Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 23 de Octubre de 2015

PonenteNelly Cedeño de Paredes
Fecha de Resolución23 de Octubre de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: La firma G. & Asociados actuando en representación de A.I.V.A. y JOHANN GUNTER SCHNITTJER VENEGAS, presentó ante la S. Tercera de la Corte Suprema demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución SBP No.217-2009 del 25 de septiembre de 2009, emitida por el Superintendente de Bancos, los actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones. La demanda fue admitida mediante resolución de 2 de junio de 2010, en la que igualmente se ordenó correr traslado de la misma al Procurador de la Administración y remitir copia de ésta al Superintendente de Bancos, a efectos de que rindiera un informe explicativo de conducta de conformidad con lo que dispone el artículo 33 de la Ley 33 de 1946. I. ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO El acto administrativo impugnado lo representa la Resolución SBP No.217-2009 del 25 de septiembre de 2009, emitida por la Superintendencia de Bancos, mediante la cual se resolvió: ARTÍCULO PRIMERO: INHBIRSE de conocer la presente denuncia y solicitud de medida conservatoria presentada por el Apoderado Especial de la señora A.I.V.A., en calidad de representante legal de la sucesión intestada de G.J.A.S. (q.e.p.d.), y de su hijo menor de edad J.G.S.V.; ARTÍCULO SEGUNDO: Señalar a la denunciante que el posible incumplimiento de lo pactado en el Contrato de F. debe tramitarse ante las autoridades jurisdiccionales y, lo relativo al Derecho de Alimentos, ante los Tribunales de Familia. Contra la resolución antes transcrita, la señora A.I.V.A., mediante apoderado judicial, anunció y sustentó recurso de reconsideración ante la Superintendencia de Bancos. A tal efecto, mediante Resolución SBP No.262-2009 de 25 de noviembre de 2009, se decidió mantener en todas sus partes el contenido de la resolución impugnada; y, a la vez, concedió el recurso de apelación anunciado por el apoderado judicial de la parte actora. Por su parte, la Junta Directiva de la Superintendencia de Bancos, mediante Resolución J.D No.010-2010, de 27 de enero de 2010, en su calidad de juzgador de segunda instancia, resolvió la apelación presentada y decidió confirmar la Resolución No.217-2009 de 25 de septiembre de 2009, así como su acto confirmatorio. II. LA PRETENSIÓN Y SU FUNDAMENTO El objeto de la presente demanda lo constituye la solicitud de declaratoria de ilegalidad de la Resolución No.217-2009 de 25 de septiembre de 2009, emitida por la Superintendencia de Bancos, que resolvió inhibirse de conocer la denuncia y solicitud de medida conservatoria presentada por la firma forense G. & Asociados, en representación de la señora A.I.V.A., en calidad de representante legal de la sucesión intestada de G.J.A.S.V., y en representación de su hijo menor de edad J.G.S.V.. La parte actora solicita, además, que esta S. ordene a la Superintendencia de Bancos el inicio de una investigación relacionada con la denuncia de manejo irregular y en forma perjudicial del F. N°9 por parte de la empresa MMG FIDUCIARY & TRUST CORP (ahora MMG TRUST, S. A.) y dictamine o pronuncie sobre las medidas cautelares solicitadas por A.I.V.A. y JOHANN SCHNITTJER VENEGAS. Según el recurrente el acto impugnado infringe el artículo 18 del Decreto Ejecutivo No.16 del 3 de octubre de 1984 y el artículo 36 de la Ley 1 de 5 de enero de 1984, los cuales on del tenor literal siguiente: Artículo 18. Si la Comisión considera que una empresa fiduciaria está ejerciendo el negocio de fideicomiso en forma perjudicial para el interés público o de sus clientes, o está violando las disposiciones legales o reglamentarias sobre el negocio de fideicomiso, podrá requerirle que tome las acciones que considere necesarias para subsanar las violaciones o, de acuerdo a la gravedad del caso, suspender o cancelar la licencia. La Comisión también podrá ordenar la intervención de una empresa fiduciaria, tomando posesión de sus bienes y asumiendo su administración en los términos previstos en los artículos 83 y siguientes del Decreto de Gabinete Nº 238 de 1970. Artículo 36. Hasta tanto se dicte la Ley que ha de regir sobre el particular el Órgano Ejecutivo, a través del Ministerio de Planificación y Política Económica, reglamentara el ejercicio del negocio de F. en cuanto a los requisitos, concesión de licencia, garantías, sanciones y cualesquiera otras condiciones que deban someterse las empresas fiduciarias, compañías de seguros, Bancos, abogados y otras personas naturales o jurídicas que se dediquen profesional y habitualmente a este negocio La Comisión Bancaria Nacional supervisará y velarápor el adecuado funcionamiento del negocio del fideicomiso de acuerdo con las disposiciones legales vigentes que la rigen. Una Comisión especial designada por el Órgano Ejecutivo a base de los candidatos que las organizaciones le propongan, y que estará formada por dos representantes del Colegio Nacional de Abogados, dos de la Comisión Bancaria Nacional, dos de la Asociación Bancaria de Panamá, dos de la Asociación Panameña de Aseguradores, uno del Banco Nacional de Panamá y uno de la Caja de Ahorros, deberá elaborar en un plazo, no mayor de seis (6) meses a partir de la fecha de su convocatoria, un Proyecto de Ley que reglamentará el negocio de fideicomiso. ... Como se puede observar, la primera disposición que la parte actora señala como quebrantada es el artículo 18 del Decreto Ejecutivo No.16 del 3 de octubre de 1984, en concepto de violación directa, por cuanto el mismo establece claramente la competencia a cargo de la Superintendencia de Bancos y el procedimiento a seguir en caso de denuncia interpuesta en contra de empresa fiduciaria que ejerza el negocio de fideicomiso en forma perjudicial, ya sea en contra del interés público o de sus clientes. Sin embargo, estima la recurrente que, para el caso que nos ocupa, la Superintendencia de Bancos, al expedir el acto administrativo acusado de nulo por ilegal, señala que el alcance de la cláusula octava del contrato de F. y de su interpretación, a que se refiere la denuncia presentada excede la competencia de la Superintendencia de bancos, debiendo ventilarse en todo caso ante las autoridades jurisdiccionales competentes, desconociendo con ello que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 18 del Decreto Ejecutivo No.16 de 1984, está plenamente facultada para requerir a una empresa fiduciaria que ejerza el negocio de forma perjudicial, adopte las medidas necesarias para subsanar las violaciones o incluso puede ordenar suspender o cancelar la licencia según la gravedad de la falta o violación. Asimismo, en el libelo de la demanda, los apoderados judiciales de la parte actora aducen que el acto administrativo infringe el artículo 36 de la Ley 1 de 5 de enero de 1984, puesto que, cuando la Superintendencia de Bancos afirma que no es competente y por ello se inhibe de conocer la denuncia formulada por sus representados, habida cuenta que es claro que dentro de las funciones fundamentales que el legislador le otorga a l Superintendencia de Bancos, se encentra la de velar y supervisar la actividad fiduciaria con arreglo a la Ley que regula dicha actividad. III. EL INFORME DE CONDUCTA RENDIDO POR EL SUPERINTENDENTE DE BANCOS Luego del traslado que se le diera al Superintendente de Bancos, emitió el informe explicativo de conducta que figura visible de fojas 84 a 88 del expediente. En el informe, el Superintendente de Bancos, hace un recorrido sobre los antecedentes de la acción que nos ocupa, señalando que la misma tiene su origen en la denuncia administrativa contra MMG TRUST, S.A., la cual fue admitida mediante Resolución FID No.002-2008 de 18 de febrero de 2008, y en la cual se dispuso formularle cargos por el posible incumplimiento de los dispuesto en los artículo 9, párrafo final, 10, 22, y 24 de la Ley 1 de 5 de enero de 1984, por la cual se regula el negocio de F. en Panamá y se adoptan otras disposiciones, y del artículo 5 del Acuerdo 12-2005 de la Superintendencia de Bancos. Agrega el informe que, posteriormente, adicional al proceso administrativo (denuncia) antes señalado, el apoderado judicial de las señora A.I.V.A., promovió nueva denuncia administrativa contra MMG TRUST, S.A., fundada principalmente en la disconformidad del beneficiario de un contrato de F., por la decisión del fiduciario de disminuir la asignación de su representado. Que al analizar los argumentos expuesto por la denunciante, para efectos de determinar la admisibilidad de la denuncia, se determinó que la disconformidad de la denunciante, radicaba en la interpretación que cada una de las partes hace de las cláusulas del Contrato de F. identificado como No.9, ahora fideicomiso TP05-063, por lo cual considera que la interpretación y determinación del alcance de las cláusulas pactadas, a través del referido contrato de fideicomiso, así como el cumplimiento de los contratos en general, no es competencia de la Superintendencia de Bancos, debiendo en todo cao ventilarse ante las autoridades jurisdiccionales competentes y de Familia. Señala, finalmente, que la actuación de la Superintendencia de Bancos se dio conforme a las facultades otorgadas por la Ley para supervisar y velar por el adecuado funcionamiento del negocio de fideicomiso. IV. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN Por su parte, el Procurador de la Administración mediante la Vista No. 1187 de 25 de octubre de 2010, que está visible de fojas 94 a 102 del expediente, se opone a los criterios expuestos por la demandante, razón por la que solicita a la S., se nieguen todas las pretensiones demandadas. A juicio de la Procuraduría la parte actora pretende que la Superintendencia de Bancos investigue y sancione a la empresa fiduciaria por razón de su interpretación del literal a de la cláusula octava del contrato de fideicomiso. En ese sentido, destaca el Procurador que las normas legales y reglamentarias invocadas como vulneradas por la parte demandante, guardan relación con la función de regulación, supervisión y reglamentación e intervención de la Superintendencia de Bancos sobre las empresas dedicadas al negocio del fideicomiso, a fin de garantizar un adecuado ejercicio del mismo, de allí que, contrario a lo que pretenden los actores, no es de su competencia determinar la interpretación y el alcance de una cláusula contenida dentro de un contrato privado de fideicomiso, siendo esta na materia reservada a los trámites del proceso sumario conforme lo determina la Ley. V.C. DEL TERCERO INTERESADO Admitida la demanda se ordenó correr traslado de la misma a la empresa MMG TRUST, S.A (antes MMG FIDUCIARY & TRUST CORP.) en calidad de terceros interesados, quienes a través de apoderados judiciales, dieron contestación a la demanda de plena jurisdicción que nos ocupa, oponiéndose a la pretensión de la parte actora. Así las cosas, aducen que la modificación hecha a la mensualidad entregada al joven J.G.S.V., es fruto de un proceso de revisión de las necesidades económicas del beneficiario al cumplir la mayoría de edad. Que en ese fideicomiso, entre las facultades del fiduciario, se encuentra la de determinar el nivel de remesas que se estiman adecuadas para que este beneficiario tenga los recursos económicos necesarios para llevar una vida cómoda. Por consiguiente, los apoderados judiciales del tercero interesado son del criterio que la decisión adoptada por la Superintendencia de Bancos, se ajusta a derecho, pues, los supuestos temas que se le endilgan a su representada, no son propios de ser debatido ante dicha autoridad administrativa. Agregan que la parte actora ha utilizado un sin número de acciones, vías y recursos legales tendientes a anular el Contrato de F. Bancario suscrito por el señor G.J.A.S. (q.e.p.d.) VI. DECISIÓN DE LA SALA Evacuados los trámites legales, la S. procede a resolver la presente controversia, previa las siguientes consideraciones. El acto administrativo que en esta oportunidad se demanda, está contenido en la Resolución SBP No.217-2009 del 25 de septiembre de 2009, emitida por la Superintendencia de Bancos, mediante la cual esta entidad se inhibió de conocer la denuncia y solicitud de medidas conservatorias presentada por el apoderado especial de la señora A.I.V.A., en calidad de representante legal de la sucesión intestada de G.J.A.S. (q.e.p.d.), y de su menor hijo J.G.S.V.. Ahora, de un análisis minucioso de las pretensiones y hechos en que la parte actora fundamenta la presente demanda, se infiere que la disconformidad de la misma con el acto administrativo impugnado, se centra en que, a su criterio, la Superintendencia de Bancos está plenamente facultada para decidir y conocer de la denuncia formulada por un beneficiario de un fideicomiso del cual es Fiduciaria, como lo es J.G.S.V.. Así, los apoderados judiciales de la parte actora alegan que la denuncia presentada ante la Superintendencia de Bancos consiste en el manejo irregular y en forma perjudicial, sin la debida diligencia de un padre de familia, en perjuicio del menor J.G.S.V., en razón de que la empresa MMG FIDUCIARY & TRUST CORP. (ahora MMG TRUST, S.A.), actual fiduciario del F. No.9, disminuyó la suma de dinero que se entregan a favor del joven SCHNITTJER VENEGAS, en concepto de manutención, de la suma de cuatro mil noventa y tres dólares con noventa y un centésimos (B/.4,093.91) a dos mil cuatrocientos dólares (B/.2,400.00), vulnerando las normas legales y reglamentarias de orden público que disponen que el fiduciario, en la administración del fideicomiso, debe actuar con la diligencia de un buen padre de familia. Para resolver, entonces, es preciso que la S. se remita a la génesis del asunto debatido. En ese sentido, tal como se plantean los antecedentes del acto demandado, en el expediente administrativo figura, a foja 3 y siguientes, que el 11 de septiembre de 2009, la señora A.I.V.A., en calidad de representante legal de la sucesión intestada de G.J.A.S. (q.e.p.d.) y en su propio nombre y representación, así como de su menor hijo J.G.S.V., presentó, por intermedio de apoderados especiales, ante la Superintendencia de Bancos una denuncia administrativa contra la empresa fiduciaria MMG FIDUCIARY & TRUST CORP, por el manejo irregular y en forma perjudicial del fideicomiso 9 de 24 de noviembre de 1993 (ahora fideicomiso TP-05-063), constituido por G.J.A.S. (q.e.p.d.), en calidad de fideicomitente. Como quedó visto, la denuncia interpuesta por la señora V.A., hace énfasis en que la empresa fiduciaria había incurrido en una violación a la cláusula octava del citado contrato de fideicomiso, pues a su juicio, la empresa MMG FIDUCIARY & TRUST CORP, tomó la decisión unilateral de disminuir en un 41% la suma de dinero que mensualmente se le entregaba, en concepto de manutención, en perjuicio del beneficiario sucesor J.G.S.V.. La Superintendencia de Bancos, mediante Resolución No.217-2009 de 25 de septiembre de 2009, decidió inhibirse de conocer a referida denuncia, con sustento en que, de los argumentos expuestos por el Licenciado G., se desprende que la disconformidad de la denunciante, radica en la interpretación que cada una de las partes hace de las cláusulas del Contrato de F. identificado como No.9, ahora F. TP05-063. Que la solicitud de interpretación del alcance de las cláusulas pactadas, a través del referido contrato, así como el cumplimiento de los Contratos por las partes en general, y en este caso, entre fiduciario y beneficiario, no es competencia de la Superintendencia de Bancos, sino de las autoridades jurisdiccionales. De foja 39 a 45 del expediente reposa una copia simple del referido Contrato de fideicomiso en el cual se hace constar que en su cláusula octava ambas partes convinieron lo siguiente: OCTAVO: En caso de fallecimiento de EL BENEFICIARIO,... a) A partir del fallecimiento de EL BENEFICIARIO, EL FIDUCIARIO deberá pagar mensualmente de los fondos del PATRIMONIO FIDEICOMITIDO para la manutención de EL BENEFICIARIO SUCESOR J.G.S.V. a su R.L., quién deberá identificarse como tal ante EL FIDUCIARIO mediante certificación oficial, hasta la edad de dieciocho (18) años de este BENEFICIARIO SUCESOR y después directamente a él mismo hasta la edad de veinticuatro (24) años de edad una suma que EL FIDUCIARIO crea conveniente y según su posición social. También se cancelará cualquier gasto relacionado con la salud de este BENEFICIARIO SUCESOR hasta que reciba la totalidad de la parte destinada de EL PATRIMONIO FIDEICOMETIDO para él. Todos los reembolsos de los gastos, con excepción de los gastos de manutención, deberán ser solicitados con los comprobantes respectivos b) ..." Por su parte, la empresa MMG TRUST, S.A. (antes MMG FIDUCIARY & TRUST CORP.), en calidad de tercero interesado, alegó en su contestación que la modificación hecha a la mensualidad entregada al joven J.G.S.V., es fruto de un proceso de revisión de las necesidades económicas del beneficiario al cumplir la mayoría de edad, pues, entre las facultades del fiduciario, se encuentra la de determinar el nivel de remesas que se estimen adecuadas para que este beneficiario tenga los recursos económicos necesarios para llevar una vida cómoda. Una vez efectuado un análisis exhaustivo y minucioso de las constancias procesales, la S. considera que no le asiste la razón al recurrente, pues el acto impugnado, es decir, la Resolución S.B.P. No.217-2009 de 25 de septiembre de 2009, dictada por la Superintendencia de Bancos, no infringe el artículo 18 del Decreto Ejecutivo No.16 del 3 de octubre de 1984, así como tampoco el artículo 36 de la Ley 1 de 5 de enero de 1984. En tal sentido, la S. conceptúa que los apoderados judiciales de la actora interpretan inadecuadamente los preceptos en que se fundamentó la entidad demandada para inhibirse del conocimiento de la denuncia interpuesta. En ese sentido, la S. coincide con el criterio esgrimido por la Procuraduría de la Administración en el sentido que, al momento de conocer de la referida denuncia la Superintendencia de Bancos, determinó que ante los criterios de interpretación que cada una de las partes tiene de la cláusula octava del contrato de fideicomiso, ésta no era competente para interpretar el alcance de dicha cláusula, pactada en un contrato privado, ni tampoco para dirimir sobre el cumplimiento, en general, del contrato vigente entre el fiduciario y el beneficiario sucesor. Por lo que consideró que dicha materia debía ser de conocimiento de los tribunales ordinarios y de familia, tal y como lo indicó el acto demandado. Asimismo, tenemos que la propia Ley 1 de 5 de enero de 1984 (Por la cual se regula el F. en Panamá y se adoptan otras disposiciones) establece en su artículo 41 que toda controversia que no tenga señalado en esta Ley un procedimiento especial será resuelta por los trámites del juicio sumario. En concordancia con esta disposición, el artículo 1345 del Código Judicial, señala que sin perjuicio de los otros casos establecidos en la Ley, se tramitaran por la vía del proceso sumario "Los demás en que las leyes establezcan el trámite sumario" Siendo así las cosas, las controversias respecto a la interpretación o alcance de las cláusulas de un contrato de fideicomiso entre particulares o su posible incumplimiento compete a la jurisdicción ordinaria, salvo que el referido incumplimiento guarde estrecha relación con la función de regulación, supervisión o reglamentación de la Superintendencia de Bancos respecto a las empresas dedicadas al negocio de fideicomiso, a fin de garantizar un adecuado ejercicio del mismo y, cuya regulación esté señalada en la propia Ley 1 de 1984. Por consiguiente, si bien es cierto que la empresa MMG TRUST, S.A. (antes MMG FIDUCIARY & TRUST CORP.) tiene licencia para ejercer el negocio de fideicomiso de forma habitual y profesional otorgada por la Superintendencia, ello no es suficiente para la admisión de la denuncia presentada por la señora V.A., puesto que, de conformidad con la normativa que se invoca, la Superintendencia de Bancos supervisará y velará por el adecuado funcionamiento del negocio del fideicomiso de acuerdo con las disposiciones legales vigentes que la rigen y no así de las diferencias que surjan en la interpretación que, de las cláusulas del contrato de fideicomiso, tengan cada una de las partes. Efectivamente, la Superintendencia de Bancos se inhibió de conocer la denuncia presentada por el apoderado de la señora A.I.V.A. y asimismo, le señaló que el posible incumplimiento de lo pactado en el contrato de fideicomiso debió tramitarse ante las autoridades jurisdiccionales correspondientes, toda vez que de los argumentos expuestos por éste, se desprende que la disconformidad de la denunciante radica en la interpretación que, cada una de las partes, hace de las cláusulas del Contrato de F. identificado como No.9, (ahora F. TP05-063) Habida cuenta del caso in examine y en atención a lo descrito, ni la Ley 1 de 1984, ni el Decreto Ejecutivo No.16 de 3 de octubre de 1984, establecen un procedimiento por el cual se regule las pretensiones contenidas en la denuncia presentada el 11 de septiembre de 2009, ante la Superintendencia de Bancos, por parte de los apoderados judiciales de la señora A.I.V.A., que permitan conocer de la supuesta vulneración de la normativa alegada por la parte actora. Las consideraciones expuestas, hacen concluir a esta S. que lo procedente es negar los cargos, concluyendo que la Superintendencia de Bancos, se enmarcó dentro de las facultades normativas; por tanto, se rechazan los cargos por violación endilgados, tal cual fueron presentados por la parte recurrente en su libelo de demanda, ya que, no ha podido enervar la Resolución S.B.P. No.217-2009 de 25 de septiembre de 2009, pues, la Superintendencia de Bancos carece de competencia para conocer de denuncias o reclamos respecto a la interpretación, alcance o incumplimiento de las cláusulas de un contrato de fideicomiso. En otro orden de ideas, esta S. estima oportuno, por economía procesal, referirse al Incidente de Nulidad propuesto por los apoderados judiciales de A.I.V.A. contra a Resolución de 27 de junio de 2014, refrendada por el Magistrado E.T., en calidad de Magistrados que integran el resto de la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se declaró que no es legal el impedimento manifestado por el entonces Magistrado A.M.L., para conocer del recurso de apelación presentado por la Firma Morgan & Morgan en representación de MMG TRUST, S.A. contra la Resolución de 2 de junio de 2010, que admitía la presente demanda contenciosa administrativa. Así, señala el incidentista que de acuerdo a lo normado en el artículo 79 de la Ley 135 de 1943 y en el artículo 765 del Código Judicial, tiene competencia para conocer del impedimento manifestado por un magistrado, el resto de los Magistrados que forman la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, de lo que emerge que al menos dos (2) Magistrados deben confirmar el resto de la S. y no uno, como acontece en el caso que nos ocupa. Sobre el particular, es preciso recordar que los actos procesales no pueden anularse por causas distintas de las consagradas taxativamente en la ley y dado que de lo expuesto claramente se deduce que las aseveraciones de la parte incidentista no constituyen o configuran ninguna de las causales de nulidad establecidas en nuestra legislación, esta Superioridad deberá rechazar el presente incidente de nulidad promovido por el licenciado M.A.G., en representación de A.I.V.A.. Ello aunado al hecho de que, en el evento que esta S. accediese a la petición del incidentista, no influiría de modo alguno en la decisión del proceso principal. En mérito de lo expuesto, la S. Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución S.B.P. No.217-2009 de 25 de septiembre de 2009, emitida por la Superintendencia de Bancos, así como tampoco sus actos confirmatorios. En consecuencia, niega las pretensiones de la demandante. Asimismo, se rechaza de plano el incidente de nulidad propuesto por la firma G. & Asociados, en representación de A.I.V.A.. N., N.C. DE PAREDES EFRÉN C. TELLO C -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO KATIA ROSAS (Secretaria)

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