Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 15 de Abril de 2014

Ponente:Alejandro Moncada Luna
Fecha de Resolución:15 de Abril de 2014
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS: El licenciado L.P.P., en representación I.E.B.M., ha interpuesto demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto de Personal No. 144 de 10 de mayo de 2010, emitido por conducto del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral y su acto confirmatorio; en consecuencia, solicita se ordene el reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir. I. ANTECEDENTES. En los hechos presentados por el apoderado legal de la demandante, se manifiesta que la señora I.E.B.M. laboró en el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, como personal permanente, con una antigüedad de (5) cinco años, y desempeñando el cargo de asistente administrativo. Sostiene que la señora B.M. se desempeñó con puntualidad, eficiencia, honestidad, esmero y cumpliendo a cabalidad con las obligaciones y deberes inherentes a su cargo. Señala que la recurrente fue acreditada a la carrera administrativa mediante resolución administrativa No. 548 de 28 de octubre de 2008, por la Dirección General de Carrera Administrativa y le fue conferido certificado de incorporación a la carrera administrativa No. 33878. Agrega que, durante el tiempo en que se desempeño como funcionaria de la entidad demandada, no incurrió ninguna falta, ni tampoco cometió acto alguno que ameritara la cesación de labores. Además, señala que la autoridad nominadora no establece en el acto las causales por las cuales se lleva a cabo dicha acción de personal, ni contempla los recursos con los que contaba contra dicha resolución. II. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. En el libelo de la demanda se observa que, la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la violación de las normas siguientes: o Código Administrativo. artículo 629, numeral 18 (facultad discrecional de la autoridad nominadora), en concepto de violación directa por comisión. o Texto Único de la Ley Nº 9 de 1994, que R. la Carrera Administrativa:artículo 2 (glosario), en concepto de violación directa por comisión. o Ley 38 de 2000, Que R. el procedimiento administrativo general.artículo 155 (actos administrativos que deben ser motivados), en concepto de violación directa por omisión. o Reglamento Interno del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, adoptado mediante Resolución No. D.M. 228/2002 de 26 de diciembre de 2002, publicado en Gaceta Oficial No. 24,740.artículo 90 (de la destitución), en concepto de violación directa por omisión. En lo medular, los cargos de la violación de estas normas fueron sustentados en los siguientes puntos: III. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO: A fojas 27 a 28 del expediente, figura el informe explicativo de conducta, rendido por la Oficina Institucional de Recursos Humanos del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, en el que se detalla que la señora I.E.B.M., inició labores en la institución demandada el 17 de marzo de 2005, ocupando el cargo de Analista de Personal, mediante el Resuelto de Personal Nº 64 de 14 de marzo de 2005; posteriormente en reiteradas ocasiones fue nombrada como parte del personal contingente de la institución, hasta que fue nombrada permanente en el cargo de Asistente Administrativo I, mediante Decreto de Personal Nº 12 de 3 de abril de 2008. Mediante Resolución 548 de 28 de octubre de 2008, se le confiere a la señora B.M., su acreditación como servidora pública de carrera administrativa. Posteriormente, mediante Proveído Nº 001-2009 del Ministerio de la Presidencia, Dirección de Carrera Administrativa, con fecha de 4 de agosto de 2009, se ordena dejar sin efecto todos los actos de incorporación de servidores públicos de carrera administrativa realizadas a partir de la entrada en vigencia de la ley 24 de 2007, y por tanto, ordena a todas las oficinas institucionales de recursos humanos de las instituciones públicas proceder con la actualización de los registros pertinentes. Manifiesta la autoridad de trabajo que, el cese de la señora B.M. se produjo fundamentándose en la potestad que se ostenta el Presidente de la República en el artículo 629, numeral 18 del Código Administrativo, de nombrar o remover a los funcionarios públicos. IV. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. El Procurador de la Administración, mediante V.F. Nº 1261 de 11 de noviembre de 2010, visible a fojas 29 a 36 del dossier, solicita a los Magistrados que integran la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que denieguen las pretensiones formuladas por la recurrente, porque no le asiste el derecho invocado en este caso. Sustenta su opinión, esencialmente, en que el acto administrativo acusado de ilegal, no es contrario a derecho, ya que la demandante, no ostentaba el derecho a la estabilidad, al ser derogada la ley 24 de 2007, fundamento de su ingreso a la carrera administrativa, a partir de la aplicación de la ley 43 de 2009. Agrega que, el artículo 32 de la ley 43 de 2009, señala que este cuerpo legal es de orden público y tiene efectos retroactivos hasta el 2 de julio de 2007. Por lo antes expuesto, considera que, la señora B.M. pasó a ser una funcionaria de libre nombramiento y remoción, por lo que la remoción del cargo que ocupaba no implica una sanción disciplinaria, sino el ejercicio de la facultad discrecional que ostenta la autoridad nominadora, para nombrar y remover libremente a los servidores públicos no amparados por la carrera administrativa o alguna otra carrera pública reconocida por la Constitución o la ley. V. ANÁLISIS DE LA SALA. Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la S. a realizar un examen de rigor. La señora I.E.B.M., que siente su derecho afectado por el Decreto de Personal Nº 144 de 10 de mayo de 2010, de conformidad con el artículo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta S., Tribunal competente para conocer de este negocio, por disposición del artículo 97 del Código Judicial, para que se declare nula la resolución emitida por conducto del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, institución que ejerce la legitimación pasiva. En razón de lo expuesto, corresponde a la S. determinar la legalidad del acto impugnado, con fundamento en los cargos presentados por la parte actora, quien alega faltas al debido proceso, ante la omisión de formalidades legales, y violación al derecho a la estabilidad que ostenta como servidora de carrera administrativa, al aplicar la facultad discrecional de la autoridad nominadora para declarar cesante su nombramiento, alegando que era una funcionaria de libre nombramiento y remoción. En los argumentos planteados se señala que la violación al debido proceso obedece a que no medio causa justa, debidamente comprobada para sustentar la medida adoptada y no se cumplió con el principio de progresividad de la sanción que contempla como última sanción la destitución. Revisadas las constancias procesales, se observa que la señora I.B.M., al momento en que se le destituyó, ocupaba el cargo de Asistente Administrativo, en el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral. A foja 49 del expediente, se observa la Nota Nº 152-OIRH-2011 de 24 de febrero de 2011, emitida por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, en el que se certifica que no existe expediente administrativo disciplinario relacionado con el Decreto de Personal Nº 144 de 10 de mayo de 2010, acto administrativo demandado, y que no se adelantó proceso disciplinario en contra de la ex-funcionaria que diera como resultado decretar el cese de sus funciones. Ahora bien, del informe de conducta visible a foja 27 a 28 del expediente, se deja constancia que, la señora I.B.M., mediante la Resolución 548 de 28 de octubre de 2008, se le confirió certificado que la acredita como servidora pública de carrera administrativa, por medio del procedimiento especial de ingreso contenido en la ley 9 de 1994 y modificado por la ley 24 de 2007. Sin embargo,la ley 43 de 30 de julio de 2009 (que reforma la ley 9 de 1994), en su artículo 21 dispone: "artículo 21 (transitorio).En virtud de la entrada en vigencia de la presente Ley, se dejan sin efecto todos los actos de incorporación de servidores públicos a la Carrera Administrativa realizados, a partir de la aplicación de la Ley 24 de 2007, en todas las instituciones públicas." Lo que lleva a concluir, que a partir del cambio legislativo, todo servidor público incorporado a la carrera administrativa en virtud del procedimiento especial establecido en el artículo 67 de la ley 24 de 2007, por disposición directa de la norma, pierde el estatus adquirido ya que el acto administrativo que lo acredita como servidor público de carrera administrativa pierde su fuerza ejecutoria y se extingue de pleno derecho. Adicional a lo anterior, se observa en el informe explicativo de conducta que, mediante Proveído Nº 001-2009 de 4 de agosto de 2009 emitido por la Dirección General de la Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia, se ordena dejar sin efecto todos los actos de incorporación de servidores públicos de carrera administrativa realizados a partir de la entrada en vigencia de la ley 24 de 2007, desacreditando su ingreso a dicha carrera administrativa. Por consiguiente, la funcionaria demandante al momento de su destitución no gozaba del derecho a la estabilidad en el cargo, al no ostentar el estatus de servidora de carrera, lo que implica que su cargo se encontraba a disposición de la autoridad nominadora, en ejercicio de su facultad discrecional, pudiendo ejercer la facultad de resolución "ad nutum", es decir, la facultad de revocar el acto de nombramiento fundamentada en la voluntad de la Administración y su discrecionalidad, según la conveniencia y la oportunidad. En este caso, la Administración se encuentra representada por la autoridad nominadora, autoridad facultada para remover al personal bajo su inmediata dependencia, de acuerdo al artículo 629, numeral 18 del Código Administrativo; no requiriendo la realización de un procedimiento disciplinario para ello, reiteramos, cuando el funcionario no se encuentra bajo el amparo del derecho a la estabilidad. Es importante señalar en este contexto que, esta S. ha reiterado el criterio de que en el caso de los actos administrativos de declaratoria de insubsistencia, como producto del ejercicio de la facultad discrecional de que se encuentra investida la autoridad nominadora para declarar sin efecto el nombramiento de un funcionario público, puede ser declarada libremente sin la necesidad de motivar la actuación (Sentencias de la S. Tercera de la Corte Suprema de: 26 de agosto de 1996, 10 de diciembre de 2004 y 7 de enero de 2005). Por las razones expuestas, no se encuentran probado la violación directa al artículo 90 del Reglamento Interno del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, adoptado mediante Resolución No. D.M. 228/2002 de 26 de diciembre de 2002, publicado en Gaceta Oficial No. 24,740, ni los cargos de violación alegados por la parte actora del artículo 155 de la ley 38 de 2000, toda vez que al declarar cesante el nombramiento de la señora I.B.M., fundamentándose en la facultad discrecional de la autoridad nominadora, no requería ser motivado. Igualmente no se ha probado la violación del artículo 2 de la ley 9 de 1994, en concepto de violación directa por comisión, ya que la señora I.B.M. al no estar amparada por alguna carrera pública, era una libre nombramiento y remoción. Toda vez que los cargos de violación alegados por la parte actora no acreditan la ilegalidad del Decreto de Personal Nº 144 de 10 de mayo de 2010, que se recurre, no es procedente declarar la nulidad del acto ni las consecuentes declaraciones solicitadas. VI. DECISIÓN DE LA SALA. En consecuencia, la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARAN QUE NO ES ILEGAL el Decreto de Personal Nº 144 de 10 de mayo de 2010, emitido por conducto del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, así como tampoco lo es su acto confirmatorio y, por lo tanto, NO ACCEDEN a las pretensiones de la demandante. N., ALEJANDRO MONCADA LUNA VICTOR L. BENAVIDES P. (Con Salvamento de Voto). -- EFRÉN C. TELLO C. KATIA ROSAS (Secretaria) SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO V.L.B.P. Con el respeto que me caracteriza, deseo manifestar que disiento del fallo de mayoría, que declara la legalidad del Decreto Ejecutivo N° 144 de 10 de mayo de 2010, dictado por conducto de la Ministra de Trabajo y Desarrollo Laboral el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. Las razones que me apartan del mismo, radican en los siguientes señalamientos: Como vemos, el problema jurídico gira en torno a la pretensión de anulación del Decreto de Personal N° 144 de 10 de mayo de 2010, por medio del cual, el Presidente de la República, por conducto de la Ministra de Trabajo y Desarrollo Laboral, resolvió declarar cesante a la funcionaria I.E.B.M., del cargo que venía ocupando como Asistente Administrativo I. Al respecto, el fallo sustenta que no le asiste razón a la parte demandante por cuanto que, según explica, la funcionaria B.M., no gozaba de estabilidad en el cargo, sino que era una funcionaria de libre nombramiento y remoción, sujeto a la discrecionalidad de la autoridad. Ahora bien, debo manifestar que si bien es cierto que con la promulgación de la Ley 43 de 30 de julio de 2009, que reforma la Ley 9 de 1994, de Carrera Administrativa, y la Ley 12 de 1998, se desacreditó la incorporación a la Carrera Administrativa de los funcionarios públicos que ingresaron a partir de la aplicación de la Ley 24 de 2007, ello no obsta que la autoridad tenga que cumplir con ciertas exigencias mínimas que condicionan la legalidad de sus actuaciones. En ese sentido, me permito observar que es imprescindible que la autoridad cumpla sin excepción con el debido proceso en cualquier tipo de actuación administrativa que desarrolla. En efecto, la autoridad debe cumplir con los elementos mínimos del debido proceso y dar lugar a que la funcionaria pueda ejercer en plenitud sus derechos y garantías de procedimiento; esto es, aun cuando la remoción de la funcionaria esté sustentada en el ejercicio de la potestad discrecional de la autoridad nominadora. Como vemos, si la autoridad dispone ejercitar tal poder discrecional, como en este caso, con fundamento en el artículo 629 numeral 18 del Código Administrativo, ésta debe conducirse dentro de los límites que establece la Ley para el ejercicio de esta facultad. No supone hacer extensivo al ejercicio de esta potestad, el cumplimiento de los más enjundiosos rigores del procedimiento administrativo y sus distintas fases, que como ha dicho, esta S. no son totalmente trasladables al poder discrecional, sino hacer cumplir las mínimas garantías que toda actuación pública precisa. A tal efecto, señala S.L., que: "Cuando la Constitución o las leyes atribuyen a un órgano de administración competencia para destituir a sus funcionarios sin establecer limitaciones o sea la situación típica de amovilidad, debe considerarse que se le ha dado una potestad discrecional, que puede ejercer no sólo por razones disciplinarias, sino por cualesquiera otros motivos referentes al servicio (economía, confianza, reorganización, etc.). Pero si ejerce dicha potestad por razones disciplinarias y se trata de funcionario comprendido en el estatuto, debe oírlo previamente (art. 18 del estatuto), aunque no se instruya sumario, el cual no es indispensable. Además es preciso tener en cuenta que por la discrecionalidad no implica arbitrariedad, ni autoriza a actuar por motivos extraños al servicio, lo cual configuraría desviación de poder. En ambos casos el acto sería inválido y probándose los hechos podrían los jueces anularlo y declarar la responsabilidad de la administración. Pero con frecuencia la situación de amovilidad está limitada. Las leyes o los reglamentos establecen cierta protección para los funcionarios amovibles, restringiendo así la amplia discrecionalidad que de otro modo tendría la administración, esto se logra exigiendo causales determinadas para las destituciones, o mayorías especiales en los cuerpos colegiados, o el previo sumario. en esos casos la violación de cualesquiera dichas reglas afecta la validez de la destitución y apareja responsabilidad. Pero las limitaciones deben siempre constar expresamente o hallarse claramente implícitas." (Subrayado es nuestro) (Vid. SAYAGÜES LASO, E., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2002, pp. 372-373). Desde esta perspectiva, es evidente que los límites al ejercicio del poder discrecional se encuentran establecidos en la misma Ley y la Constitución, y uno de ellos es el cumplimiento de un proceso justo que asegure las garantías de procedimiento a la funcionaria, tal y como tiene señalado esta S. en fallo de 28 de enero 2014: "Es importante acotar, que el derecho a recurrir contra las relaciones que afectan un derecho subjetivo constituye, precisamente, un elemento integrador de la garantía fundamental del debido proceso, que en nuestro medio tiene rango de derecho fundamental. La jurisprudencia de la S. Tercera ha sostenido reiteradamente, que "Esta garantía instrumental incluye la oportunidad de conocer los cargos deducidos en su contra y poder hacer los descargos correspondientes: aportar pruebas y participar en su práctica: derecho de alegar; así como a una decisión acto administrativo (sic) debidamente motivado; y a impugnar a través de los recursos legales previstos." En efecto, el debido proceso constituye una garantía esencial para el desarrollo de cualquier actuación administrativa, así como presupone límites a la Administración en el ejercicio de los poderes que la Ley le atribuye. Así lo señala la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al puntualizar que: "En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso". (Cfr. Corte IDH, C.B. y otros vs. Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001. Fondo, R. y Costos, párr. 126) (Subrayado es nuestro). Las consideraciones anteriores, nos llevan a concluir que si bien, en el asunto bajo estudio, la destitución acusada fue concebida con fundamento en la facultad discrecional de la autoridad nominadora. No menos cierto es que ésta adolece de un elemento indispensable para la garantía del debido proceso, como lo es la motivación del acto. En efecto, la motivación del acto administrativo es una garantía prevista en el artículo 155 y 200 numeral 1 párrafo 2 de la Ley 38 de 2000, que se encuentra inserta en el derecho al debido proceso (artículo 32 de la Constitución Política, artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y artículos 34 y 201 numeral 31 de la Ley 38 de 2000). Así lo deja ver la doctrina especializada, al sostenerse que: "Desde esta perspectiva, la motivación de los actos administrativos constituye un plus respecto a la justificación. Un acto administrativo, aun sin ser arbitrario -porque ha sido dictado con una justificación verdadera y suficientes-, puede ser contrario a derecho, por cuanto no ha sido motivado. Y de ello no puede extraerse, sin más, la consecuencia de que la falta de motivación constituya un vicio formal -ergo sancionable por la vía de la anulabilidad-, porque fácilmente puede detectarse en la falta de motivación una vulneración del derecho fundamental del artículo 24.1 de la Constitución y causante de un vicio de nulidad al amparo del art. 62.1.a) de la Ley 30/1992. La declaración de vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por falta de motivación es realizada de forma muy restrictiva por los Tribunales. Normalmente, exigen que se haya ocasionado indefensión y declaran, como regla general, que ésta no existe en tanto que el interesado dispone de la posibilidad de acudir a los Tribunales a defender sus derechos." (Vid. G.P., M., "La Motivación de los Actos Administrativos", en RODRÍGUEZ-ARANA, J., et al (eds.), Visión Actual del Acto Administrativo (Actas del XI Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, República Dominicana, 2012, p. 504). En particular, debe tenerse en cuenta que el artículo 34 de la Ley 38 de 2000 claramente establece que todas las actuaciones administrativas de todas las entidades públicas deben efectuarse con arreglo al debido proceso, lo cual exige para los efectos del acto discrecional, entre otras cosas, la motivación del acto administrativo que resulta del cumplimiento del debido tramite (artículo 200 numeral 1 párrafo 2 de la Ley 38 de 2000). De acuerdo con el artículo 155 de la Ley 38 de 2000, los actos "que afecten derechos subjetivos" deben ser motivados con sucinta referencia a los hechos y fundamento de derecho. Por tanto, a la vista de las normas aludidas, no puede dársele validez al acto administrativo que adolece de la debida motivación y mucho menos cuando dicho acto afecta derechos subjetivos (como es el caso que nos ocupa). Como decimos, esta garantía prevalece indistintamente de que se trate de un acto discrecional; así se deduce no solo de la normativa constitucional y legal señalada, sino que también lo expresa la Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública (viva manifestación de la voluntad de los países firmantes, entre ellos Panamá). Dice la Carta en su Capítulo Segundo, numeral 4: "El principio de racionalidad se extiende a la motivación y argumentación que debe caracterizar todas actuaciones administrativas, especialmente en el marco de las potestades discrecionales" (Capítulo Segundo, numeral 4). Así las cosas, en cumplimiento del debido proceso legal el acto administrativo (discrecional o no) debe estar compuesto por: (...) un razonamiento o una explicación o una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte tras inclusión de éstos en una norma jurídica. (...) La suficiencia o insuficiencia de la explicación deberá determinarse a la vista del caso concreto. En este sentido, la motivación ha de ser "suficientemente indicativa", lo que significa para nuestra jurisprudencia que "su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que puede ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplías consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve. (Op. cit., p. 513). Por tanto, considero que en el infolio existen suficientes elementos que constatan que la actuación de la autoridad demandada ha desatendido la garantía de la motivación del acto administrativo, infringiéndose así el debido proceso administrativo. Esto es así, ya que como se puede observar en autos el acto demandado carece de toda explicación o razonamiento, pues: 1) no hace aunque sea brevemente una relación sobre los hechos que dieron lugar a que el funcionario se encontrara desprovista de los derechos que otorga el régimen de Carrera Administrativa; 2) omite hacer una explicación jurídica acerca de la facultad que dispone la autoridad para ejercer la potestad discrecional en caso de oportunidad y conveniencia del empleo público; y 3) obvia señalar los motivos fácticos-jurídicos que apoyan la decisión. Por lo señalado, estimo razonable que la S. hubiese declarado la nulidad, por ilegal, del acto administrativo impugnado. Por las consideraciones que anteceden, SALVO EL VOTO. Fecha ut supra V.L.B.P. KATIA ROSAS (Secretaria)