Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 24 de Septiembre de 2014

PonenteAlejandro Moncada Luna
Fecha de Resolución24 de Septiembre de 2014
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: La licenciada M.S., apoderada especial de la empresa Compañía Glez, S.A., ha presentado Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, en nombre y representación de dicha sociedad, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución DNP Nº5345-07 de 28 de septiembre de 2007, expedida por el Director Nacional de Protección al Consumidor de la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia, su acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. ANTECEDENTES Mediante el acto impugnado la autoridad demandada sancionó al agente económico Hotel Las Fuentes (nombre comercial), con licencia comercial No.3394, tipo A, expedida a favor de Compañía Glez, S.A., con multa de cien balboas (B/.100.00), por infringir las disposiciones de la Ley 6 de 16 de junio de 1987, y se concede el término de diez días hábiles a partir de la ejecutoría de la resolución, para la cancelación de la multa impuesta. En la parte motiva del acto cuya ilegalidad se demanda, se estableció que el agente económico no otorga de manera correcta el descuento establecido en la Ley, al que tienen derecho los jubilados, pensionados y personas de la tercera y cuarta edad, sin que aportara los elementos de juicio que permitieran desvirtuar las faltas encontradas. La referida resolución, fue recurrida en apelación, ante el Administrador General de la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia, siendo confirmada en todas sus partes mediante la Resolución No.ADPC.0311-11 de 26 de febrero de 2011, la cual detalla, que se pudo corroborar los hechos de la denuncia, y que el agente económico no aportó elementos que desvirtuaran los hechos que sirvieron de fundamento para sancionarlo. I. PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA La pretensión planteada por la parte actora en la demanda, consiste en que, previa declaración de nulidad, por ilegal, de la Resolución DNP No.5345-07 de 28 de septiembre de 2007, emitida por el Director Nacional de Protección al Consumidor de la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia, y de su acto confirmatorio, materializado en la Resolución ADPC-0311-11 de 26 de febrero de 2011, dictada por el Administrador General de dicha entidad, la Sala Tercera declare que la sociedad Compañía Glez, S.A., Hotel Las Fuentes, no ha incumplido las obligaciones contenidas en la Ley 6 de 16 de junio de 1987, se ordene a la entidad demandada devolver la suma de cien balboas (B/.100.00) cancelados en concepto de multa, más los intereses legales que dicha suma hubiere generado al tiempo de su devolución, y se ordene resarcir integra y oportunamente, en concepto de daño a la imagen, daño material y daño emergente, más los gastos e intereses legales derivados de las sumas de dinero invertido para la defensa en la esfera gubernativa y jurisdiccional. II. DISPOSICIONES ALEGADAS COMO INFRINGIDAS POR LA RESOLUCIÓN DEMANDADA, Y EL CONCEPTO DE SU INFRACCIÓN. Considera la parte actora, que el acto demandado infringe de manera directa por indebida aplicación, el artículo 32 de la Ley 45 de 31 de octubre de 2007, por la cual se dictan normas sobre Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia, y que establece quienes son los beneficiarios de las normas contenidas en el Título II sobre Protección al Consumidor, Capítulo I sobre Contratos, Garantías y Normas de Publicidad. De igual manera, demanda la infracción en concepto de violación directa por omisión de los artículos 98, numeral 2, y 191 ambos de la Ley 45 de 2007, así como los artículos 34, 36 y 52 numerales 1, 2, y 4, y el artículo 53 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General y dicta disposiciones especiales. Los argumentos de infracción a las normas, que expone el actor en el libelo de demanda, se resumen a continuación: 1. Se viola el artículo 32 de la Ley 45 de 2007, toda vez que el querellante carece de legitimación para actuar, al no ser un consumidor en los términos establecidos en el artículo 33, que lo define como la persona natural o jurídica que adquiere de un proveedor bienes o servicios finales de cualquier naturaleza; toda vez, que el proceso se inició a raíz de una denuncia telefónica de la cual se desprende, que dicha persona no se presentó al local del agente económico sancionado; y en ese sentido, agrega, que no es legal darle curso a una querella interpuesta por persona ilegítima, así como, valorar elementos probatorios carentes de idoneidad0. 2. Que en virtud de lo anterior, se viola igualmente el artículo 98 de la Ley, en su numeral 2, al omitir la obtención de los elementos probatorios necesarios para sancionar al agente económico, toda vez que no se prueba que el denunciante haya sido cliente del Hotel Las Fuentes y que en éste no se le haya dado el descuento de jubilado. Señala que, el hecho de no brindarle los datos e información necesaria al sancionado para que efectuara sus descargos, es una violación a su derecho de defensa, puesto que hubiese podido exhibir los libros de registro de huéspedes. 3. La Autoridad sancionadora no utilizó el artículo 781 del Código Judicial para la tramitación del proceso, con lo cual se viola el artículo 191 de la Ley 45 de 2007, que establece la supletoriedad de las normas del referido cuerpo legal. En base a dicho artículo 781, la Autoridad debió realizar un análisis de las pruebas obrantes en el proceso, otorgarles el mérito correspondiente y motivar su resolución sancionatoria en base a la valoración realizada, no obstante, no sólo no existen pruebas en el proceso, sino que el acto atacado se limita a indicar que la falta fue comprobada, sin decir cómo ni cuándo. 4. Se infringen los artículos 34 y 36 de la Ley 38 de 2000, que consagran el principio de legalidad y el debido proceso en las actuaciones administrativas que emitan las entidades públicas, así como los principios a los cuales deben ceñirse las mismas; ya que de acuerdo con lo planteado, el acto administrativo demandado se dictó con infracción de los artículos 32, 98 y 191 de la Ley 45 de 2007 y el artículo 781 del Código Judicial, con lo cual se viola el debido proceso y el derecho a la legítima defensa, evidenciándose una falta de objetividad de parte de la Autoridad sancionadora y falta de apego al principio de legalidad. 5. Alega, que el acto demandado infringe el artículo 52 numerales 1, 2 y 4, y el artículo 53 ambos de la Ley 38 de 2000, que establecen las causales de vicio de nulidad absoluta de los actos administrativos, resaltando, los que se dictan con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que impliquen violación al debido proceso legal y cualquier infracción del ordenamiento jurídico. III. INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA De la demanda instaurada se corrió traslado a la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia, para que rindiera un informe explicativo de su actuación, el cual fue aportado el día 5 de septiembre de 2011, en el cual se expone básicamente, que el acto acusado de ilegal, fue expedido luego que el día 2 de febrero de 2007 se promoviera ante la institución una denuncia contra el agente económico Hotel Las Fuentes, con relación al hecho de que no se estaba otorgando correctamente el descuento a que tienen derecho los jubilados, pensionados y personas de la tercera y cuarta edad, procediéndose a abrir una investigación, dentro de la cual se realizó una diligencia de verificación al local, pudiéndose comprobar la infracción del artículo 1 de la Ley 6 de 1987, que corresponde a los hechos denunciados. Agrega que, considerando que el agente económico no aportó en sus descargos los elementos de juicio que permitieran desvirtuar la falta encontrada al momento de la diligencia de verificación, se resolvió sancionar al agente infractor, con multa de cien balboas (B/.100.00), decisión ésta que fuera recurrida en apelación y confirmada mediante Resolución A-DPC-0311-11, emitida por el Administrador General de la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia. IV. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN. Mediante Vista Nº 111 de 24 de febrero de 2012, el Procurador de la Administración encargado, solicita a la Sala declare que no es ilegal la Resolución DNP No.5345-07 de 28 de septiembre de 2007, emitida por el Director de Protección al Consumidor de la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia ni su acto confirmatorio, en virtud de las siguientes consideraciones: 1. Los cargos de infracción de los artículos 32, 98 y 191 de la Ley 45 de 2007, deben ser desestimado por no ser aplicables al caso en examen, ya que la aprobación y vigencia de la referida Ley, se dieron con posterioridad a los hechos denunciados y en la misma no se establecen efectos retroactivos, por lo que sus disposiciones no pueden invocarse como infringidas por la actuación atacada. 2. En cuanto a la infracción de los artículos 34, 36, 52 numerales 1, 2 y 4, y del artículo 53 de la Ley 38 de 2000, señala, que los cargos refieren que la actuación demandada se emitió con prescindencia absoluta del debido proceso, con violación al derecho de legítima defensa y al principio de legalidad; sin embargo, de la lectura del artículo 5 de la Ley 6 de 1987, por la cual se adoptan medidas en beneficio de los ciudadanos jubilados, pensionados y de la tercera y cuarta edad, se desprende, que la Ley especial no especifica cuál es le trámite que se debe imprimir a las denuncias. 3. Que en atención a lo anterior procede aplicar el contenido de los artículos 77 y 86 de la Ley 38 de 2000, y en atención a ello, se observa que, la entidad cumplió con los trámites fundamentales, ya que acogió la denuncia, verificó lo denunciado, inició la investigación y le corrió traslado a la empresa denunciada a fin de que emitiera sus descargos y presentara pruebas, notificándola de la sanción impuesta, ante lo cual ésta ejerció su derecho a impugnar, cumpliendo para ello el debido proceso legal. 4. En cuanto al resto de las pretensiones, el actor solicita que sean igualmente desestimadas, en virtud de que el artículo 1077 del Código Judicial, establece la prohibición de condenar en costas al Estado, el Municipio, las entidades autónomas, semiautónomas o descentralizadas, y por otra parte, en la demanda no se han detallado los perjuicios soportados, sin poder establecerse si la supuesta afectación fue producto de una infracción cometida por el representante legal de la Autoridad en el ejercicio de sus funciones y en virtud de ello exista responsabilidad de la entidad demandada. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA SALA. 1. Competencia Esta Sala de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción contencioso administrativa de plena jurisdicción, promovida contra los actos administrativos, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 206 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97 numeral 1 del Código Judicial. 2. Legitimación activa y pasiva En el presente caso, la parte demandante, lo es la sociedad C.G., S.A., como persona jurídica que recurre en defensa de sus derechos e intereses, contra la Resolución DNP No.5345-07 de 28 de septiembre de 2007, dictada por el Director Nacional de Protección al Consumidor de la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia, y su acto confirmatorio, emitido por el Administrador General de dicha entidad, las cuales les fueron desfavorables, razón por la cual se encuentra legitimada para promover la acción examinada. El acto demandado fue emitido por el Director Nacional de Protección al Consumidor de la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia, con fundamento en la Ley No.6 de 16 de junio de 1987 y sus modificaciones, y la Ley 29 de 1 de febrero de 1996, lo cual lo legitima como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción. La Procuraduría de la Administración en la demanda de plena jurisdicción, por mandato del numeral 2 del artículo 5 de la Ley No.38 de 2000, actúa en interés y defensa de la Administración. 3. Problemas Jurídicos a resolver en la presente controversia De lo planteado por las partes del proceso, deducimos en el presente caso como problemas jurídicos a resolver, los siguientes: a) Determinar en primer lugar la legislación aplicable al caso concreto. b) Si en base a la legislación aplicable, la entidad demandada violentó las normas vigentes al tramitar el proceso y emitir el acto demandado, incurriendo en violación al debido proceso y al principio de legalidad. c) Si en virtud a lo anterior, procede la devolución de la suma cancelada en concepto de multa y sus intereses, además del resarcimiento de los daños a la imagen, material y emergente, y demás gastos e intereses legales derivados de las sumas invertidas en la defensa. Para resolver el fondo de los cuestionamientos planteados, procedemos a revisar la normativa existente y aplicable al caso concreto en materia de protección al consumidor, considerando en primer término, que los hechos que originan el proceso administrativo ante la entidad demandada tuvieron lugar el día 2 de febrero de 2007, cuando se encontraba en vigencia la Ley 29 de 1 de febrero de 1996 y su reforma contenida en el Decreto Ley 9 de 20 de febrero de 2006. Posteriormente esta Ley fue derogada mediante Ley 45 de 31 de octubre de 2007, la cual entró en vigencia el día 7 de noviembre de 2007, por lo que llegamos a la conclusión de que la norma especial vigente lo es la Ley 29 de 1 de febrero de 1996 y su reforma, tal como se señaló en el derecho utilizado para fundamentar la decisión acusada de ilegal. Una vez determinada cual es la legislación aplicable al caso concreto, se procede a analizar los cargos de violación contenidos en el libelo de la demanda. En los argumentos esbozados por el actor, éste alega la violación por indebida aplicación del artículo 32, y por omisión directa, del artículo 98, numeral 2, y del artículo 191, todos de la Ley 45 de 31 de octubre de 2007, la cual conforme lo señalado en el artículo 46 de la Constitución Política de la República de Panamá, no tiene efectos retroactivos, toda vez que en su texto no se expresa que se trata de una Ley de orden público o de interés social. La disposición señala lo siguiente: Artículo 46. Las leyes no tienen efecto retroactivo, excepto las de orden público o de interés social cuando en ellas así se exprese. En materia criminal la Ley favorable al reo tiene siempre preferencia y retroactividad, aún cuando hubiese sentencia ejecutoriada". De lo anterior se desprende, que no podemos aplicar el principio de retroactividad a que se refiere dicho artículo, a las normas contenidas en la Ley 45 de 2007, ya que la mención expresa de su aplicación retroactiva es uno de los requisitos indispensables establecidos en la norma constitucional para otorgarle ese efecto, y por tanto, los cargos de violación respecto de las mismas no proceden, aunado a que, como se ha expresado, la norma aplicable es la Ley 29 de 1996 y su reforma. En cuanto a los cargos de infracción de los artículos 34, 36, 52 numerales 1, 2 y 4 y del artículo 53, todos de la Ley 38 de 2000, serán abordados en conjunto debido a la relación que guardan entre sí, respecto de los argumentos expuestos por el demandante. En ese sentido se advierte, que las disposiciones de la Ley 38 de 2000, presuntamente violadas, forman parte del Libro Segundo sobre el Procedimiento Administrativo en General, haciendo referencia los dos primeros en el Capítulo I, al cumplimiento de los principios procesales en las actuaciones administrativas de todas las entidades públicas, con apego al debido proceso y a la estricta legalidad, prohibiéndose la emisión de actos que infrinjan una norma jurídica vigente. La infracción que se plantea respecto de los artículos 34 y 36 tampoco están llamados a prosperar, en virtud de que guardan entera relación con la desestimada infracción de los artículos 32, 98 y 191 de la Ley 45 de 2007 los cuales como se señaló en líneas anteriores, no son aplicables al proceso en examen. Finalmente, respecto de los cargos de ilegalidad del acto administrativo demandado, por infracción del artículo 52 numerales 1, 2 y 4, y del artículo 53 contenidos en el Capítulo II, sobre la invalidez de los actos administrativos, en los cuales se establecen como vicios de nulidad absoluta, los casos expresamente señalados en la Constitución y la Ley, los que son dictados por autoridades no competentes y cuando se dictan con prescindencia u omisión absoluta de tramites fundamentales que impliquen violación al debido proceso legal; y asimismo, será meramente anulable todo acto que incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluyendo la desviación del poder. Los cargos de ilegalidad son sustentados sobre la base, que el acto demandado se emitió con prescindencia absoluta del debido proceso, por violación al derecho de legítima defensa y al principio de legalidad, para lo cual debemos dejar claramente establecido, cuál es el trámite legal que debe seguirse en este tipo de procesos, a fin de determinar si se incurre en violación de los principios que rigen el debido proceso legal. En ese sentido la Sala advierte, que el proceso administrativo se inicia a raíz de una información recibida vía telefónica, mediante la cual el señor A.R. (f.1 del antecedente administrativo), pone en conocimiento de las autoridades de protección al consumidor, que en el Hotel Las Fuentes, ubicado en la provincia de Coclé, Vía Interamericana, no se estaba otorgando de manera correcta el descuento establecido en la Ley 6 de 1987, por medio de la cual se adoptan medidas en beneficio de los ciudadanos jubilados, pensionados, de la tercera y cuarta edad. Como consecuencia de ello, la entidad demandada da inicio a una investigación de carácter oficioso, dentro de la cual se realiza una diligencia de verificación al local comercial del agente económico Hotel las Fuentes, en cuya acta el funcionario competente plasmó "El descuento que ofrece el establecimiento para época de carnaval no es el establecido en la Ley, solo ofrecieron el 18.5% de descuento. Denuncia comprobada". El actor alega la falta de legitimación de quien pone en conocimiento de la autoridad el hecho, por tratarse de una persona que no reviste la condición de consumidor, en los términos establecidos en la Ley 45 de 2007, y la inobservancia del debido proceso en la tramitación del procedimiento administrativo; sin embargo, la Sala advierte que, el mismo fue tramitado conforme el procedimiento administrativo general contenido en la Ley 38 de 2000, ante la ausencia de un procedimiento especial para atender este tipo de procesos. En ese sentido, es importante aclarar que la información obtenida no fue tramitada como un proceso de queja, sino que fue utilizada para dar cumplimiento a la labor de fiscalización que debe desarrollar la entidad, conforme lo establece la Ley que la regula, por ello, ante la información telefónica obtenida, la agencia regional de la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia, en virtud de lo establecido en los numerales 2 y 11 del artículo 98 de la Ley 29 de 1996 y su modificación, inició de oficio la investigación administrativa por posibles actos que vulneran los derechos del público consumidor, dirigiéndose al local comercial del cual se tuvo conocimiento incumplía una normativa vigente, lográndose corroborar dicha situación. Como quiera que la Ley 6 de 1987 y la Ley 29 de 1 de febrero de 1996 modificada por Decreto Ley 9 del 20 de febrero de 2006, no contemplan un procedimiento para tramitar los procesos por infracciones a las normas de protección al consumidor contenidas en la Ley 6 de 16 de junio de 1987, lo procedente era aplicar la Ley 38 de 2000, que contempla el procedimiento administrativo general, tal como se establece en su artículo 37. En atención a lo esbozado observa la Sala que, no se ha incurrido en vicios de nulidad absoluta, ni en violación al debido proceso legal, pues si bien es cierto la entidad pública tuvo conocimiento de los hechos a través de una llamada telefónica, la verificación de tales hechos por parte de funcionarios de la entidad se da como parte de las labores de fiscalización que por Ley debe realizar la misma para salvaguardar el cumplimiento de las normas en materia de derecho de los consumidores, por parte de los agentes económicos proveedores de bienes y servicios. En ese sentido, una vez verificados los hechos informados, se procede a emitir una resolución mediante la cual se ordena la apertura de la investigación administrativa por la supuesta infracción de las referidas normas de protección al consumidor (f.7 del antecedente) y a citar al R.L. del agente económico Hotel Las Fuentes para que presentara sus descargos (f.8), lo cual hizo dentro del proceso (fs.10 y 11), además se otorgó al agente económico la oportunidad de realizar sus descargos, informándosele los motivos por los cuales se inició un procedimiento administrativo en su contra, ejerciendo éste su derecho de defensa y de impugnación (f.18), siendo notificado de cada una de las diligencias realizadas; por lo que esta Superioridad no encuentra probados los cargos por infracción de las normas relativas al procedimiento administrativo general, aplicable al caso en ausencia de una norma especial que regule un procedimiento distinto, cumpliendo con los principios que lo informan, y garantizando el debido proceso, el derecho a la defensa y el principio de legalidad. Ante lo descrito la Sala estima que, no proceden los cargos de infracción de las normas contenidas en la Ley 45 de 2007, por no ser aplicable al caso en examen, y en cuanto a la infracción de las disposiciones contenidas en la Ley 38 de 2000, las mismas no han sido probadas, procediendo declarar que no es ilegal el acto administrativo demandado y negar el resto de las pretensiones de la demanda. Por lo antes expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, dentro de la demanda contencioso administrativa de Plena Jurisdicción interpuesta por Compañía Glez, S.A., DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución No.5345-07 de 28 de septiembre de 2007, expedida por el Director Nacional de Protección al Consumidor de la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia, así como su acto confirmatorio, y, NIEGA el resto de las pretensiones. N., ALEJANDRO MONCADA LUNA VICTOR L. BENAVIDES P. -- EFRÉN C. TELLO C KATIA ROSAS (Secretaria)