Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 26 de Noviembre de 2015

PonenteNelly Cedeño de Paredes
Fecha de Resolución26 de Noviembre de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: La magíster I.R.P., actuando en nombre y representación de M.M.B., ha interpuesto ante la S. Tercera de la Corte Suprema, demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución AG N° 0027 de 15 de enero de 2015, emitida por la Administradora General de la Autoridad Nacional del Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente), el silencio administrativo y para que se hagan otras declaraciones. Mediante la resolución de 23 de junio de 2015 (f.52), se admite la demanda de plena jurisdicción incoada, y se ordena su traslado al Procurador de la Administración, así como al Ente demandado, para que rindiese el informe explicativo de conducta, contemplado en el artículo 33 de la L. 33 de 1946. I. ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO El acto administrativo demandado, está constituido por la Resolución AG N° 0027 de 15 de enero de 2015, emitida por la Administradora General de la Autoridad Nacional del Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente), cuya parte decisiva dispuso lo siguiente: "Primero:REMOVER al señor M.M., portador de la cédula de identidad personal N° 6-50-1802, N° de Empleado 10333, del cargo de INGENIERO FORESTAL II (2), con funciones de Evaluador de Estudios de Impacto Ambiental en la Administración Regional de Panamá Metro. Segundo: RECONOCERLE al señor M.M., las prestaciones económicas a que tenga derecho, según la L. y la reglamentación correspondiente. ..." Contra el acto administrativo demandado ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, la parte afectada promovió y sustentó recurso de reconsideración; mismo que fue resuelto mediante la Resolución AG N° 0259 de 20 de marzo de 2015, la cual mantuvo la actuación de primera instancia, y en consecuencia, dio paso al agotamiento de la vía administrativa. II. LA PRETENSIÓN Y SU FUNDAMENTO La parte actora solicita que la S. Tercera, previo a los trámites de rigor, declare nulo, por ilegal, el acto administrativo contenido en la Resolución AG N° 0027 de 15 de enero de 2015, emitida por la Administradora General de la Autoridad Nacional del Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente); así como la negativa tácita por silencio administrativo, incurrida por la Entidad al no resolver el recurso de reconsideración promovido el día 21 de enero contra el acto originario. Igualmente, que a consecuencia de la anterior declaratoria, se ordene a la Autoridad Nacional del Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente), reintegre al ingeniero M.B. a su cargo, con el correspondiente pago de salarios vencidos que a él correspondan, desde la fecha de su remoción hasta que se haga efectivo su reintegro y el pago de los otros derechos que por L. le corresponden. Como hechos fundamentales de la demanda, la parte actora expone los siguientes: "PRIMERO: Que el ingeniero M.M. inicia labores el 17 de septiembre de 1992, hasta su ilegal remoción contando con 22 años y 4 meses de servicios en la institución. SEGUNDO: A través de la Resolución AG N° 0027 de 15 de enero de 2015, y notificada el día 15 de enero de 2015, se le comunica a mi representado la remoción del cargo y además, se le comunica que contra esa decisión puede interponer recurso de reconsideración, dentro del plazo de 5 días hábiles a partir de la notificación, conforme a su categoría de servidor público. TERCERO: Que el día 21 de enero de 2015, se presentó dentro del término debidamente establecido por L., el recurso de reconsideración, con la finalidad que se revocara la acción de destitución emitida en contra de nuestro representado, sin embargo, a la fecha de la presentación de la presente demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, no ha sido resuelto, por lo cual damos por agotada la vía gubernativa por la presunción legal del silencio administrativo negativo, consagrado en los artículos 201, numeral 104 de la L. N° 38 de 31 de julio de 2000, y el artículo 200, numeral 2 de la precitada L.. CUARTO: Que el ingeniero forestal M.M. inicia en el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables, hoy Ministerio de Ambiente, de forma ininterrumpida, donde se desempeñó con honestidad, dedicación, competencia, lealtad y moralidad en el cargo. No hay constancia de que haya incurrido en incompetencia física, moral o técnica, por lo que su estabilidad está sustentada en tales atributos. QUINTO: Que el ingeniero forestal M.M., es ingeniero forestal con idoneidad N° 2,819-92 del 27 de julio de 1992, otorgado por el Consejo Técnico Nacional de Agricultura (CTNA). Además, cuenta con un M. en Ciencias Ambientales con énfasis en Manejo de Recursos Naturales, a lo cual, el Consejo Técnico Nacional de Agricultura, le reconoce el título de Post-Grado, a nivel de M.. El reconocimiento de idoneidad comprende C.N. 2819-92 M10, Categoría 4, y que la función que realizaba mi mandante, estaba dentro del Manual de Clase Ocupacional. SEXTO: Que mi mandante inicia el 17 de septiembre de 1992, como ingeniero forestal, empleado 10333, con un salario de B/.600.00 balboas. Luego el 12 de enero de 1997, toma posesión de ingeniero forestal I (3) empleado 10333, con un salario de B/.700.00 balboas, código 4015073. Luego se le otorga un salario de B/.825.00 balboas, por lo cual es escalafonado el 2 de septiembre de 1997; posteriormente, el 29 de septiembre de 1998, se le otorga un salario de B/.975.00 balboas como ingeniero forestal I (2); posteriormente, en el año 2000, toma posesión de escalafón del cargo de ingeniero forestal I (2) a ingeniero forestal I (2) en la Regional de Panamá Metro, empleado 10333, con un salario de B/.1,278.00 balboas; posteriormente en el año 2011 del 10 de febrero, toma posesión de escalafón de ingeniero forestal I (1), a ingeniero forestal II (2), con un salario de B/.1,650.00 balboas; posteriormente, el 14 de noviembre de 2011, toma posesión con un salario de B/.1,964.00 balboas de ingeniero forestal II (2) en la Administración Regional de Panamá Metropolitana, empleado 10333, finalmente, el 8 de marzo de 2013, toma posesión del cambio de escalafón como ingeniero forestal II (1), en la Administración Regional de Panamá Metro, empleado 10333, con un salario de B/.2,331.00 balboas. Estos ascensos requieren de evaluación y estudio constante. SÉPTIMO: Que siendo el ingeniero M. un profesional de las Ciencias Agropecuarias, como así ha quedado demostrado, le protege la legislación vigente en cuanto a la estabilidad, y debe ser destituido o removido, por causas específicas que impliquen incompetencia técnica, física o moral. Además, mi representado fue adscrito a la C. Administrativa mediante Resolución 181 de 17 de julio de 2008. OCTAVO: Que el artículo 10 de la L. 22 de 30 de enero de 1961, establece que para que un profesional de las Ciencias Agropecuarias sea destituido de un cargo en la Administración Pública, requiere primero la autorización del Consejo Técnico Nacional de Agricultura, lo cual no ha ocurrido en el presente caso. NOVENO: Que la resolución de remoción en base a la facultad discrecional y a su categoría de servidor público, no le es aplicable a mi mandante; además, no justifica la medida por lo que se debe entender que la misma no tiene fundamento fáctico ni jurídico, ya que como queda escrito, la norma aplicable a la destitución de los profesionales de las Ciencias Agropecuarias, es la L. 22 de 1961, que en su artículo 10 establece el procedimiento, un régimen especial que le garantiza la aplicación de un procedimiento especial con apego a la L. 22 de 1961, el cual no fue aplicado al caso. DÉCIMO: La facultad discrecional aducida en la Resolución AG N° 0027 de 15 de enero de 2015, de remover al personal mediante el artículo 11, numeral 9 de la L. 41 de 1 de julio de 1998, está limitada a nivel constitucional en su artículo 300, que establece que no será potestad absoluta y discrecional de ninguna autoridad, su nombramiento y remoción, por lo que mal podía ser removido mi mandante, pues el mismo es Profesional de las Ciencias Agropecuarias, C. instituida a nivel Constitucional, en su artículo 305 numeral 7, por lo que tiene un procedimiento especial para la destitución o separación del cargo de aquellos servicios públicos que ostente la calidad de profesional de las Ciencias Agrícolas. Por su parte, la L. 22 de 1961, vino a regular de manera particular a los servidores públicos que son profesionales de las Ciencias Agrícolas, otorgándoles el derecho a permanecer en el cargo, siempre y cuando no incurran en causal alguna. DÉCIMO PRIMERO: Que el Consejo Técnico Nacional no tuvo participación alguna, previa remoción de mi representado omitiéndose el trámite descrito en la L. 22 de 1961, artículo 10 de la citada L. y el artículo 15, del Decreto Número 265 de 1968. DÉCIMO SEGUNDO: Mi mandante intento que la administración comprendiera la situación jurídica descrita mediante la interposición de un recurso de reconsideración, que sin embargo, la administración no respondió en el término que establece la L., por lo que se debe proceder a demandar ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, mediante la presente acción judicial. DÉCIMO TERCERO: Mi mandante posee una condición física de enfermedad crónica degenerativa, denominada Diabetes Mellitus, que lo ubica como beneficiario de la L. 59 de 2005. DÉCIMO CUARTO: Que la remoción de mi mandante a través de la facultad discrecional de remover al personal de la Institución, conforme a la categoría de servidor público, tampoco sería aplicable a mi mandante, pues la L. 127 de 31 de diciembre de 2013, vigente, establece la estabilidad de los servidores públicos con más de 2 años de servicio continuo, y mi representado, tenía 22 años 4 meses de servicio; si se ubica en la categoría de servidor público, le sería aplicable esta norma de manera supletoria, por lo que la administración tampoco podía despedir a mi mandante en este supuesto. Además, dicha L. prohíbe la discrecionalidad y la remoción, aunado a que el artículo 300 de la Constitución Nacional establece, que la facultad o la potestad discrecional no es absoluta de ninguna autoridad. DÉCIMO QUINTO: Que dicho despido o remoción, violenta un sinnúmero de normas legales vigentes, por lo que procede su nulidad." La apoderada judicial de la parte actora, licenciada R.P., estima violadas las siguientes disposiciones legales, y el respectivo concepto en que lo han sido: L. N° 22 de 30 de enero de 1961 · Artículo 10, según la parte demandante, esta norma ha sido violada en forma directa, por comisión; toda vez que desconoce el derecho del recurrente como profesional de las Ciencias Agrícolas, y que por lo tanto, se rige por esta normativa, ya que las destituciones se deben fundamentar en incompetencia física, moral o técnica; y siendo que la destitución no se rigió por estos conceptos, cabe declarar su ilegalidad. Igualmente, sostiene que la norma faculta al Consejo Técnico Nacional de Agricultura, para que realice las investigaciones, así como escuchar a las partes, para luego entonces, solicitar lo pertinente, en caso de comprobarse la infracción. Decreto Ejecutivo N° 265 de 24 de septiembre de 1968 · Artículo Decimoquinto, en concepto de la parte que recurre, la violación de esta norma se dio en forma directa, por comisión; porque el Ente censurado desconoció la intervención del Consejo Técnico Nacional de Agricultura, tal como se establece en este Decreto, por lo que se desconoce de esta manera, el procedimiento, la jurisprudencia, y más aún, lo establecido a rango constitucional y legal. Texto Único de la L. N° 9 de 20 de junio de 1994 · Artículo 5, conceptúa la demandante, su infracción directa, por interpretación errónea, debido a que el acto impugnado inobserva que el señor M.B., no es servidor público de libre nombramiento y remoción, sino que se rige por la L. de los Profesionales de las Ciencias Agrícolas; siendo que si se quería su destitución, debían ser acreditadas las causales para ello, ante el Consejo Técnico Nacional de Agricultura, hecho éste que no se dio, ya que no se cumplieron con los procedimientos establecidos. L. N° 127 de 31 de diciembre de 2013 · Artículo 1, ya que en criterio del recurrente, esta disposición ha sido infringida en forma directa, por interpretación errónea, puesto que el acto administrativo censurado, hace alusión a que la destitución del demandante se perfeccionó por la facultad discrecional de la Entidad, al ser un servidor público de libre nombramiento y remoción. No obstante, que se soslaya ese argumento, ya que la presente norma concede estabilidad a los servidores públicos, incurriéndose en una conducta arbitraria. L. N° 59 de 28 de diciembre de 2005 · Artículo 4, en concepto del demandante, esta norma garantiza a los servidores públicos con enfermedades crónicas, que deben solicitar autorización judicial para su remoción, y siendo que en el presente caso, el demandante es paciente de diabetes mellitus, no concurrió esta autorización, por lo que la norma en comento ha sido violada en forma directa, por indebida aplicación. III. INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA En Informe de Conducta dispuesto de fojas 55 a 58 del infolio judicial, y recibida en la Secretaría de la S. Tercera, el día 2 de julio de 2015, tal como consta en el sello de recepción, el Viceministro encargado, del Ministerio de Ambiente, hace un repaso de la actuación surtida por la Entidad que representa. En este documento, entre otras cosas, el representante legal de la Entidad requerida, sostiene por una parte, que realizaron diferentes esfuerzos para notificar a la apoderada legal del recurrente, y que en virtud de que les fue imposible, procedieron acorde a la L. N° 38 de 2000, colocando un Edicto en Puerta, con el efecto de perfeccionar dicha notificación. Y por otra parte, que la medida adoptada por esta Institución rectora del medioambiente, obedeció a la facultad discrecional de la misma, de nombrar y remover libremente a los funcionarios, toda vez que, frente a lo alegado por el demandante, como profesional de las ciencias agrícolas, el mismo adquiere estabilidad laboral, una vez haya participado de un concurso de méritos, y aquellos que no lo acrediten, no gozan de esta prerrogativa, por lo que no se requiere la intervención del Consejo Técnico Nacional de Agricultura. Este sustento es cónsono con lo que la Corte Suprema de Justicia ha reiterado en numerosos fallos de reciente data, manifiesta el Ente censurado. Además, se sustenta que el padecimiento del recurrente, con la enfermedad crónica de diabetes mellitus, ésta nunca fue alegada por el demandante, y mucho menos incorporó las respectivas Certificaciones a su expediente de personal, cumpliendo con el requisito previsto en el artículo 5 de la L. N° 59 de 2005. Por último, manifiesta que el demandante no ha hecho solicitud formal ante el Ministerio de Ambiente, con relación al reintegro que él refiere, basado en la L. N° 127 de 31 de diciembre de 2013, que modifica la L. N° 39 de 2013. IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN Mediante Vista Fiscal N° 568 de 10 de agosto de 2015 (fs.59 a 67), el Procurador de la Administración solicita a los Honorables Magistrados que integran la S. Tercera de la Corte Suprema, luego de un prolijo estudio de la actuación surtida por la Autoridad Nacional del Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente), que declaren que no es ilegal la Resolución AG N° 0027 de 15 de enero de 2015, dictada por el Ente censurado; así como su acto confirmatorio, y se tengan por desestimadas el resto de las pretensiones, en vista que se ha probado que el demandante no era funcionario que estuviese amparado una L. especial o hubiese ingresado a la Entidad mediante un concurso de méritos, por lo que su nombramiento se constituye en libre nombramiento y remoción. Se señala a su vez en la Vista Fiscal, que no era propia la intervención del Consejo Técnico Nacional de Agricultura, pues éste tiene por finalidad vigilar y apoyar a todos los profesionales de las Ciencias Agrícolas, con respecto al adecuado ejercicio de sus funciones, pudiendo amonestarlos verbalmente o por escrito, así como suspender temporal o indefinidamente los Certificados de Idoneidad de ese gremio, en razón del incumplimiento de la L. y los Reglamentos que rigen esta disciplina. Sin embargo, en el caso bajo análisis, destaca la Procuraduría de la Administración, que el demandante no fue removido del cargo por haber incurrido en una de estas causales, lo que hubiera dado lugar a que este organismo pudiese entrar a investigar alguna falta atribuible al demandante. Frente al argumento que el demandante gozaba de fuero laboral, al estar amparado por la L. N° 59 de 2005, el Procurador de la Administración manifiesta que en el expediente judicial no consta que el demandante haya acreditado esta condición o padecimiento ante la Entidad censurada. De otro lado, y frente a la declaratoria del silencio administrativo, ese Despacho manifiesta que no ha sido óbice para que el demandante, presente las acciones legales pertinentes, así como tampoco ha perdido la oportunidad para ejercer el control jurisdiccional en el término establecido en el artículo 42 b de la L. N° 135 de 1943. En cuanto al pago de los salarios caídos, observa el Procurador de la Administración, que el mismo debe estar sustentado en la L., por lo que al no incluirse en forma expresa en la legislación de la Entidad de la que fuese desvinculado, no resulta viable dicha pretensión. Por otra parte, y vencido el término probatorio, tanto la parte actora como la Procuraduría de la Administración, presentaron sus respectivos alegatos finales de la presente causa, constatándose la reiteración de cada una de las piezas que componen los fundamentos previos, expuestos en sus respectivos descargos. V. DECISIÓN DE LA SALA TERCERA Evacuados los trámites de L., y encontrándose el presente negocio en estado de fallar, esta M. procede a resolver la presente controversia, previo a las siguientes consideraciones. Previo al análisis de rigor, importa subrayar, que con fundamento en lo que dispone el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con el texto del artículo 97, numeral 1, del Código Judicial y el artículo 42b de la L. N° 135 de 1943, conforme fue reformado por la L. N° 33 de 1946, la S. Tercera es competente para conocer de las acciones de plena jurisdicción, tales como la ensayada. Dentro de este marco de referencia, esta Judicatura se pronunciará respecto a la acción de plena jurisdicción interpuesta, contra la Resolución AG N° 0027 de 15 de enero de 2015, emitida por la Administradora General de la Autoridad Nacional del Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente), el silencio administrativo y para que se hagan otras declaraciones, y su acto confirmatorio. Mediante el acto administrativo censurado, se resolvió la remoción del demandante M.M.B., quien ocupaba el Cargo de Ingeniero Forestal II (2), con funciones de Evaluador de Estudios de Impacto Ambiental, en la Administración Regional de Panamá Metro, del hoy denominado Ministerio de Ambiente, con fundamento en la L. N° 41 de 1 de julio de 1998. Como disposiciones invocadas en el líbelo de demanda, el recurrente sostiene la vulneración de los Artículos 10 de la L. N° 22 de 30 de enero de 1961, en forma directa, por comisión; Artículo Decimoquinto del Decreto Ejecutivo N° 265 de 24 de septiembre de 1968, en forma directa, por comisión; Artículo 5 del Texto Único de la L. N° 9 de 20 de junio de 1994, en forma directa, por interpretación errónea; Artículo 1 de laL. N° 127 de 31 de diciembre de 2013, en forma directa, por interpretación errónea; y el Artículo 4 de laL. N° 59 de 28 de diciembre de 2005, en concepto directo, por indebida aplicación. Aprecia esta Judicatura, que la actuación surtida por el Ente Administrativo emisor de la Resolución AG N° 0027 de 15 de enero de 2015, y sus posteriores actuaciones, impugnados ante esta M., no vulneran las disposiciones que el recurrente arguye como infringidas, por lo que el acto recurrido, deviene en legal. En ese sentido, la S. observa que el punto medular de la demanda que nos ocupa, acorde al criterio vertido en su líbelo, es la supuesta estabilidad de que gozaba el señor M.M.B., al ser un profesional de las ciencias agrícolas; y como tal, las únicas causales de remoción aplicables eran las consignadas en el artículo 10 de la L. N° 22 de 30 de enero de 1961, referentes a la incompetencia física, moral o técnica, previo a una investigación del Consejo Técnico Nacional de Agricultura. No obstante a lo expresado en líneas precedentes, esta Superioridad ha reiterado el siguiente criterio, en fallo de 14 de noviembre de 2007: "... A prima facie observamos que el señor N.G.J., no ingresó a ostentar el aludido cargo del cual se le destituyó mediante un sistema o concurso de méritos que le permitiera gozar de estabilidad como ha pretendido según su libelo de demanda. Si bien es cierto, ha argumentado el actor que el cargo lo ejerció de manera permanente por más de veintiséis (26) años, no podemos escatimar lo que al respecto manifestó la entidad requerida; quien en su informe de conducta señaló que "... Al analizar el expediente del señor N.G.J., se le califica como un funcionario de libre nombramiento y remoción, debido a que no participó en concursos de méritos para la posición que desempeñaba dentro de la Institución.", es decir, que según el ente nominador, rige para éste el principio general de "... que es potestad discrecional de la entidad demandada el libre nombramiento y remoción de los funcionarios no amparados en cuanto a su estabilidad por una ley especial de carrera administrativa ..." que le asegure su estabilidad, previo ingreso por concurso de méritos. Es más, en cuanto a lo atinente a la violación al artículo 10 de la L. 22 de 1961 encontró preciso citar la entidad requerida lo dicho por esta S., es decir, que ésta "... considera que una ley que regula el ejercicio de una profesión ajena a la función pública, no puede otorgarle estabilidad en el cargo a un funcionario que no haya ingresado por concurso de méritos, ya que la L. de C. Administrativa es preferente y especial en materia de estabilidad.". Ahora bien, ésta S. no puede dejar de lado en señalar que por el solo hecho de la inexistencia del debido ingreso por medio de un concurso de méritos a ostentarse el cargo público de Técnico Agropecuario I en el MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, pudiese ser una causal determinante para prescindir de los servicios de quien lo ejerce como lo es en este caso por el señor N.G.J., que se encontraba amparado por normas de la L. Nº 22 de 30 de enero de 1961; pues, siendo ésta de las denominadas L.es Especiales y, atendiendo el legendario principio que dice que "las L.es Especiales priman sobre las L.es Generales", no queda otra cosa más que concluir que el señor G.J. no requería ingresar por un concurso de méritos como ha expuesto la parte demandada y reiterado la Procuraduría de la Administración. Claro está, que no con ello queremos decir que hoy por hoy no se requiera cumplir con tal concurso para el ingreso de cualesquiera carrera en el sector público, sino, que lo que impera en este caso es que se trata de una L. Especial la que se ha debido atender al tiempo de proferir el acto administrativo impugnado. El criterio expuesto en líneas previas nos lleva por la forma que viene expuesta la argumentación realizada por la parte actora en este caso, respecto de la interpretación que le ha dado a la L. Nº 22 de 30 de enero de 1961 -sin que se interprete como una inanición de ésta S.-; a desembarazar la situación o hecho que motiva la demanda en cuestión. Y es que el artículo 10 de la L. Nº 22 de 30 de enero de 1961, es sumamente claro al señalar que "... Los profesionales idóneos al servicio del Estado solo podrán ser destituidos por razones de incompetencia física, moral o técnica. ..." (El subrayado y la negrilla son de ésta S.) y que "... El Consejo Técnico Nacional de Agricultura decidirá y solicitará lo conducente al Órgano Ejecutivo si se hubiere cometido infracción al presente artículo de esta L..", de tal manera que ello es razón suficiente que permite un retracto al criterio que ya ha planteado esta corporación sobre casos un tanto análogos; pues, la disposición legal anotada se colige con lo establecido en el artículo 15 del Decreto Ejecutivo Nº 265 de 24 de septiembre de 1968 que en lo medular nos dice que: "... De acuerdo con el Artículo 10 de la L. 22 de 1961, corresponde al C.T.N.A. determinar si existen razones de incompetencia física, moral o técnica por las cuales las agencias Estatales pueden separar o destituir profesionales agrícolas idóneos a su servicio. Las agencias estatales estarán en la obligación de solicitar al C.T.N.A. aprobación de dichas medidas y para tales efectos suministrar al Consejo las pruebas que este requiera para tomar su decisión. ...". (El subrayado es de ésta S.). Al analizar las excertas legales inmediatamente descritas de manera parcial y literalmente, aunado a lo expuesto en la L. Nº 11 de 12 de abril de 1982 (Por la cual se reglamenta el escalafón para los profesionales de las Ciencias Agrícolas que prestan servicios en las distintas dependencias del Estado, en las entidades autónomas y semiautónomas, municipales, cualesquiera organismo oficial descentralizado y empresas privadas.), podemos determinar que en efecto se trata de una L. Especial (L. Nº 22 de 30 de enero de 1961), que si bien no tiene el carácter de orden público, como sí lo ostenta la L. Nº 9 de 20 de junio de 1994, la cual se encuentra reglamentada por el Decreto Ejecutivo Nº 222 de 12 de septiembre de 1997, no por ello podemos restarle valor, ya que al tiempo de su promulgación y vigencia ó mejor aún, al momento del ingreso del señor N.G.J. al servicio estatal, éste cumplía con los requisitos que tal L. le exigía. Claro está que la aludida ley Nº 9 de 1994, señala en sus artículos 1 y 197 que: "... La presente L. desarrolla los Capítulos 1º, 2º, 3º y 4º del Título XI de la Constitución de la República de Panamá; regula los derechos y deberes de los servidores públicos, especialmente los de carrera administrativa en sus relaciones con la administración pública, y establece un sistema de administración de recursos humanos para estructurar, sobre la base de méritos y eficiencia, los procedimientos y las normas aplicables a los servidores públicos." (El subrayado y la negrilla son de esta S.). "...Esta L. deroga en todas sus partes el Decreto de Gabinete Nº 1 de 26 de diciembre de 1989, el Decreto de Gabinete Nº 20 de 1 de febrero de 1990, el Decreto de Gabinete Nº 48 de 20 de febrero de 1990 y todas aquellas normas que le sean contrarias." (El subrayado y la negrilla son de esta S.). Ahora bien, puntualiza esta M. que a simple vista pareciera que hubiere un conflicto de L.es, pero al analizar a fondo sus respectivos contenidos podemos arribar a la conclusión sin mayor dilación de que se trata de disposiciones legislativas de caracteres un tanto distintas entre sí, aún cuando ambas hagan alusión a la ocupación de cargos públicos en cualesquiera dependencia estatal, pero, no por ello se debe entender que su intención es la de soslayar la confianza que a la sociedad -a quien le interesa la seguridad y certeza jurídica en la vida de relación y situaciones públicas y privadas, reguladas por el Derecho-, le interesa preservar. Por lo anterior, vale citar lo que al respecto establece nuestro Código Civil en su numeral 2 del artículo 14, es decir, que: "...Si en los códigos de la República se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: ... 2. Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad y se hallaren en un mismo Código, se preferirá la disposición consignada en el artículo posterior; y si estuviere en diversos códigos o leyes, se preferirá la disposición del Código o ley especial sobre la materia de que se trate." (El subrayado y la negrilla son de ésta S.). Ha quedado claro entonces, que el asunto debatido en esta oportunidad es un asunto especial, pues así se ha demostrado al interponerse un Proceso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción, que si bien es cierto, en este caso, afecta única y exclusivamente al señor N.G.J., también lo es que el mismo por su condición de idóneo en el campo de las ciencias agrícolas estaba resguardado por una L. Especial como lo es la Nº 22 de 30 de enero de 1961. Lo anterior lleva a esta S. a estimar que la preferencia la tiene la L. de carácter especial, como lo es en este caso la L. Nº 22 de 30 de enero de 1961, la cual hace referencia a que, siendo idóneo en el área de ciencias agrícolas y estando al servicio del Estado su suspensión, separación o destitución del cargo se hará bajo los parámetros preestablecidos principalmente en el artículo 10 de la misma. Claro está, que ello muy a pesar de que la C. Administrativa no pueda ser considerada en este caso, aún cuando -a diferencia de la L. Nº 22- no haga reparos sobre el nivel profesional de un funcionario público, sino que se limite a referirse de manera imperante a toda persona que ejerza un cargo público en cualesquiera dependencia estatal. Es preciso dejar claro que no es posible que se pretenda entender que por el solo hecho de ser contratado en una dependencia Estatal se entienda que se puede de ipso facto gozar de estabilidad en el cargo ejercido, sin siquiera haber cumplido o accedido al cargo ocupado por medio de un concurso de méritos que solo conciente en estos momentos la aludida L. Nº 9 de 1994, reglamentada por el Decreto Ejecutivo Nº 222 de 1997, la cual es fuente supletoria de derecho para las demás carreras públicas y leyes especiales, sin embargo, en el caso en estudio no puede ser aplicada esta última L., sino la L. Nº 22 de 30 de enero de 1961 y de sus concordantes actos ejecutivos y legislativos, respectivamente, a saber, Decreto Nº 265 de 24 de septiembre de 1968 y L. Nº 11 de 12 de abril de 1982, los cuales datan de más de dos (2) décadas de promulgación y vigencia. Aunado al hecho de que el señor N.G.J. ejerció el cargo -del cual se le ha destituido- por más de veintiséis (26) años para el MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO. En el caso que nos ocupa, estimamos oportuno hacer un llamado de atención a la Administración Pública, en lo atinente al respeto que se le debe dar a los servidores públicos que durante varios lustros de su vida le han dedicado sus mejores esfuerzos en pro del sector agropecuario. Por lo tanto, debe valorarse la experiencia, el profesionalismo, la dedicación y lo que el Estado ha invertido en funcionarios de dicho nivel. Por lo anotado en líneas previas, tenemos que si bien es cierto, las leyes no tienen efecto retroactivo, excepto las de orden público cuando en ellas así se exprese, no podemos dejar de señalar que lo establecido en nuestro Código Civil establece en su artículo 32, es decir, que "... Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. ..."; no aplica por tratarse de una L. especial que es la que se debe aplicar en este caso. De tal manera entonces, que aún cuando en este escenario tenemos a la mano que la L. Nº 9 de 20 de junio de 1994, reglamentada por el Decreto Ejecutivo Nº 222 de 12 de septiembre de 1997, no solo tiene más de una (1) década de promulgación y vigencia, y que pareciera ser la que debiera aplicarse, no podemos desconocer que la L. que se ha invocado como infringida o violada (L. Nº 22 de 30 de enero de 1961 y de sus concordantes actos ejecutivos y legislativos, respectivamente, a saber, Decreto Nº 265 de 24 de septiembre de 1968 y L. Nº 11 de 12 de abril de 1982), es especial. Esta M. aún cuando encuentra que el hecho que motiva la recurrencia en demanda en esta oportunidad, surgió en el año 2004 (Ver Decreto Ejecutivo Nº 230 de 24 de septiembre de 2004, visible de fojas 20 a 23), es decir, cuando la L. Nº 9 de 1994 y su reglamentación ya habían entrado en vigencia. Situación que pareciera poner al hoy demandante a la merced de lo dispuesto en el precitado artículo 32 del Código Civil antes citado, no es así, precisamente por ser la L. Nº 22 de 1961 especial. ..." A pesar de lo dispuesto por el fallo transcrito en el párrafo que antecede, en esta oportunidad, esta M. no puede soslayar el hecho acreditado plenamente en el expediente de antecedentes, que el demandante fue nombrado mediante Resuelto N° N-088 de 23 de julio de 1992, en el entonces Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables, como Ingeniero Forestal, y tomó posesión del cargo, el día 17 de septiembre de 1992, bajo el mismo cargo (Cfr. fs. s/n del expediente de antecedentes). Frente a las consideraciones anotadas, esta Superioridad considera necesario señalar, que el artículo 10 de la L. N° 22 de 1961, ha sido analizado en ocasiones anteriores al decidir impugnaciones similares a la que hoy nos ocupa, indicando que: "... si bien la L. 22 de 1961 establece las causales que pueden dar lugar a la remoción de un profesional de las ciencias agrícolas que presten servicio a las instituciones del Estado, dicha ley per se no confiere la estabilidad en el cargo a favor de dichos profesionales; toda vez que el tema concreto de la estabilidad de los servidores públicos se encuentra específicamente abordado en las disposiciones que adoptó la L. 9 de 20 de junio de 1994, por la cual se instituyó la denominada C. Administrativa..." (Sentencia de 2 de mayo de 2000). En ese sentido, de conformidad con las constancias procesales insertas en autos, no existe prueba alguna que demuestre que el señor M.B., ostente una estabilidad en el cargo que venía desempeñando, y menos aún, que haya sustentado si su ingreso a la Entidad, se debió a un concurso de méritos, por lo cual, a juicio de la S., no estaba amparado por un régimen de estabilidad. Siendo así, el cargo ostentado es considerado de libre nombramiento y remoción. Es de importancia reiterar, tal como ya se ha dejado establecido, que el demandante no era funcionario de carrera, por lo que se debe concluir que el status que mantenía el demandante dentro de la Entidad demandada, era el de servidor público en funciones, bajo la categoría de libre nombramiento y remoción. En fallo de 18 de septiembre de 2002, frente a un proceso similar al que nos ocupa, la S. Tercera se pronunció de la siguiente manera: "... Es decir, el demandante ingresó a la institución por designación de la autoridad nominadora, y no a través de un concurso de méritos. Por tanto, estaba sujeto a la remoción discrecional del Director del IDIAP, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 794 del Código Administrativo, que consagra la facultad ad-nutum de la Administración. En virtud de lo anterior, resulta inadmisible reconocer una estabilidad inexistente. ..." De otro lado, en cuanto a la presunta vulneración del artículo 4 de la L. N° 59 de 2005, sobre las destituciones de funcionarios con padecimientos de enfermedades crónicas, involutivas y degenerativas, esta M. ha de observar, que no basta con citar y argumentar sobre el presunto padecimiento de una enfermedad denominada diabetes mellitus, sino utilizar los medios de prueba idóneos para tratar de enervar la situación que la Entidad le endilga, por lo que advierte esta Superioridad, que al carecer de una prueba concreta y efectiva, que arrojara este resultado, es decir, que dispusiera formalmente el padecimiento del demandante, no puede entonces pronunciarse respecto al mismo, por lo que este cargo resulta infundado. En cuanto al alegado silencio administrativo por parte de la Entidad requerida, al no contestar en tiempo oportuno el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto principal, esta Superioridad concuerda con lo expuesto por el Procurador de la Administración, ya que el mismo no ha sido óbice para que la parte actora acuda a la jurisdicción contencioso administrativa, para tratar de anular la actuación del hoy denominado Ministerio de Ambiente. Frente a la alegada vulneración del artículo 1 de la L. N° 127 de 31 de diciembre de 2013, esta Colegiatura considera infundado este cargo, ya que lo hace tratando de enervar la pretensión de la cual, según su criterio, gozaba su representado en cuanto a que esta norma le otorgaba una supuesta estabilidad laboral; más no para peticionar situaciones que le son propias del procedimiento especial señalado en dicha L., y que el mismo, tampoco ha probado que lo haya realizado en la esfera gubernativa. En cuanto al pago de los salarios caídos, este Tribunal Colegiado ha sostenido en múltiple jurisprudencia, que el mismo debe estar sustentado en la L., por lo que al no incluirse en forma expresa en la legislación de la Entidad, resulta inviable esta pretensión. Las consideraciones anteriores, hacen concluir a este Tribunal que lo procedente es negar los cargos invocados, concluyendo que la actuación de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), hoy Ministerio de Ambiente (MiAmbiente), para este caso en particular, se enmarcó dentro de sus facultades legales, por lo que el acto administrativo demandado, deviene en legal, y así debe declararse. Por consiguiente, la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la L., DECLARA QUE NO ES ILEGAL, el acto administrativo contenido en la Resolución AG N° 0027 de 15 de enero de 2015, emitida por la Administradora General de la Autoridad Nacional del Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente),así como tampoco lo esel silencio administrativo invocado, el acto confirmatorio; y por lo tanto, NIEGA las restantes pretensiones contenidas en el líbelo de demanda. Notifíquese NELLY CEDEÑO DE PAREDES L.R.F.S. --A.A.Z. (Con Salvamento de Voto) KATIA ROSAS (Secretaria) SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO A.A.Z. Con el debido respeto, me veo en la necesidad de expresar mi desacuerdo con la decisión de mayoría, por las razones que a continuación preciso: La resolución emitida resuelve declarar que no es ilegal la Resolución AG N° 027 de 15 de enero de 2015, emitida por la Autoridad Nacional del Ambiente, mediante el cual se destituye al señor M.M. del cargo de Ingeniero Forestal II, con funciones de Evaluador de Estudios de Impacto Ambiental, que ocupara en la Administración Regional de Panamá Metro de la Autoridad Nacional del Ambiente. En ese sentido, el fallo de mayoría indica, entre otras cosas, que sobre las destituciones de funcionarios con padecimientos de enfermedades crónicas, involutivas y degenerativas, no basta con argumentar los supuestos padecimientos del servidor público sino que se deben utilizar los medios de prueba idóneos para tratar de enervar la decisión proferida por la Administración, situación que no aconteció en el caso que nos ocupa, pues el demandante no aportó una prueba concreta y efectiva que corroborara su condición. Con todo respeto, debo señalar que no estoy de acuerdo con la decisión adoptada, toda vez que, a foja 35 del expediente, reposa original de certificación médica donde la doctora M.C. deja constancia del diagnóstico de más de diez (10) años como paciente diabético del señor M.M., que como bien indica el Auto de Pruebas N° 352 de 7 de septiembre de 2015, se trata de un documento público y por tanto considerado auténtico a la luz de la normativa procesal correspondiente. Ahora bien , el artículo 2 de la L. No.59 de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral en su parte medular, dispone lo siguiente: "Artículo 2. El padecimiento de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral parcial, no podrá ser invocado como una causal de despido por las instituciones públicas ni por los empleadores particulares, si el trabajador cumple con losrequisitos para mantenerse laborando en un cargo que sea compatible con su jerarquía, fuerza, aptitudes, preparación, destreza y con su nueva condición. P.. Para los efectos de esta L., las enfermedades crónicas, involutivas y degenerativas se entenderán así: 1. Enfermedades crónicas. Son las que, una vez diagnosticadas, su tratamiento, que va más allá de los tres meses, es solo paliativo y no curativo, lo que lleva implícita la cronicidad, entre ellas, diabetes mellitus, lesiones tumorales malignas (cáncer), hipertensión arterial y síndrome de inmunodeficiencia adquirida. 2. Enfermedades involutivas. Son las que antagonizan el proceso natural evolutivo del ser humano y se convierten en procesos consuntivos del organismo, tales como esclerosis múltiple, esclerodermia y miopatías del adulto. 3. Enfermedades degenerativas. Son aquellos procesos nosológicos que ocasionan fenómenos de desgaste y deterioro progresivo de las actividades del hombre, tales como osteoartritis, artritis reumatoide, enfermedades degenerativas del sistema nervioso central y periférico, enfermedades desmielinisantes del sistema nervioso central y periférico." En cuanto a lo anotado, podemos decir que en el caso que nos ocupa, a pesar de que la L. N° 59 de 2005, hace alusión de manera tácita pero sobreentendida al deber que tienen los empleadores y/o entes nominadores de conformar una comisión interdisciplinaria que se ocupe de los casos a que hace referencia la mencionada L.; no consta que al menos a la fecha en que se ejecutó la destitución del señor M.M. por parte de la Autoridad Nacional del Ambiente, se hubiere conformado tal comisión. En virtud de lo anterior, dada la condición de salud del demandante y lo expuesto en la precitada L. N° 59 de 2005, la Autoridad ambiental desconoció la protección que ampara al demandante, y por tanto, estimo que se encuentra probado el cargo de violación alegado por la parte actora y contenido en el artículo 4 de la L. N° 59 de 2005, ya que se le remueve del cargo sin seguirle un procedimiento disciplinario previo, en base a una causal de destitución comprobada, al ser un funcionario que padece de una enfermedad de carácter crónico. En conclusión, estimo que lo procedente era que se declarase la ilegalidad de la Resolución recurrida y se ordenara el reintegro del señor M.M. al cargo que desempeñaba en el momento en que se hizo efectiva su destitución, o a otro cargo de igual jerarquía y salario de acuerdo a la estructura de la institución. En atención a que este criterio no coincide con la posición de mayoría adoptada, no me queda otro camino que expresar de manera respetuosa que, SALVO EL VOTO. Fecha ut supra. A.A.Z. KATIA ROSAS (SECRETARIA)