Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 18 de Diciembre de 2014

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución18 de Diciembre de 2014
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El licenciado C.G., actuando en nombre y representación de la señora SEVERINA DE LEÓN CERRUD, ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No.9951 de 13 de mayo de 2010, dictada por la Caja de Seguro Social, al igual que su acto confirmatorio; y en consecuencia, se hagan otras declaraciones. ANTECEDENTES Señala el apoderado judicial de la señora De León, que la misma se acogió al sistema de jubilación anticipada al amparo de la legislación del Ministerio de Educación, mediante Resolución N°156 de 17 de junio de 1999, y posterior a esta fecha laboró por espacio de 12 años y 6 meses en el Colegio Episcopal San Cristóbal, y un año y medio más en el Ministerio de Gobierno y Justicia, razón por la cual solicitó el reembolso de las cotizaciones aportadas durante ese periodo, las cuales no se tomaron en consideración para el cálculo de la jubilación. La Resolución No. C.P.9951 de 13 de marzo de 2010, resuelve la solicitud de reembolso de la pensión de vejez, realizada por la parte actora, estableciendo el monto de pensión de vejez que le correspondería y ordenando su reintegro al Tesoro Nacional, por razón de que se encuentra amparada por una jubilación especial. Esta decisión fue confirmada por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, mediante Resolución No.46,234-2011-J.D. de 22 de noviembre de 2011. La parte actora aduce que el acto demandado es violatorio a los artículos 188 y 189 de la ley 51 de 2005; y el artículo 1637 del Código Civil. En cuanto a las disposiciones contenidas en la ley 51 de 2005, que se estiman vulneradas, se observa que no se sustentó la violación del artículo 189. relativo a las incompatibilidades de prestaciones económicas en el sistema exclusivo de beneficio definido. En cuanto a lo dispuesto en el artículo 188, referente a la naturaleza de las prestaciones que otorga el Seguro Social en dicho sistema, aduce la demandante que el acto demandado desconoce el criterio de irrenunciabilidad de la pensión en ella establecida, siendo que ante la concurrencia de dos prestaciones económicas para un mismo beneficiario, éste tendría que acoger la más beneficiosa. A su juicio, entre los artículos 188 y 189 de la ley 51 de 2005 existe un conflicto, al cual debe aplicársele las reglas de interpretación y aplicación de la ley que se consagran en artículo 14 del Código Civil. Otra norma que manifiesta fue vulnerada es el artículo 1637 del Código Civil, que establece la obligación de restituir lo cobrado sin derecho o recibido por error, ha sido vulnerado directamente por omisión, toda vez que la actora cotizó por espacio de 14 años al sistema de seguridad social con posterioridad a su jubilación con el Ministerio de Educación, sin embargo, las cuotas aportadas no incrementan el monto de su jubilación, declararse que dichas cuotas fueron indebidamente aportadas y restituirlas, ya que la Caja de Seguro Social estaría incurriendo en enriquecimiento sin causa. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO El Presidente de la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social remitió a esta Superioridad el informe de conducta requerido, en el cual explica que el 7 de agosto de 2009, la señora S.I. De León Cerrud, solicitó el reembolso de la pensión de vejez normal, y surtido los trámites de rigor se decidió reconocer la pensión a la que tenía derecho y reembolsarla al Tesoro Nacional, por razón de jubilación especial de que gozaba la asegurada. Señala que, luego de realizar los cálculos pertinentes para la pensión de vejez normal, donde se tomaron en cuenta todas las cuotas aportadas debiendo escogerse los mejores siete (7) años de cuotas acreditadas en la cuenta individual determinar el monto, resultó que la misma era inferior a la que percibía la señora De León en razón de la jubilación especial, motivo por el cual se aplicó lo dispuesto en el artículo 175 de la ley 51 de 2005, y se ordenó el reintegro de la pensión de vejez al Tesoro Nacional. En lo referente a la devolución de cuotas, menciona que la única forma en que sean devueltas es cuando el asegurado llega a la edad de referencia para el retiro laboral y no cumple con las cotizaciones o cuotas requeridas, en atención a lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley 51 de 2005, estableciéndose una indemnización para tal fin. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN Mediante Vista 311 de 27 de junio de 2012, el Procurador de la Administración, de conformidad con el numeral 2 del artículo 5 de la ley 38 de 2000, solicitó en la contestación del traslado de la demanda, que se declare que no es ilegal la resolución C.P.9951 de 13 de mayo de 2010, emitido por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social. En primer lugar, el representante del Ministerio Publico, aclara los conceptos de jubilaciones especiales y pensión de vejez, señalando luego que, fueron tomadas en cuentas todas las cuotas aportadas por la demandante y los mejores años de salarios recibidos, para los efectos del cálculo de la pensión de vejez, aplicándose posteriormente el porcentaje de incremento que dispone la ley. Sin embrago, resultó que el monto de la pensión de vejez era inferior a la jubilación especial que percibía la señora De León, debiendo pagarse la prestación más beneficiosa según lo establece la ley, y ordenarse el reintegro al Tesoro Nacional de la pensión que debía pagar la Caja de Seguro Social, por ser la menos beneficiosa. Con respecto al cargo de violación del artículo 1637 del Código Civil, indica que carece de sustento jurídico el argumento esgrimido por la parte actora, referente a que la negativa de la devolver las cuotas pagadas constituyen un enriquecimiento ilícito por parte de la institución de seguridad social. Explica que, la posibilidad de la devolución de cuotas se encuentra reducida al supuesto establecido en el artículo 171 de la Ley 51 de 2005, en el que no se ubica a la recurrente. Ante el argumento de contradicción entre los artículos 188 y 189 de la ley 51 de 2005, señala que la primera, contempla la incompatibilidad de prestaciones económicas, y la segunda, el carácter de orden público e interés social del cual están revestidas las prestaciones que otorga la Caja de Seguro Social, siendo ambas disposiciones comunes a lo relativo a las prestaciones generadas en el subsistema exclusivo de beneficio definido. Agrega que no corresponde a esta instancia judicial dilucidar la situación de conflicto entre normas planteado, al estar limitada su competencia a ejercer el control de legalidad de los actos administrativos. I. ANÁLISIS DE LA SALA Expuestos los antecedentes del caso presentado, la S. entra a analizar la procedencia de los cargos de ilegalidad exteriorizados por la parte actora, entrando a considerar la opinión vertida por el Procurador de la Administración y el informe de conducta rendido por la Comisión de Prestaciones Económicas Caja de Seguro Social. El acto demandado surge de la solicitud de devolución de las aportaciones a la cuota de seguridad social, que consignó la señora De León con posterioridad a recibir una jubilación especial, toda vez que continuó laborando. Considera la actora que, la negativa a su solicitud es violatoria al artículo 1637 del Código Civil, porque constituye un enriquecimiento sin causa del Estado, ya que deben ser devueltas al no obtener el beneficio de la pensión de vejez de la Caja de Seguro Social ni ser consideradas para el incremento del monto que se percibe en razón de la jubilación especial. Por las mismas razones estima vulnerado el artículo 188 de la ley 51 de 2005, relativo a la incompatibilidad de las prestaciones económicas que otorga el Seguro Social, en el Subsistema de beneficio definido, que es el aplicable a la actora. En primera instancia, ante los cargos de ilegalidad planteados por la actora, es importante aclarar que la seguridad social es entendida como un instrumento o forma de satisfacción de necesidades de los individuos que componen la sociedad, pretendiendo brindar una protección básica, a través de las instituciones y otros medios que el Estado establezca, ante la ocurrencia de un riesgo o contingencia que coloca al individuo en un estado de necesidad. La protección se brinda a través del otorgamiento de beneficios o prestaciones a cargo del sistema de seguridad social. Los beneficiarios de la protección pueden ser indistintamente los afiliados o asegurados, o bien las personas que aparecen como dependientes de éste. Entre los riesgos o contingencias que se cubren por el sistema de seguridad social se encuentra el de la vejez, que se asocia con el estado de necesidad en que puede incurrir una persona que se ve imposibilitada o limitada para obtener los ingresos necesarios para enfrentar sus gastos corrientes, por motivos de la disminución de su capacidad laboral relacionada al hecho fisiológico de la vejez. Ante esta situación de riesgo, se le brinda al beneficiario de la seguridad social una prestación monetaria, luego del cumplimiento de ciertos requerimientos, tales como la edad, años de servicio o número mínimo de aportaciones, cuando el sistema es contributivo. La prestación económica por vejez, en nuestro ordenamiento legal se encuentra mayormente cubierto a través de un sistema de seguridad social contributivo obligatorio, a cargo de la Caja de Seguro Social, y se concede cuando se haya alcanzado un número determinado de aportaciones y las edades determinadas por ley. Sin embargo, el Estado a través del Tesoro Nacional, para el caso de cierta categoría de funcionarios públicos que ejercen determinadas profesiones o actividades, previamente definidos en legislaciones especiales, también concede un beneficio similar, denominado jubilaciones especiales, para lo cual sólo debe alcanzar un número determinado de años de servicios. Ante la posibilidad que en una misma persona concurran ambos beneficios, uno otorgado por el Tesoro Nacional (jubilación especial) y el otro por la Caja de Seguro Social (pensión de vejez), la Ley 51 de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social, ha dispuesto lo siguiente: "Artículo 175. Reembolsos al Tesoro Nacional. La Caja de Seguro Social reintegrará al Tesoro Nacional el monto de las prestaciones económicas por invalidez o vejez a que tengan derecho las personas jubiladas, pensionadas o declaradas empleadas supernumerarias, pagadas por el Estado, una vez dichas personas generen derecho a estas prestaciones, conforme a lo dispuesto en esta Ley, y siempre que dichos montos no sean superiores a los que reciben por parte del Estado. En este caso, se pagará al asegurado directamente la pensión de la Caja de Seguro Social, si esta es más beneficiosa. A estos efectos, los peticionarios suscribirán las solicitudes correspondientes. No obstante lo anterior, el Estado deberá transferir a las personas jubiladas, pensionadas o declaradas empleadas supernumerarias, cuyas pensiones de invalidez o vejez les hayan sido reintegradas, la totalidad de las sumas a que tengan derecho, de acuerdo con lo señalado en los artículos 192 y 193 de la presente Ley." Por consiguiente, la Caja de Seguro Social, una vez el beneficiario cumpla con los requisitos exigidos por ley para optar por la pensión de vejez, debe proceder al cálculo de su monto, y determinar cuál prestación económica es más beneficiosa, y si es inferior a la jubilación especial, deberá reintegrarla al Tesoro Nacional. En el caso de la señora De León, como educadora, amparada por una legislación especial, recibió el beneficio de una jubilación especial, en razón de sus años de servicios. Sin embargo, continúa laborando y generando cotizaciones a la Caja de Seguro Social, que por ley deben ser retenidas por el empleador, de las cuales posteriormente solicita que se le reembolsen. Lo procedente en esta situación, conforme a lo actuado por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social, era verificar el cumplimiento de los requisitos de edad y aportaciones, para hacer los cálculos respectivos y determinar el monto de la pensión de vejez a que tenía derecho la señora De León, verificar si era más beneficiosa, y en caso contrario, reembolsarla al Tesoro Nacional, como lo dispone el artículo 175 de la Ley 51 de 2005. Conforme a lo expuesto, no se encuentra vulnerado el artículo 188 de la ley 51 de 2005, que señala la incompatibilidad de prestaciones económicas, pues la misma dispone que en caso de concurrencia de prestaciones en dinero, se le pagará al asegurado la más beneficiosa, salvo algunas excepciones, dentro de las cuales no se encuentra el supuesto presentado en la demanda. Lo dispuesto en la norma en comento, es concordante con lo establecido en el artículo 175 de la ley 51 de 2005, que reiteramos dispone que al concurrir dos prestaciones monetarias, una pagada por el Estado y otras por la Caja de Seguro Social, dirigidas al retiro por vejez, debe pagarse al asegurado la más beneficiosa y reembolsarse al Tesoro Nacional la correspondiente de la Caja de Seguro Social cuando resulte la menos beneficiosa. En atención al cargo de violación del artículo 1637 del Código Civil, que el apoderado judicial de la señora De León aduce, bajo el argumento de que al no reembolsarse las cuotas obrero patronales pagadas luego de ser beneficiada por la jubilación especial constituye un enriquecimiento sin causa del Estado, ya que deben ser devueltas al no obtener el beneficio de la pensión de vejez de la Caja de Seguro Social ni ser consideradas para el incremento del monto que se percibe en razón de la jubilación especial, el mismo no resulta procedente por las consideraciones siguientes: La Caja de Seguro Social, en atención al principio de legalidad no le es dable, según la normativa vigente, realizar reembolso alguno al asegurado bajo las circunstancias planteadas, más bien la ley le indica realizar el reembolso al Tesoro Nacional, de la pensión de vejez si esta no es más beneficiosa que la jubilación especial que percibe. Para el cálculo del monto de la pensión de vejez se entraron a considerar todas las aportaciones realizadas por la señora De León, hasta el momento de su solicitud. Adicional a ello, no hay disposición legal que sustente lo solicitado por la actora, en cuanto a la devolución de cuota aportadas con posterioridad a recibir los beneficios de pensión de vejez o jubilación especial. Al respecto, esta S. ya se ha pronunciado en Sentencia de 19 de diciembre de 2002, resolución que aunque anterior a la vigencia de la Ley Orgánica actual, resulta aplicable al caso, en tanto, la situación es similar y no ha variado con la nueva legislación: "En el presente caso, la S. observa que la solicitud presentada por el M.R.G. fue contestada por el Director de Pensiones y Subsidios de la Caja de Seguro Social, y que en ellas se le expresa que no es posible acceder a su petición, puesto que no existe disposición legal que contemple la devolución de cuotas aportadas por los pensionados o un ajuste en los montos de dichas pensiones. Por otra parte, de lo expuesto anteriormente se desprende, asimismo, que el acto acusado no infringe los artículos 2 y 13 del Código Civil. En efecto, la S. conceptúa que, dichas normas legales no son aplicables al caso que nos ocupa, toda vez que ellas se refieren a la función jurisdiccional y no a la función administrativa, impugnada a través de la presente demanda. Ello es así, puesto que los artículos aducidos dicen relación con las obligaciones que tienen los jueces de resolver las controversias a ellos planteadas, ya que de no haberlo, incurren en responsabilidad denominada, denegación de justicia. Además, estima la S. que el acto demandado lejos de pretextar vacíos legales, le aclara al demandante que su solicitud no puede ser tramitada, en virtud de que situación planteada no está prevista en la ley Orgánica de la Caja de Seguro Social. De allí que por razón de su inaplicabilidad a esta causa, deben ser descartados los cargos de violación a los artículos 2 y 13 del Código Civil". (Sentencia de 19 de diciembre de 2002, S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia) (lo resaltado es nuestro) En atención al análisis expuesto, la negativa de la Caja de Seguro Social a la solicitud formulada por el actor, no constituye una ilegalidad, pues se enmarca dentro de lo establecido en la norma y de las facultades a ella conferida. En consecuencia, no se configuran las violaciones alegadas de las normas que ya fueron analizadas. Con respecto al artículo 189 de la ley 51 de 2005, relativas a las incompatibilidades de prestaciones económicas en el sistema exclusivo de beneficio definido, la S. observa que no se sustentó la violación del mismo, por lo que no procede su estudio de legalidad. En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, en la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción interpuesta por el licenciado C.G., actuando en representación de la señora Severina De León Cerrud,DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución No.9951 de 13 de mayo de 2010, dictada por la Caja de Seguro Social, al igual que su acto confirmatorio; por consiguiente, se niegan las declaraciones solicitadas. N.. ABEL AUGUSTO ZAMORANO VICTOR L. BENAVIDES P. -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)