constitución o creadas por la ley, o que se creen mediante ley en el futuro. Servidores públicos de Carrera Administrativa. Son los que han ingresado a la Carrera Administrativa según los procedimientos establecidos en la presente L., y que no pertenecen a ninguna otra carrera ni están expresamente excluidos de la Carrera Administrativa por la Constitución Política o las leyes."(El subrayado es nuestro) De lo anterior se deduce, que para determinar si una institución se encuentra bajo un régimen de administración de personal instituido como carrera pública, debe fundamentarse primeramente, en una sistema constituido, estructurado y organizado por una ley formal y con fundamento en un sistema de mérito. En este sentido, la Contraloría General de la República, no se encuentra amparado bajo un régimen especial de carrera, sino que, ostenta un régimen especial de administración de recursos humanos, cuyo (sic) fundamentos, descrito en párrafos precedentes, vienen dado por una L. Especial. Cabe resaltar, que aunque se haya dictado la L. 9 de 20 de junio de 1994, de carrera administrativa, los funcionarios de la Contraloría General de la República no han sido incorporados a la misma, por lo que no procede su aplicación directa y sólo podrá ser utilizada como fuente supletoria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 de esta ley de carrera, que abarca a las leyes especiales, tema que se profundizará posteriormente. En este contexto, se observa que la señora Y.M.K.R., quien laboró en la Contraloría General de la República desde el 16 de mayo de 1980 hasta el 12 de febrero de 2007 de manera permanente e interrumpida, formaba parte de este régimen especial de administración de personal, gozando de los derechos establecidos en la L. Orgánica de dicha institución. 3.2 Aplicabilidad del régimen de carrera administrativa como fuente supletoria El régimen de carrera administrativa, establecido por la L. 9 de 1994, con sus respectivas modificaciones, refiere en su artículo 5, la obligatoriedad de su adopción en las dependencias Estatales y su aplicación como "fuente supletoria para aquellos servidores públicos que se rijan por otras carreras públicas, o por leyes especiales." Esta S. ya ha vertido criterios sobre la interpretación de este artículo, en cuanto a la aplicación de la supletoriedad que allí se dispone, estableciendo en general los siguientes parámetros: a) Es aplicable a los funcionarios públicos que se rigen por otras carreras públicas y a aquellos funcionarios cuya ley especial les otorga estabilidad fundada en los principios del sistema de méritos. (Sentencia de 17 de julio de 1997) b) Se aplica de forma complementaria cuando se esté ante un vacío o laguna legal de la norma. (Sentencias de 10 de febrero de 2006 y, 7 de julio de 2006)." (Cfr. Sentencia de 21 de diciembre de 2009, S. Tercera de lo Contencioso Administrativo, Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, Y.K. contra la Contraloría General de la Nación; y Sentencia de 14 de febrero de 2011, S. Tercera S. Tercera de lo Contencioso Administrativo, Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, R.C.G. contra la Contraloría General de la Nación) (Lo resaltado es nuestro) En atención a lo expuesto, es que considero que al crear la L. Orgánica de la Caja de Seguro Social, un régimen de personal para los servidores públicos de dicha institución, es que la L. 43 de L. 43 de 2009, que modifica el Texto Único de la L. N° 9 de 1994, se aplica de forma supletoria a este régimen especial. En este mismo orden de ideas, en similar situación a la planteada en esta causa, donde también se analiza la desacreditación de la estabilidad del personal jubilado en una institución con régimen especial de administración de recurso humano, en Sentencia reciente de 9 de febrero del 2015 esta S. se pronunció sobre la inaplicabilidad del artículo 134 de la L. 9 de 1994, de carrera administrativa, reformado por el artículo 13 de la L. 43 de 2009 y reiterándose el carácter supletorio de la L. de Carrera Administrativa en las instituciones que se encuentran reguladas por leyes especiales que regulan su propio régimen de personal aplicable. Respecto de la no aplicación del artículo 134 de la L. 9 de 1994, reformado por el artículo 13 de la L. 43 de 2009, que dispone la desacreditación de los servidores públicos de carrera administrativa cuando se acojan a su derecho a jubilación, se explica en Sentencia de 9 de febrero del 2015, que la misma ley especial aplicable es la que dispone la forma en que sus servidores pierden el derecho a la estabilidad. El tenor de la sentencia es el siguiente: "Cabe destacar que la S. ha señalado en ocasiones anteriores que la sola entrada en vigencia de la L. 9 de 1994, no significa que automáticamente ésta es aplicable a todos los entes del Estado. Al respecto, la S. ha indicado que para que este texto legal surta sus efectos se requiere de la existencia de una resolución concreta de incorporación a la Carrera que además detalle los procedimientos a seguir para llevar a cabo la implementación del régimen en la institución de que se trate. Así, una vez se produzca la incorporación de la entidad pública a la Carrera Administrativa, sus servidores deben pasar por los procedimientos individuales de ingreso, ordinarios o especiales, que les permita su eventual acreditación al puesto de carrera, incorporándose de manera ordenada y gradual, una vez cumplidos los requisitos establecidos en dichos procedimientos. (véase sentencia de 1 de junio de 2001, M.V. -vs- Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia). ... En virtud de lo antes expuesto, como se encuentra vigente el artículo 9 de la L. 32 de 1984, citado en párrafos anteriores, la señora O. delC.O.G., al tener más de cinco años de servicios en la Contraloría General de la República al momento en que se le "desacreditó" de la "carrera especial de la Contraloría General de la República, gozaba de estabilidad en su cargo y al no ser funcionaria de la carrera administrativa, no le son aplicables las disposiciones aplicables a dicha carrera. Por lo tanto, a la misma no le es aplicable el artículo 134 de la L. 9 de 1994, reformado por el artículo 13 de la L. 43 de 2009, fundamento jurídico del decreto impugnado), que dispone que "El servidor público de Carrera Administrativa que se acoja a jubilación o pensión será desacreditado del Régimen de Carrera Administrativa." Es necesario señalar que ni la L. Orgánica de la Contraloría ni el Reglamento Interno, establecen que el funcionario que labore en dicha institución y que se acoja a la jubilación o pensión, debe renunciar a su posición, así como tampoco que puede ser destituido de la misma." (Sentencia de 9 de febrero de 2015, S. Tercera de lo Contencioso Administrativo,, O.O. contra la Contraloría General de la República) (Lo resaltado es nuestro) Por consiguiente, al no establecer la L. Orgánica de la Caja de Seguro Social, está forma de perder la estabilidad, en su normativa, no corresponde aplicar la L. 9 de 1994 a este caso. Mucho menos cuando la L. 51 de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social, en su artículo 61, establece un parágrafo transitorio que dispone la posibilidad de que los servidores públicos de la Caja de Seguro Social, en edad y condiciones de pensión de vejez o jubilación, puedan acogerse a un programa voluntario de retiro. Veámos lo dispuesto. "... Parágrafo transitorio. El servidor público al servicio de la Caja de Seguro Social que, a la entrada en vigencia de esta L., tenga sesenta años o más en el caso de las mujeres y sesenta y cinco años o más en el caso de los hombres y que tenga más de veinticinco años de servicio en la Institución, podrá optar voluntariamente por la indemnización a que se refiere este artículo, previa renuncia al cargo que ocupa. Los servidores públicos que opten por lo dispuesto en este parágrafo, tendrán noventa días calendario, contados a partir de la entrada en vigencia de esta L., para hacer efectivo este derecho." Por otro lado, en cuanto al argumento que señala el proyecto de que "... la S. conceptúa que la L. N°43 de 2009, que es de vigencia posterior a la L. N°9 de 1994, estableció un marco regulatorio especial, siendo que las reglas de hermenéutica legal indican, que la L. especial y posterior, deben prevalecer en su aplicación,...", es nuestro criterio que la L. 43 de 2009, no establece ningún marco regulatorio especial. Esto es así, debido a que una ley que establece un marco regulatorio, es aquella que sienta las bases de una institución o materia a regular, determinando su alcance y naturaleza, los criterios, sistema y lineamientos generales de cómo la institución o materia deberá ser desarrollada. En ese sentido, el marco regulatorio de la Carrera Administrativa no viene dado por la L. 43 de 2009, sino por la L. 9 de 1994. De la misma forma, debe observarse que la L. Orgánica de la Caja de Seguro Social, L. 51 de 27 de diciembre de 2005, no sólo tiene un carácter especial, sino que es posterior a la L. 9 de 1994, y no establece como supuesto para perder la estabilidad en los cargos de dicha institución ni como causal de desvinculación, el supuesto de la jubilación del personal a cargo. En virtud de que este criterio no es compartido con la mayoría de la S. Tercera de lo Contenciosos Administrativo, y que estimo que es nula por ilegal la Resolución No. 2806-2013 S.D.G. de 16 de diciembre de 2013, emitida por la Caja de Seguro Social dentro de la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción interpuesta por G.A.G., es que, SALVO EL VOTO. Fecha ut supra. A.A.Z. KATIA ROSAS (SECRETARIA)