Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 26 de Diciembre de 2014

Ponente:Victor L. Benavides P.
Fecha de Resolución:26 de Diciembre de 2014
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS: El licenciado C.A.M., actuando en nombre y representación de S.A.A.C., ha interpuesto demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción con la finalidad que se declare nulo, por ilegal, el Decreto de Personal N° 71 de 24 de marzo de 2011, proferido por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. La demanda fue admitida por la Sala Tercera mediante Auto de ocho (08) de septiembre de 2011, en el que igualmente se ordenó correr traslado de la misma a la Procuraduría de la Administración, y enviar copia de la demanda al Ministro de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MIVIOT) para rendir informe explicativo de conducta. LA PRETENSIÓN Y SU FUNDAMENTO. En la demanda se formula una petición dirigida a la Sala Tercera para que ésta declare la nulidad por ilegal del Decreto de Personal N° 71 de 24 de marzo de 2011, proferido por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial. En este acto administrativo se resolvió lo siguiente: ARTÍCULO ÚNICO: Se destituye a S.A.A.C., con cédula N° 3-68-382, del cargo de F.I., Posición N° 5440 correspondiente a la planilla N° 43 y salario de B/.375.00, con cargo a la Partida Presupuestaria 0.14.0.1.001.04.02.001. Asimismo, se observa que la parte demandante solicita se ordene el reintegro de S.A. Castillo y el pago de los salarios caídos desde el momento de su destitución hasta el momento en que se ordene el reintegro a su puesto de trabajo. En cuanto a las normas que se estiman infringidas, sostiene la parte actora que el acto impugnado ha vulnerado el artículo 155 del Texto Único de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, los artículos 154 y 155 de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, el artículo 4 de la Ley 59 de 2005, el artículo 141 numeral 17 del texto único de la Ley 9 de 20 de junio de 1994 reformada por la Ley 43 de 2009; y el artículo 21 de la Ley 43 de 30 de julio de 2009. Las normas que se estiman transgredidas son del siguiente tenor literal: Artículo 155. El documento que señale o certifique la acción de destitución, debe incluir la causal de hecho y de derecho por la cual se ha procedido a la destitución y los recursos legales que le asisten al servidor público destituido. Artículo 154. Debe recurrirse a la destitución cuando se ha hecho uso progresivo de las sanciones establecidas en el régimen disciplinario, o de los recursos de orientación y capacitación, según los casos. Son causales de destitución, la reincidencia en el incumplimiento de los deberes, en la violación de los derechos o en las prohibiciones contempladas en esta Ley. Artículo 155. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo anterior, las siguientes conductas admiten destitución directa: 1. La exacción, cobro o descuento de cuotas o contribuciones para fines políticos a los servidores públicos aun a pretexto de que son voluntarias. 2. Exigir la afiliación o renuncia a un determinado partido para poder optar a un puesto público o poder permanecer en el mismo. 3. Todo tipo de actividad proselitista o de propaganda política, tales como fijación, colocación o distribución de anuncios o afiches a favor de candidatos o partidos políticos en las oficinas, dependencias y edificios públicos, así como el uso de emblemas, símbolos distintivos o imágenes de candidatos o partidos dentro de los edificios públicos, por parte de los servidores públicos, salvo lo que en sus despachos o curules identifica a la representación política del funcionario electo popularmente. 4. Ordenar a los subalternos la asistencia a actos políticos de cualquier naturaleza, o utilizar con este fin vehículos o cualesquiera otros recursos del Estado; o impedir la asistencia de los servidores públicos a este tipo de actos fuera de horas laborables. 5. Favorecer, impedir o influir, de cualquier forma, en la afiliación o desafiliación de las asociaciones de servidores públicos. 6. Alterar, retardar o negar injustificadamente el trámite de asuntos, o la prestación del servicio que le corresponde, de acuerdo a las funciones de su cargo. 7. Recibir pago indebido por parte de particulares, como contribuciones o recompensas por la ejecución de acciones inherentes a su cargo. 8. Dar trato de privilegio a los trámites de personas naturales o jurídicas de familiares que pretendan celebrar contratos con la Nación, o que soliciten o exploten concesiones administrativas, o que sean proveedores o contratistas de las mismas. 9. Incurrir en nepotismo. 10. Incurrir en acoso sexual. 11. A. ilegítimamente de materiales, equipo o valores de propiedad del Estado. 12. No guardar rigurosa reserva de la información o documentación que conozca por razón del desempeño de sus funciones, y que no esté destinada al conocimiento general. 13. No asistir o no mantenerse en el puesto de trabajo prestando el servicio en jornada extraordinaria hasta que llegue su reemplazo, o concluya la gestión bajo su responsabilidad,salvo instrucción superior en contrario y de acuerdo a los requisitos del cargo. 14. Realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos en las huelgas legales. 15. Desobedecer los fallos judiciales, los laudos arbitrales y las decisiones administrativas provenientes de las autoridades competentes respectivas. 16. Obtener en dos evaluaciones ordinarias consecutivas un puntaje no satisfactorio. Artículo 4. Los trabajadores afectados por las enfermedades descritas en esta Ley, solo podrán ser despedidos o destituidos de sus puestos de trabajo por causa justificada y previa autorización judicial de los Juzgados Seccionales de Trabajo o, tratándose de funcionarios adscritos a la Carrera Administrativa, le corresponderá a la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera Administrativa, invocando para ello alguna causa justa prevista en la Ley, de acuerdo con los procedimientos correspondientes. Aquellos servidores públicos que no se encuentren bajo la protección de la Carrera Administrativa, solicitarán su reintegro a través de la vía ordinaria. Los servidores públicos incorporados a los regímenes especiales harán su solicitud de conformidad con la legislación especial vigente. Ley 43 de 30 de julio de 2009. Artículo 15. Se deroga el numeral 13 y se adiciona el numeral 17 al artículo 141 del Texto Único de la Ley 9 de 1994, así: Artículo 141. Queda prohibido a la autoridad nominadora y al superior jerárquico del nivel administrativo directivo: ... 17. Despedir a los servidores públicos que, al momento de la aplicación de la presente Ley, demuestren que se encuentran padeciendo enfermedades terminales, que están en proceso de recuperación o tratamiento de estas y que tienen discapacidad de cualquier índole. ... Artículo 21 (transitorio). En virtud de la entrada en vigencia de la presente Ley, se dejan sin efecto todos los actos de incorporación de servidores públicos a la Carrera Administrativa realizados, a partir de la aplicación de la Ley 24 de 2007, en todas las instituciones públicas. En cuanto a la vulneración del artículo 155 del texto único de la Ley 9 de 1994, señala la parte actora que la misma se surtió de manera directa por falta de aplicación, toda vez que ninguna de las 16 causas establecidas en el artículo fueron alegadas para destituir al señor S.A.. Advierte que la destitución fue inducida, a partir de consideraciones subjetivas, no vinculadas a ninguna de las causas enumeradas en dicho artículo. Sobre el artículo 154 de la Ley 9 de 1994, asegura que la violación se concretó de forma directa por falta de aplicación, ya que la destitución no responde a los parámetros establecidos en la norma. Afirma que el señor A. no fue amonestado ni sancionado de forma alguna antes de ser destituido por la autoridad nominadora. En relación al artículo 155 de la Ley 9 de 1994, advierte que se ha faltado al cumplimiento de las formalidades legales, pues en el acto administrativo no se señala la causa de hecho ni cuál es la conducta, acción u omisión del funcionario que originó la decisión de separarlo definitivamente del cargo. Por otro lado, apunta la vulneración del artículo 4 de la Ley 59 de 2005 y del artículo 141 numeral 14 del texto único de la Ley 9 de 1994, reformado por la Ley 43 de 2009, aseverando que el funcionario padecía una discapacidad diagnosticada, por lo que la autoridad nominadora no podía destituirlo, ni tenía autorización alguna de instancia judicial de manera previa. Finalmente, señala que se ha interpretado erróneamente el artículo 21 de la Ley 43 de 2009, ya que la exclusión de la carrera administrativa por razón de la Ley 43 no convierte al señor A. en un funcionario de libre nombramiento y remoción. Advierte que en todo caso, su destitución debió estar revestida de formalidades legales y la invocación de una causal específica. INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA. Mediante Oficio N° 1675 de 8 de septiembre de 2011, se remitió copia de la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, a efecto de que rindiera informe explicativo de conducta, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 33 de la Ley 33 de 1946; no obstante, la institución no emitió el informe solicitado. CONTESTACIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. Por su parte, la Procuraduría de la Administración contestó la demanda mediante Vista Nº 883 de 28 de diciembre de 2011, y solicita se declare que no es ilegal el Decreto de Personal N° 71 de 24 de marzo de 2011, dictado por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, ni su acto confirmatorio, y que en consecuencia se desestimen las pretensiones de la demandante. En lo medular, en dicho documento la Procuraduría de la Administración indicó que el señor A.C. fue destituido del cargo que ocupaba con sustento en el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo, por el cual se faculta al Presidente de la República para remover o destituir a los servidores públicos de su elección sin necesidad de que concurran determinados hechos o el agotamiento de trámite alguno. Además, señala que el recurrente no aportó la certificación prevista en nuestro ordenamiento jurídico para acreditar que gozaba de protección legal por razón de padecer de una enfermedad crónica y/o degenerativa. Al respecto, anota la Procuraduría que "en ningún momento previo al de su destitución, el demandante aportó ante el Ministerio de Vivienda y Desarrollo (sic) Territorial la certificación antes indicada ni solicitó a dicha entidad que se reuniera a la comisión interdisciplinaria que igualmente prevé la norma, con la finalidad que ésta procediera a evaluar su caso." DECISIÓN DE LA SALA. Verificados los trámites establecidos por Ley, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo procede a resolver la presente controversia. Observa esta Superioridad, que el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, a través del acto impugnado resuelve destituir a S.A.A.C. del cargo de F.I., tomando como fundamento legal el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo, normas concordantes y reglamentarias. De la lectura del expediente administrativo y de las pruebas aportadas, quienes suscriben alcanzan las siguientes consideraciones: Observa este Tribunal Colegiado que los argumentos de la parte actora, se centran en: a) que el funcionario ostentaba la calidad de servidor público de carrera administrativa al momento de su destitución; b) que se ha producido un quebrantamiento de las formalidades legales, pues nos encontramos ante un servidor público con 29 años de servicio, quien no ha sido amonestado ni sancionado de forma alguna; y c) que no se ha tomado en cuenta la normativa que ampara al señor A. por ser un servidor público con una discapacidad diagnosticada (Diabetes Mellitus tipo 2). Primeramente, debemos puntualizar que mediante el artículo 3 de la Ley 24 de 02 de julio de 2007, se modificó el Procedimiento Especial de Ingreso a la Carrera Administrativa contemplado en el artículo 67 de la Ley 9 de 1994. Ésta modificación permitió la entrada de funcionarios al sistema de carrera, sin necesidad de concurso y requiriendo únicamente cumplir con los requisitos mínimos de educación para el correspondiente cargo. Vinculado a esto, podemos resaltar en el Texto Único de 29 de agosto de 2008, que la Sección 3ª trata sobre el procedimiento especial de ingreso, en sus artículos 67 y 68; sin embargo, mediante la Ley No. 43 de 30 de julio de 2009, específicamente en su artículo 21 (transitorio) se dejó sin efecto TODOS los actos mediante los cuales se incorporaron funcionarios públicos al sistema de carrera administrativa a través de éste procedimiento excepcional. Entiéndase por "dejar sin efecto"; a revocar, anular o dejar falto de valor legal, todos aquellos actos efectuados al amparo del artículo 3 de la Ley 24 de 02 de julio de 2007. Asimismo, el artículo 31 de la misma excerta legal, establece que esta Ley deroga los artículos 67 y 68 del Texto Único de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, modificada por la Ley 24 de 2 de julio 2007 y por la Ley 14 de 28 de enero de 2008; y el artículo 32 indica que la Ley es de orden público y tiene efectos retroactivos hasta el 2 de julio de 2007. A raíz de esto, la Resolución No.056 de 21 de agosto de 2007, mediante la cual se le concedió al señor S.A., la categoría de funcionario público de Carrera Administrativa, certificado N° 15117, fue anulada por aplicación de la norma en comento desde el día 31 de julio de 2009, en que se publicó en Gaceta Oficial No.26336. En otro punto, cabe señalar que el glosario contenido en el artículo 2 de la Ley 9 de 1994, texto único, modificado por la Ley 43 de 2009 clasifica a los servidores públicos de la siguiente manera: Los servidores públicos se clasifican, para efectos de la presente Ley, en: 1. Servidores públicos de carrera. 2. Servidores públicos de Carrera Administrativa. 3. Servidores públicos que no son de carrera. En ilación, define a los servidores públicos de carrera como aquellos incorporados mediante el sistema de méritos a las carreras públicas mencionadas expresamente en la Constitución o creadas por la ley, o que se creen mediante ley en el futuro. De igual manera, se aprecia en el texto único de la Ley 9 de 1994, modificado por la Ley 43 de 2009, que se define a los servidores públicos que no son de carrera de la siguiente manera: Servidores públicos que no son de carrera. Son los servidores públicos no incluidos en las carreras públicas establecidas en la Constitución Política o creadas por la ley, y en particular los excluidos de las carreras públicas por la Constitución Política. Los servidores públicos que no son de carrera se denominan así: 1. De elección popular. 2. De libre nombramiento y remoción. 3. De nombramiento regulado por la Constitución Política. 4. De selección. 5. En periodo de prueba. 6. Eventuales. ... Se entiende entonces, que aquellos funcionarios que no ostentan un cargo de carrera (ya sea administrativa o cualquier otra especial), por obvias razones, deben formar parte de alguna de las sub clasificaciones de aquellos funcionarios públicos que no son de carrera. (Debemos apuntar, que la definición de servidores públicos de Carrera Administrativa, fue debidamente transcrita en líneas que preceden.) Conforme a lo antes expuesto, podemos concluir que el señor A.C. era efectivamente, al momento de su destitución, un funcionario de libre nombramiento y remoción; y en consecuencia, le era aplicable el artículo 794 del Código Administrativo, el cual marca una clara distinción entre los empleados públicos cuyas remociones son permitidas libremente y aquellos que no pueden ser libremente removidos. En otras palabras, la norma consagra la facultad de resolución unilateral de la Administración, es decir, la revocación del acto de nombramiento por la voluntad de la Administración, representada en este artículo por la autoridad nominadora, quedando a discreción del mismo la adopción de la medida, sin tener que motivar el acto, considerando únicamente su conveniencia y oportunidad. Del análisis previo se desprende que en cuanto al argumento del demandante, referente a la violación de los artículos de la Ley 9 de 20 de junio de 1994 y de su Texto Único, es preciso indicar que mal podrían aplicarse estas normas, si el mismo no es servidor público de carrera, es decir, que no cumple con la cualidad o característica sobre la cual van dirigidas las normas. Por otro lado, opina la parte demandante que se ha infringido el artículo 4 de la Ley N° 59 de 28 de diciembre de 2005. Al respecto, la Sala observa en el expediente judicial una serie de registros médicos que constatan que el señor A.C. padece de Diabetes Mellitus, tipo 2; de allí que razonamos que la parte actora se encuentra amparada por la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005 "Que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral" (G.O. # 25,457 de 4 de enero de 2006), a pesar de no haber acreditado ante la entidad demandada la condición de paciente con enfermedad crónica, a través del certificado previsto en el artículo 5 de dicha Ley, reformado por el artículo 11 de la Ley 4 de 25 de febrero de 2010 "Que reforma la Ley 12 de 1998, que desarrolla la Carrera del Servicio Legislativo y dicta otras disposiciones" (G.O.# 26477-C de 25 de febrero de 2010), el cual debe ser expedido por una comisión interdisciplinaria para tal fin. El aludido artículo 5 de la Ley 59 de 2005 es del tenor siguiente: "Artículo 5. La certificación de la condición física o mental de las personas que padezcan enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral será expedida por una comisión interdisciplinaria nombrada para tal fin. Mientras la comisión no expedida la certificación de la que trata este artículo no es obligación de la institución pública reconocer la protección que brinda esta Ley." Si bien es cierto, el demandante no gozaba del derecho a la estabilidad, inherente a los funcionarios de carrera, sale a la luz un aspecto de obligatoria atención, y es que el señor S.A.C., afectado con la decisión contenida en el acto impugnado, padece una enfermedad crónica (Diabetes Mellitus, tipo 2). Como ya señalamos, en el expediente bajo estudio queda evidenciado que el recurrente no gozaba del derecho a la estabilidad en el cargo, empero las alegaciones presentadas por su apoderado judicial en el proceso en análisis, ponen sobre la mesa las prerrogativas que deben ser tomadas en cuenta en las decisiones de Estado y que amparan a las personas con discapacidad, lo cual nos obliga a discurrir sobre la forma como la medida aplicada al ex funcionario, en efecto desconoce o afecta intereses superiores de los administrados. Considera este Tribunal que el incumplimiento de la presentación de la certificación expedida por la Comisión Interdisciplinaria que refrende la condición física o mental de las personas que padezcan enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, no le es atribuible al demandante, pues es la consecuencia de la inactividad de la Administración al no nombrar a la Comisión Interdisciplinaria que debe expedir dicha certificación. Dentro de la litis planteada, se configuró lo que la doctrina considera buena fe, desde que la parte actora tenía la legítima confianza que se encontraba amparado por un régimen especial de estabilidad para el trabajador discapacitado, y que solo podía ser despedido mediante la comprobación de una causa legal que amerite su remoción. Resulta necesario señalar que, dentro del marco de la legalidad, el acto impugnado ha sido emitido sin tomar en cuenta la regulación que en materia de igualdad de oportunidades para las personas con discapacidadha adoptado el Estado Panameño y que obligan a las diferentes instituciones a considerar las mismas, al momento de tomar medidas como las que han sido aplicadas en este caso. Es deber de las autoridades de la República y de quienes ejercemos el control de su actividad, asegurar la efectividad de los derechos individuales y sociales. Por lo tanto, al señalar el último párrafo del artículo 5 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, reformado por el artículo 11 de la Ley 4 de 25 de febrero de 2010, que mientras la comisión interdisciplinaria, no expida la certificación de la que trata este artículo no es obligación de la institución pública reconocer la protección que brinda esta Ley, se está incumpliendo con este deber consagrado tanto en la ley como en la Constitución. En virtud de lo antes expuesto, la Sala estima que le es dable acceder a la pretensión de declarar ilegal el acto impugnado y ordenar el respectivo reintegro del demandante; sin embargo, el pago de salarios caídos debe ser negado por cuanto no es posible reconocer este derecho, en vista de que el demandante no se encontraba amparado por la Carrera Administrativa, siendo esta la única condición en la que es posible reconocer la exención reclamada al respecto. Por consiguiente, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA QUE ES NULO, POR ILEGAL, el acto administrativo contenido en el Decreto de Personal N° 71 de 24 de marzo de 2011, emitido por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial. Asimismo, ORDENA EL R. señor S.A.A.C. al puesto que ocupaba en el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, al momento de su destitución o a otro de igual jerarquía y remuneración. N., VICTOR L. BENAVIDES P. LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO KATIA ROSAS (Secretaria)