Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 24 de Abril de 2014

Ponente:Alejandro Moncada Luna
Fecha de Resolución:24 de Abril de 2014
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El licenciado I.I.D.B., quien actúa en representación de ECONO FINANZAS, S.A., ha interpuesto demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Nº 002944 de 19 de diciembre de 2006, emitida por la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre, al igual que sus actos confirmatorios; y para que se hagan otras declaraciones. I. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA Por medio de la resolución impugnada, la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre cancela de oficio el certificado de operaciones No. 8R-I1945, para la prestación del transporte público de pasajeros que operaba en la ruta San Miguelito - Alcalde Díaz - Chilibre, expedido a favor de ECONOLEASING, S.A. (ahora Econo-Finanzas, S.A., por fusión), por la causal establecida en el numeral 4 del artículo 36 de la Ley 14 de 1993, cuyo tenor es: "que el transportista reiteradamente se haya negado a prestar el servicio, siempre que ello se compruebe". La resolución impugnada fue objeto de los recursos de reconsideración, del cual la autoridad informó a este Tribunal, mediante Nota No.491/DALT de 21 de octubre de 2008, que fue decidido a través de la Resolución No. AL-929 de 14 de octubre de 2008, emitida por el Director de Tránsito y Transporte Terrestre, misma que no fue notificada a la empresa. Esta situación constituyó silencio administrativo negativo. El apoderado judicial de la empresa demandante, sostiene que la empresa ECONO-LEASING, S.A, fusionada a la empresa ECONO-FINANZAS, S.A., sobreviviendo ésta última, constituía una empresa dedicada a actividades financieras, de préstamos y arrendamiento financiero, motivo por el cual otorgó, mediante Escritura Pública 3949 de 27 de abril de 1999, de la Notaria Duodécima del Circuito de Panamá, contrato de leasing con los señores D.L. y J.D.M.D., dándole en arrendamiento un vehículo y el certificado de operaciones 8R-I1945. Agrega que, producto del incumplimiento de los señores L. y M., la empresa procedió a tomar el usufructo del certificado de operaciones con el fin de cubrir la acreencia que mantenía por los cánones vencidos y futuros. Sin embargo, la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre ordenó, mediante el acto impugnado, Resolución 02944 de 19 de diciembre de 2006, la cancelación del certificado de operaciones 8R-I1945, alegando que el concesionario se había negado a prestar el servicio, toda vez que no había pagado el impuesto de circulación correspondiente sin especificar qué años, hecho supuestamente comprobado en los registros informáticos del Departamento de Placas, sin que esta prueba documental reposara en el expediente de trámite, al momento de la emisión del acto administrativo de cancelación, pese a que la causal invocada exige que el hecho sea debidamente comprobado. Sostiene que, el acto de cancelación fue emitido sin proceso previo, sin poner en conocimiento a la empresa de la supuesta causal comprobada, sin ser oída ni brindarle oportunidad de aportar pruebas en su defensa, violentando de esta forma el debido proceso y el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos. En atención a lo expuesto, sostiene que el acto demandado infringe el artículo 52 de la ley 38 de 2000, que enumera los supuestos que generan vicios de nulidad absoluta, toda vez que el mismo fue dictado con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que implican violación al debido proceso, al no corrérsele traslado a la empresa, de los cargos imputados, ni dársele la posibilidad de ser escuchada y aportar las pruebas en su defensa. También, señala que se vulneró el artículo 62 de la ley 38 de 2000, que establece los supuestos y el procedimiento para que una autoridad pueda anular o revocar, de oficio, una resolución en firme, en la que se reconozcan o declaren derechos a favor de terceros. Sustenta la violación, en que se procedió a la cancelación de oficio del certificado de operaciones, sin que previamente se pidiera opinión a la Procuraduría de la Administración, como lo contempla la norma. Los artículos 64, 86 y 91 de la Ley 38 de 2000, referentes al trámite de inicio de procedimientos administrativos, al trámite posterior a la admisión de la denuncia o queja, y las notificaciones que deben hacerse de forma personal, respectivamente, se denuncian como vulnerados, toda vez que no se cumplió con el procedimiento allí establecido. De la misma forma, se aduce vulnerado el artículo 150 de la ley 38 de 2000, relativo a la carga de la prueba en el procedimiento administrativo, al señalar que fue omitido por la Autoridad, toda vez que la resolución de cancelación del certificado de operación fue emitida sin que exista un solo elemento de prueba documental, testimonial, pericial o técnico, que acredite el supuesto o causa de cancelación en que se sustenta la resolución. También se alega como infringido, el numeral 4 del artículo 36 de la ley 14 de 26 de mayo de 1993, reformado por la ley 34 de 28 de julio de 1999, que enumera las causales que facultan a la Autoridad demandada, a cancelar los certificados de operación. A juicio del actor, la infracción ocurre cuando no existe en el expediente, prueba que se haya suscitado la causal aplicada, aunque la norma dispone que debe ser debidamente comprobado el hecho que genera la sanción. Por último, se considera infringido el artículo 14 del Resuelto N°167 de 29 de junio de 1993, que reglamenta los trámites, procedimientos y requisitos concernientes a la concesión del certificado de operaciones. La norma que se denuncia infringida, hace referencia, específicamente, a la interpretación que la autoridad administrativa reguladora debe dar al hecho de que el concesionario no pague los impuestos nacionales de circulación. El actor considera que la norma fue aplicada indebidamente, ya que no fue acreditado por algún medio probatorio, el supuesto no pago de dicho impuesto de circulación. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO Admitida la demanda, se le solicitó al Director de la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre, autoridad que emitió el acto demandado, el respectivo informe de conducta, conforme lo dispone el artículo 57 de la ley 134 de 1943, mismo que fue remitido a través de nota No.147/09/DAL-ATTT de 17 de marzo de 2009. Señala que se procedió a cancelar de oficio el certificado de operaciones por no prestar el servicio de transporte, siendo esta una causal de cancelación, señalada en el numeral 4 del artículo 36 de la ley 14 de 1993, conforme fue modificado. Agrega que, los efectos quedaron suspendidos por medio de la Resolución emitida por la Sala Tercera, dentro de esta demanda. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN La Procuraduría de la Administración emitió concepto, a través de la Vista No. 283 de 6 de abril de 2009, en la que solicita a este Tribunal declarar que no es ilegal el acto demandado, señalando en primer término, que fue emitido luego de un análisis y evaluación del expediente del certificado de operación 8R-I1945 expedido a favor de Econoleasing S.A., que operaba en la ruta San Miguelito - Alcalde Díaz - Chilibre, en el cual se determinó la negativa reiterada del transportista a prestar el servicio del transporte, conducta que configura la causal de cancelación de los certificados de operaciones o cupos, contenida en el numeral 4 del artículo 36 de la ley 14 de 1993, modificado por la ley 34 de 1999. Aduce que, los hechos expuestos también implican que se produjo el incumplimiento de la obligación contenida en el numeral 1 del artículo 11 de la ley 14 de 1993. En cuanto a la falta procesal que alude el actor haber sufrido, de no poder emitir sus descargos, que en las constancias procesales se observa que el demandante interpuso el recurso de reconsideración, mediante el cual efectuó los descargos que consideró pertinentes. Por último, estima que no se ha infringido el artículo 62 de la ley 38 de 2000, relativo a la revocatoria de una acto administrativo, habida cuenta que la cancelación de un certificado de operaciones hecha por esa institución sobre la base de alguna de las causales previstas por la ley 14 de 1993, modificada por la ley 34 de 1999, constituye una medida administrativa que tiene sustento fáctico y legal; por tanto, la norma no es aplicable al proceso bajo análisis, motivo por el cual no procedía que la institución solicitara la opinión del P.M., del Fiscal de Circuito o del Procurador de la Administración. II. ANÁLISIS DE LA SALA En el negocio en examen, la demandante es la empresa Econo-Finanzas, S.A., y comparece en defensa de sus derechos e intereses, en contra de la Resolución 002944 de 19 de diciembre de 2006, emitida por el Director de la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre, acto que le fue desfavorable y considera viciado de nulidad, toda vez que canceló y transfirió el certificado de operación N°8R-I1945, sobre el cual pesaba un gravamen a su favor, por tanto, dicha empresa está legitimada para actuar como sujeto activo en la demanda en examen. Estima la empresa que dicho acto administrativo se dictó en contravención de los artículos 52, 62, 64, 86, 91 y 150 de la ley 38 de 2000, que establecen el procedimiento general administrativo; del numeral 4 del artículo 36 de la Ley 14 de 1993, modificado por la ley 34 de 1999, que regula el trasporte terrestre de pasajero y crea la Autoridad de Tránsito y Transporte, respectivamente; y el artículo 14 del Resuelto 167 de 29 de junio de 1993, que reglamenta los trámites, procedimientos y requisitos concernientes a la concesión del certificado de operaciones. Normas éstas vigentes al momento en que se emitió el acto demandado. Los argumentos de violación se centran esencialmente en que se dictó el acto administrativo con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales, toda vez que no se siguió el procedimiento de revocatoria ni se realizaron las gestiones de apertura de la queja y notificación de cargos, y se emitió la resolución sin ninguna prueba que acreditara el supuesto o causal aplicada para la cancelación. De la misma forma, considera que la norma que consagra la presunción de no prestación del servicio de transporte cuando no se paguen los impuestos nacionales de circulación fue indebidamente aplicada. Revisadas las constancias procesales, la Sala procede a realizar el análisis de los cargos de ilegalidad que la parte actora presenta, en atención a las siguientes consideraciones. La Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre constituye el ente regulador del servicio público del transporte terrestre, y como tal, le son asignadas, entre otras, las funciones de control y vigilancia a las prestatarias y concesionarias de dicho servicio. Por medio de la resolución impugnada, la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre cancela, de oficio, el certificado de operaciones No. 8R-I1945, para la prestación del transporte público de pasajeros que operaba en la Ruta San Miguelito - Alcalde Díaz - Chilibre, expedido a favor de ECONOLEASING, S.A. (ahora Econo-Finanzas, S.A., por fusión), por la causal establecida en el numeral 4 del artículo 36 de la Ley 14 de 1993, cuyo tenor es: "que el transportista reiteradamente se haya negado a prestar el servicio, siempre que ello se compruebe". La norma en cuestión, vigente al momento de la emisión del acto, señala: "Artículo 36. En caso de incumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias o contractuales por parte de los titulares de certificados de operación o cupos, o de sus conductores, el concesionario de la línea, ruta, piquera o zona de trabajo respectiva, les impondrá, con el apoyo de La Autoridad si fuere necesario, las sanciones disciplinarias establecidas en su reglamento interno. El concesionario también podrá solicitar, a La Autoridad, la imposición de multas o la cancelación del certificado de operación o cupo respectivo, según corresponda y de acuerdo con lo dispuesto en el reglamento que a propuesta de La Autoridad, dictará el Órgano Ejecutivo. No obstante, La Autoridad está facultada para cancelar, en cualquier momento, los certificados de operación o cupos, cuando se produzca cualquiera de las siguientes causales: 1. Se incurra en actividades delictivas en la que el vehículo estuviera relacionado y se comprobara la participación dolosa del transportista. 2. El uso indebido, en perjuicio del Fisco, de las exoneraciones y subsidios que se otorguen al transportista, según lo contemplado en la ley. 3. Por operarse el vehículo sin la póliza de seguro establecida en este Ley, y no poder responder el transportista por la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados a tercero por la unidad de transporte. 4. Que el transportista reiteradamente se haya negado a prestar el servicio, siempre que ello compruebe. 5. Por las demás causales expresamente establecidas en la ley." De la norma anteriormente expuesta, se desprende la facultad disciplinaria que la Autoridad del Tránsito posee, ante el incumplimiento de las normativas de tránsito, pero a la vez, dentro de esta potestad disciplinaria, se lee la atribución de control de policía que la autoridad de servicio tiene en la prestación de servicio de transporte, de cancelar en cualquier momento los certificados de operaciones, cuando se compruebe la concurrencia de las causales específicas allí enunciadas. Dentro de este contexto, debe entenderse, que cualquiera de las causales específicas que se enuncian en la norma transcrita, debe ser previamente comprobadas, para que se proceda a la cancelación del certificado de operaciones. En ese sentido, la falta de prueba constituiría un vicio a la voluntad pública, emitida por la autoridad, lo que constituye una causal de nulidad. Con ello, se hace necesario la conformación de un expediente donde se constaten todas las actuaciones realizadas, mediante el cual se pueda comprobar la existencia o no del hecho atribuido, a fin de determinar la responsabilidad correspondiente. Al revisar el expediente administrativo del certificado de operaciones, anexado al expediente principal de este proceso y que sirve de antecedente, se observa en la resolución demandada que, en su parte motiva señala que "mediante los registros informáticos del Departamento de Placas, se ha podido constatar que el concesionario del certificado de operación No. 8R-I1945, no ha pagado los correspondientes impuestos de circulación para el (los ) años POR NO PRESTAR y SERVICIO (sic), lo que indica sin lugar a dudas que el cupo en cuestión no ha estado prestando el servicio de transporte público... ", sin embargo, no hay constancia probatoria que acredite esta situación, es decir, ni copia autenticada del registro informático ni certificación, por parte del Departamento de Placas, que documenten el hecho atribuido como cumplimiento del supuesto de cancelación aplicado por la autoridad, para cancelar el certificado de operaciones. La acreditación de la causal es un trámite fundamental establecido por la normativa, para que la autoridad pueda cancelar el certificado de operaciones, en cualquier momento. No obstante, en el presente caso, ni siquiera se hace alusión en qué periodo se ha dejado de prestar el servicio. Es decir, no se ha documentado de forma correcta la falta de prestación del servicio público de transporte. En este sentido, está claramente establecido en el numeral 4 del artículo 56 de la Ley 38 de 2000, que regula el procedimiento administrativo general que la omisión de los trámites fundamentales para emitirse un acto administrativo, constituye causal de nulidad absoluta; por consiguiente, tal omisión no es subsanable en las instancias a las que el actor recurra posteriormente, dentro de la vía gubernativa. De esta forma, quedan acreditados los cargos de violación del artículo 52 de la ley 38 de 2000, y del numeral 4 del artículo 36 de la ley 14 de 26 de mayo de 1993, reformado por la ley 34 de 28 de julio de 1999, motivo por el cual, debe accederse a la pretensión de actor, en tal sentido. Comprobadas estas causales, no se requiere el análisis de los otros cargos invocados. En consecuencia, los Magistrados de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARAN QUE ES NULA, POR ILEGAL, la Resolución Nº 002944 de 19 de diciembre de 2006, emitida por la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre; y por tanto, se mantiene como concesionario del certificado de operación No. 8R-I1945 a la empresa ECONO-LEASING, S.A., ahora Econo-Finanzas, S.A., por fusión. N., ALEJANDRO MONCADA LUNA VICTOR L. BENAVIDES P. -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ . (Con Salvamento de Voto) KATIA ROSAS (Secretaria) SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO L.R.F. Con el respeto y consideración acostumbrado planteo los argumentos que me motivan, a salvar mi voto dentro de la resolución emitida con motivo de la demanda contenciosa administrativa de plena jurisdicción, interpuesta por el licenciado I.I.D.B., en representación de Econo-Finanzas, S. A, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No.002944 del 19 de diciembre de 2006, emitida por el Director de la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre y para que se hagan otras declaraciones. En ese sentido, mediante el acto que se acusa de ilegal, se resolvió: "CANCELAR de oficio el Certificado de Operación No.8R-I1945, expedido a ECONOLEASING S.A., mediante la resolución No.008935 de 20 de MAYO de 1999, por la causal establecida en el numeral 4 del artículo 36 de la Ley 14 de 26 de mayo de 1993, reformada por la ley 34 de 28 de julio de 1999, es decir, QUE EL TRANSPORTISTA REITERADAMENTE SE HAYA NEGADO A PRESTAR EL SERVICIO, SIEMPRE QUE SE ELLO SE COMPRUEBE". Dicha resolución, efectivamente fue fundamentada en la no prestación del servicio por parte de la empresa demandante, señalando la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre que en los registros informáticos del departamento de placas, se pudo constatar que el concesionario del certificado de operación No.8R-I1945, no ha pagado los correspondientes impuestos de circulación. Basada en la anterior premisa, la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre, le dio aplicación al artículo 14 del Resuelto No. 167 del 28 de junio de 1993, cuyo texto es el siguiente: Artículo 14. El concesionario del Certificado de Operación que no pague el impuesto de circulación nacional dentro del término señalado por el Ente Regulador, se entenderá que el referido concesionario ha suspendido la prestación del servicio sin causa justificada y procede la aplicación de la ley 14 del 26 de mayo de 1993, para los fines pertinentes.". Como vemos, la norma en la cual se basó la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestres para emitir la Resolución No.002944, del 19 de diciembre de 2006, establece de manera taxativa que para cancelar el certificado de operación bastará que el concesionario no pague el impuesto de circulación nacional dentro del término señalado, lo que se entenderá como la no prestación del servicio de forma injustificada. Y en este caso, quedó establecido que el concesionario del certificado de operación No.8R-I1945, no ha pagado los correspondientes impuestos de circulación, por ende siendo procedente la cancelación efectuada En ese sentido, estimo que no se han infringido ninguna de las normas que se denuncian como violadas por el acto demandado, razón por la cual respetuosamente SALVO EL VOTO. Fecha, ut supra. LUIS RAMÓN FÁBREGA KATIA ROSAS (SECRETARIA