Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 23 de Octubre de 2015

Ponente:Nelly Cedeño de Paredes
Fecha de Resolución:23 de Octubre de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El L.. C.A.V.B., actuando en representación de D.C.G., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare que es nula, por ilegal, la Resolución Final N°42-2007 (Cargo) de 4 de diciembre de 2007, emitida por el Pleno de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. La demanda fue admitida en resolución de tres (3) de octubre de 2008, en la que igualmente se ordenó correr traslado de la misma a la Magistrada Sustanciadora de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial y al Procurador de la Administración (f.73). ACTO IMPUGNADO El acto administrativo impugnado está contenido en la Resolución Final N°42-2007 (Cargo) del 4 de diciembre de 2007, emitida por el Pleno de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República que en la parte pertinente resuelve: "TERCERO: DECLARAR al ciudadano D.C.G., portadora de la cédula de identidad personal N°7.40-39, con domicilio en Villa Cáceres, Vía España Casa 139, responsable patrimonialmente por la lesión patrimonial causado en perjuicio del Estado por la suma de diez mil veinte balboas con sesenta y nueve centésimo (B/10,020.69), que incluye el perjuicio causado a la fecha según lo dispone el artículo 12 del Decreto de Gabinete N°36 de 10 de febrero de 1990, por la suma de ochocientos veinte balboas con sesenta y nueve centésimos (B/.820.69), más los intereses que se generan hasta el completo pago de la obligación." FUNDAMENTO DE LA DEMANDA En la demanda se formula pretensión consistente en una petición dirigida a la Sala Tercera, para que declare: 1. Que es parcialmente nula, por ilegal, en lo relacionado con el señor D.C.G., la Resolución N°42-2007 de 4 de diciembre de 2007, dictada por la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República; 2. Que es nula, por ilegal, la Resolución confirmatoria N°139-20089 de fecha 3 de junio de 2008, dictada por la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General; 3. Que como consecuencia de la nulidad por ilegales, de los actos anteriores, la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República está obligada a dejar sin efecto la cautelación y consecuente puesta fuera de comercio de los bienes de propiedad de D.C.G.. 4. Que como consecuencia de la nulidad por ilegales de los actos administrativos anteriores; la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República y el Estado, solidariamente están obligados a resarcir los daños y perjuicios ocasionados al demandante, según se determine parcialmente en el proceso. Entre los hechos u omisiones fundamentales de la demanda, el L.. C.A.V., medularmente alega que la Resolución demandada y su acto confirmatorio se sustentan en informes de auditoría realizados por la Contraloría General de la República a través de la Dirección General de Auditoría, pasando por alto que en dichos actos administrativos se señala que D.C.G. no laboró en el Banco de Desarrollo Agropecuario. El L.. V. afirma que no encontraron dentro de la institución evidencia alguna de sus labores, desconociendo así la existencia de las pruebas visibles a fojas 351 a 410 del expediente y el informe presentado por su representado (f.433-454), al cual adjunta los informes correspondientes a la labor que ejecutó y realizó con los Gerentes Regionales del BDA, en virtud de los contratos de servicios profesionales 391-2003 de 16 de octubre de 2003 y 003-2004 de 6 de enero de 2004. Como disposiciones legales infringidas figuran en el orden alegado los artículos 2, 11, 55 literal f), 48 y 77 de la Ley 32 de 8 de noviembre de 1984; el artículo 4 del Decreto de Gabinete 36 de 10 de febrero de 1990; el artículo 8 del Decreto 65 de 23 de marzo de 1990; el artículo 10 del Decreto de Gabinete N°36 de 10 de febrero de 1990; el artículo 30 de la Resolución N°37-2001 de 17 de septiembre de 2001 y los artículos 835, 917 y 922 del Código Judicial. El texto de las señaladas disposiciones dice: LEY 32 DE 1984 "ARTICULO 2: La acción de la Contraloría General se ejerce sobre todas las personas y organismos que tenga a su cargo la custodia o el manejo de fondos o bienes del Estado, de los Municipios, Juntas Comunales, empresas estatales, entidades autónomas y semiautónomas, en el país o en el extranjero. También se ejerce esta acción sobre aquellas personas u organismos en los que tenga participación económica el Estado o las entidades públicas y sobre las personas que reciban subsidio o ayuda económica de dichas entidades y sobre aquellas que realicen colectas públicas, para fines públicos, pero tal acción será proporcional al grado de participación de dichos entes públicos." Para el L.. C.A.V., la citada disposición de la Ley 32 de 1984 resulta infringida por el acto impugnado, al desconocer el derecho subjetivo que la norma le otorga al demandante, pues, concretamente individualiza sobre qué personas y organismos ejerce la acción la Contraloría General de la República que no es el caso de su representado. "ARTICULO 11: Para el cumplimiento de su misión, la Contraloría General de la República ejercerá las siguientes atribuciones: 1... 2. F., regulará y controlará todos los actos de manejo de fondos y otros bienes públicos, a fin de que tales actos se realicen con corrección y según lo establecido en las normas jurídicas respectivas. ... 4.Realizará inspecciones e investigaciones tendientes a determinar la corrección o incorrección de las operaciones que afectan patrimonios públicos y, en su caso, presentará las denuncias respectivas. Estas investigaciones pueden iniciarse por denuncia o de oficio, cuando la Contraloría lo juzgue oportuno." La violación que se alega a esta norma es por comisión, al desconocer el acto impugnado los actos ejecutados por funcionarios de la Contraloría General en el control previo, que aprobaron las cuentas y pagos hechos a D.C.G., mismos que fueron sustentados en la documentación y ejecución administrativa de los funcionarios del BDA y de la Contraloría. "ARTICULO 55: El Contralor General de la República es el J. Superior de la Institución y responsable de la marcha de ésta, conjuntamente con el Sub-Contralor General. Son atribuciones del Contralor General, además de las que le asignan la Constitución y otras disposiciones especiales, las siguientes: ...f. Ordenar las investigaciones encaminadas a determinar si la gestión de manejo de fondos y demás bienes públicos se ha realizado de manera correcta y de acuerdo con las normas establecidas." Esta norma resulta infringida para el apoderado de la parte actora por omisión, pues la medida impuesta a su representado lo afectó desde el momento en que la investigación realizada recogió pruebas de carácter pleno, que señalaban que se hizo un control fiscal previo, se hicieron los pagos correspondientes y se le dictó una medida cautelar a pesar de que el propio Control Fiscal de la Contraloría General autorizó los pagos. "ARTICULO 48: La Contraloría refrendará todos los contratos que celebren las entidades públicas y que impliquen erogación de fondos o afectación de sus patrimonios. Esta función puede no ser ejercida en aquellos casos en que la Contraloría, por razones justificadas, la considere innecesaria, lo cual debe declarar en Resolución motivada el Contralor o Sub- Contralor General de la República." "ARTICULO 77: La Contraloría improbará toda orden de pago contra un Tesoro Público y los actos administrativos que afecten un patrimonio público, siempre que se funde en razones de orden legal o económico que ameriten tal medida. En caso de que el funcionario u organismo que emitió la orden de pago o el acto administrativo insista en el cumplimiento de aquella o de éste, la Contraloría deberá cumplirlos o, en caso contrario, pedir a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que se pronuncie sobre la viabilidad jurídica del pago o del cumplimiento del acto. No obstante, lo dispuesto en el inciso anterior, el funcionario u organismo encargado de emitir el acto, una vez improbado éste por la Contraloría, puede también someter la situación planteada al conocimiento del Consejo de Gabinete, de la Junta Directiva, Comité Directivo, Consejo Ejecutivo, P. o cualquiera otra corporación administrativa que, según el caso, ejerza la máxima autoridad administrativa en la institución, a efecto de que ésta decida si se debe insistir o no en la emisión del acto o en el cumplimiento de la orden. En caso de que dicha corporación decida que el acto debe emitirse o que la orden debe cumplirse, la Contraloría deberá refrendarlo, pero cualquier responsabilidad de que del mismo se derive recaerá de manera conjunta y solidaria, sobre los miembros de ella que votaron afirmativamente.. En caso de que la decisión sea negativa, el funcionario u organismo que emitió el acto o libró la orden se abstendrá de insistir en el refrendo." Los artículos 48 y 77 de la Ley 32 de 8 de noviembre de 1984, se señalan violados de manera directa por omisión, por un lado, porque las resoluciones impugnadas desconocen la validez de los contratos que fueron ejecutados por el demandante en atención a que se establecía "que el mismo no estaba sujeto a horario, subordinación jurídica, deducciones legales, etc...", y, por el otro lado, porque estas mismas resoluciones desconocen que las órdenes de pago fueron aprobadas luego de cumplirse con los requisitos para que procedieran los pagos, así como las condiciones establecidas en los contratos, en especial por haberse cumplido con la prestación del servicio contratado. DECRETO DE GABINETE 36 DE 10 DE FEBRERO DE 1990 "ARTICULO 4: Desde el momento en que se iniciare el procedimiento indicado, la Dirección de Responsabilidad Patrimonial está facultada para tomar, en cualquier tiempo o cuando a su juicio hubiere motivos para temer que se hagan ilusorias las pretensiones del Estado, todas las medidas precautorias que estime convenientes sobre todo o parte del patrimonio del sujeto llamado a responder patrimonialmente. También pueden ser objeto de las acciones precautorias, todos aquellos bienes que aunque no figuren como parte del patrimonio del sujeto respecto de ellos existan indicios de los cuales se deduzca que tales bienes provienen directa indirectamente de bienes o valores indebidamente sustraídos del patrimonio del Estado. Las personas distintas del sujeto llamado a responder patrimonialmente que resulten afectadas por las medidas precautorias mencionadas, pueden hacerse parte en el procedimiento señalado, a fin de que tengan oportunidad de hacer valer sus derechos legítimos que pudiesen alegar si ese fuere el caso. Igualmente, la Dirección de Responsabilidad Patrimonial, los puede considerar como sujetos llamados a responder patrimonialmente, dentro del procedimiento que se indica en los artículos 2 y 3 anteriores. Con las limitaciones y salvedades que se han indicado y en lo que resulten aplicables, se seguirán las reglas del Código Judicial." Esta norma a juicio del apoderado judicial de la parte actora, se violó de manera directa por comisión, porque al examinar las pruebas recopiladas en el Informe de Auditoría desvirtuaron cualquier hecho que hiciera presumir cualquier irregularidad en perjuicio del Estado; no había motivo para cautelar los bienes de D.C.G., causándole perjuicios, ya que las pruebas no fueron valoradas de acuerdo a la sana crítica. DECRETO 65 DE 23 DE MARZO DE 1990 "ARTICULO 8: Al momento de iniciar un examen especial, audito o investigación ordenado por el Contralor General, por el Sub-contralor o por el Director de Auditoría, el funcionario encargado comunicará del mismo a los servidores o ex servidores públicos y a los particulares involucrados si los hubiere, para que concurran a la realización de dicho examen, audito o investigación y proporcionen los documentos o elementos de juicio que estimen convenientes. Se dejará constancia de esa comunicación en el respectivo papel de trabajo, o en el oficio que se emita para el efecto, mediante firma del comunicado, si se encontrare presente, o de la razón de recepción del oficio, o de la certificación de envío dada por la Oficina de Correo respectiva." Se afirma que esta norma fue violada de manera por omisión, debido a que durante la confección del Informe de Auditoría Especial Preliminar N°433-315-2005-DAG-DFP de fecha 1 de septiembre de 1999 al 31 de agosto de 2004, no se cumplió con la comunicación del mismo a su representado a fin de que concurriera a la realización del áudito y aportara los documentos de juicio que estimara convenientes. DECRETO DE GABINETE N° 36 DE 10 DE FEBRERO DE 1990 "ARTICULO 10: Dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de notificación de la Resolución a que se refiere el artículo 8 de este Decreto de Gabinete el sujeto llamado a responder patrimonialmente podrá presentar por medio de apoderado debidamente constituido y en las oportunidades y por las veces que estime necesario, las pruebas documentales que a bien tuviere. Si no las tuviere en su poder, puede señalar el despacho público donde las mismas reposen, pero en el escrito en que haga esta indicación deberá dar la información indispensable para la adecuada identificación de los documentos invocados. Dentro del mismo término puede presentar también por medio de apoderado, todos los escritos explicativos y de descargo que estime convenientes. Luego del vencimiento de los dos (2) meses mencionados en este inciso, el sujeto llamado a responder patrimonialmente por medio de su apoderado puede dentro del mes siguiente y que comenzará a corre a partir del vencimiento de los dos (2) meses anteriores, presentar todos los alegatos, escritos explicativos y de descargo que estime convenientesB. Luego del vencimiento de los dos (2) meses mencionados en este inciso, el sujeto llamado a responder patrimonialmente por medio de su apoderado puede dentro del mes siguiente y que comenzará a correr a partir del vencimiento de los dos (2) meses anteriores, presentar todos los alegatos, escritos explicativos y de descargo que estime convenientes. Si dentro de los dos (2) primeros meses señalados el sujeto llamado a responder patrimonialmente hubiere advertido la existencia de documentos que reposan en otros despachos públicos y de los mismos no se hubiese aportado copia auténtica, esta copia se podrá aportar al expediente dentro del mes siguiente de que trata el artículo anterior. La expedición de copia auténticas no causará derecho alguno. Aparte de la prueba documental, se aceptará además como prueba, el examen de documentos, con la asistencia de peritos, cuando el descargo del sujeto se funde en explicaciones de naturaleza contable. Si esta prueba no hubiese sido practicada dentro de los dos meses iniciales, se podrá practicar dentro del mes siguiente ya mencionado. Los informes de los peritos se entenderán hechos bajo la gravedad de juramento. Sólo cuando se trate de hechos que por su naturaleza no deban constar en documentos, se admitirán todos los demás medios de pruebas contemplados en el Código Judicial. Estas otras pruebas deberán ser aducidas dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación a la cual se refiere el artículo anterior. Todas las actuaciones en este procedimiento se harán en papel simple." El L.. V. sostiene que esta norma fue violada por el acto impugnado de manera directa por falta de aplicación. En su opinión, su representado adujo pruebas relacionadas con la labor que desempeñó en las diferentes regionales del BDA, detallando los bienes inmuebles, proyectos, piezas y repuestos en cada una de las regiones o provincias, suministrando la información indispensable para la adecuada identificación de dichos documentos, hizo los descargos y la Autoridad demandada no se pronunció sobre la admisión o verificación de la información suministrada. RESOLUCIÓN N° 37-2001 DE 17 DE SEPTIEMBRE DE 2001 "ARTICULO 30: El Gerente General en coordinación con los Gerentes Ejecutivos determinarán a los funcionarios, que por su nivel jerárquico o por la naturaleza de su trabajo estarán exentos de marcar el registro de asistencia." La violación que se alega a esta norma es por falta de aplicación, pues, se llama a su representado a responder patrimonialmente sobre la base de no haber comprobado el haber asistido a cumplir con sus labores en las instalaciones en la cual prestaba sus servicios, cuando el Gerente General había determinado que "estaba exento de marcar registro de asistencia". CODIGO JUDICIAL "ARTICULO 835: (822) Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo haya firmado, elaborando u ordenando elaborar. El documento público se presume auténtico, mientras no se pruebe lo contrario mediante tacha de falsedad." "ARTICULO 917: (904) El juez apreciará, según las reglas de la sana crítica, las circunstancias y motivos que corroboren o disminuyan la fuerza de las declaraciones." "ARTICULO 922: (909). No hará fe el dicho del testigo si resulta que no ha declarado de sus propias y directas percepciones, salvo los casos en que la Ley admita la declaración sobre el conocimiento formado por inferencia; pero en este caso deben expresar los fundamentos de ésta." Las disposiciones del Código Judicial transcritas se alegan violadas de manera directa por omisión. A juicio del L.. V., lo anterior obedece a que los actos impugnados omitieron la aplicación de las reglas de la sana crítica, toda vez que no le conceden ningún valor probatorio a documentos que corroboran la prestación del servicio y el cumplimiento de las condiciones del Contrato, por el contrario, si le conceden valor a declaraciones de personas que no tienen conocimiento de causa, es decir, no declaran en base a sus propias percepciones. INFORME DE CONDUCTA De fojas 75 a 81 del expediente, figura el informe explicativo de conducta rendido por la Magistrada Sustanciadora, y que está contenido en el Oficio DRP N°828-2008 de 20 de octubre de 2008. La Magistrada Sustanciadora señala que la Resolución Final N° 42-2007 (Cargo) de 4 de diciembre de 2007, puso fin al proceso patrimonial seguido al procesado. Afirma que el señor D.C.G., celebró contratos de servicios profesionales como asistente administrativo de la Gerencia Ejecutiva de la Administración del Banco de Desarrollo Agropecuario, casa matriz, con funciones de supervisión y asistencia administrativa en la organización y funcionamiento del Banco, con una remuneración de mil ochenta balboas mensuales (B/.1,080.00) a saber: -Contrato N°391-2003 de 16 de octubre del 2003, válido del 16 de octubre al 31 de diciembre del 2003. -Contrato N°003-2004 de 6 de enero del 2004, válido del 1° de enero del 2004 al 30 de junio del 2004. -Contrato N°041-2004 de 25 de junio del 2004, válido del 1° de julio al 31 de agosto del 2004. De este contrato no se cancelaron los servicios contratados. Según la funcionaria demandada, como quiera que de conformidad a la cláusula segunda de los contratos el señor D.C. no estaba sujeto a horario y su asistencia al trabajo no era objeto de control, se procedió a corroborar si brindó la debida contraprestación al Estado, por lo que se solicitó certificación de las diferentes Unidades Administrativas Regionales en donde el precitado realizó gestiones de tipo laboral en beneficio del Banco. Destaca la Magistrada Sustanciadora que las unidades Administrativas Regionales de la Zona de Panamá, Los Santos, Veraguas, C., H. y D., señalaron que dicho funcionario no realizó labores que aduce haber realizado y tampoco concurrió ante las referidas autoridades administrativas. Asimismo figura la Nota A.G.E.A. N°49-04 de 16 de diciembre de 2004, firmada por M.A., Asistente Administrativo de la Gerencia Ejecutiva, en la cual se señala que el señor D.C. no laboró ni presentó informe de trabajo ante la Gerencia Ejecutiva de Administración del Banco de Desarrollo Agropecuario. También señala la Magistrada Sustanciadora que el señor D.C.G. se notificó personalmente de la Resolución Final N°42-2007 de 4 de diciembre de 2007, y en tiempo oportuno su apoderada legal presentó recurso de reconsideración que fue resuelto mediante la Resolución DRP N°139-2008 de 3 de junio de 2008, que confirma la resolución recurrida. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACION Mediantela Vista Fiscal N° 032 de 14 de enero de 2009, el Procurador de la Administración emite concepto en el que desestima las violaciones que se alegan en la demanda y solicita a la Sala que desestime sus pretensiones. En su opinión, los antecedentes del caso permiten demostrar que durante el período comprendido del 1° de septiembre de 1999 al 31 de agosto de 2004, D.C.G. recibió del Estado la suma de B/.9,180.00, en concepto de honorarios profesionales, sin haber proporcionado el servicio profesional de supervisión y asistencia administrativa para el cual fue contratado por el Banco de Desarrollo Agropecuario, hecho que, sin lugar a dudas, causó un grave perjuicio económico al erario público. También los antecedentes acreditan que el actor hizo uso de su derecho a defensa dentro del término de Ley, ya que presentó sus descargos y aportó las pruebas que estimaba le favorecían, no obstante, a criterio del Procurador de la Administración, no resultan fehacientes. EXAMEN DE LA SALA Evacuados los trámites legales de rigor, procede la Sala a resolver la presente controversia, con las siguientes consideraciones. Como ya ha quedado expuesto, se demanda ante la Sala la Resolución Final N°42-2007 (Cargo) del 4 de diciembre de 2007, emitida por el Pleno de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República y su acto confirmatorio que está contenido en la Resolución DRP N°139-2008 de 3 de junio de 2008. En el expediente consta, como ya fue expuesto, que el señor D.C.G. celebró contratos de servicios profesionales como asistente administrativa de la Gerencia Ejecutiva de la administración del Banco de Desarrollo Agropecuario, Casa Matriz, con funciones de supervisión y asistencia administrativa en la organización y funcionamiento del Banco, con una remuneración de mil ochenta balboas mensuales (B/.1080.00) Antecedentes Se observa que la Dirección de Auditoría General de la Contraloría General de la República, elaboró el Informe de Antecedentes N°433-315-2005-DAG-DAFP de 21 de octubre de 2005, que reposa de fojas 1 a 32 del expediente administrativo, "RELACIONADO CON LOS PAGOS DE SALARIOS, DECIMOTERCER MES, VACACIONES, VIÁTICOS Y TRANSPORTE A LOS FUNCIONARIOS Y.E.B.C., J.D.B., D.C.G., C.E.T. GUERRA Y C.I.V.W. SIN HABER ASISTIDO A LABORAR EN LA ENTIDAD." Figura que esta auditoría fue autorizada mediante la Resolución Núm. 241-05-DAG de 10 de mayo de 2005, del Contralor General de la República y se realizó de conformidad con las Normas de Auditoría Gubernamental para la República de Panamá y el Manual de Auditoría Especiales para la Determinación de Responsabilidades. La investigación cubre el período del 1 de septiembre de 1999 al 31 de agosto de 2004, y consistió en la revisión y verificación de la documentación de los expedientes de cada uno de los funcionarios vinculados a la irregularidad. Quienes suscriben el Informe detallan que para tal fin fueron aplicados cuestionarios, entrevistas, y otras técnicas y de ello pudo determinarse que fueron efectuados pagos en concepto de salarios, servicios profesionales y viáticos por un monto de B/.38,571.78, sin que exista evidencia que sustente la labor realizada por ellos. Posterior a ello, la Dirección de Responsabilidad Patrimonial dictó la Resolución de Reparos N° 10-2007 de 14 de febrero de 2007, en la que en el punto Quinto resuelve ordenar el inicio del trámite para determinar y establecer la responsabilidad patrimonial que le pueda corresponder al señor D.C.G., que se fijó en la suma de nueve mil setecientos setenta y ocho balboas con cincuenta y tres centésimos (B/.9,778.53) que corresponde a la lesión patrimonial imputada más el interés legal aplicado provisionalmente desde que ocurrió la irregularidad a la fecha de la expedición de esa resolución. La Resolución Final N° 42-2007 (cargo) de 4 de diciembre de 2007, se basa entonces en la Resolución de Reparos N°10-2007 de 14 de febrero de 2007, que a su vez se fundamentó en el Informe de Antecedentes N°433-315-2005-DAG-DAFP de 21 de octubre de 2005, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, 12, 13, 14, 15, 16 del Decreto de Gabinete N°36 de 10 de febrero de 1990; los artículos 1, 36, 38, 39, 40, 44, 45 del Decreto N°65 de 23 de marzo de 1990; artículo 178 de la Ley 66 de 20 de noviembre de 2003; artículo 299 de la Constitución Política de la República de Panamá, artículo 10 y 1090 del Código Fiscal. II.Marco Jurídico La Constitución Política de Panamá establece la jurisdicción especial de cuentas y le asigna a la Contraloría General de la República la tarea de efectuar estos procesos. La Ley 32 de 8 de noviembre de 1984, Orgánica de la Contraloría General de la República, expresamente dispone, entre las Funciones Generales de la Institución, el ejercicio de la jurisdicción de cuentas. Tanto el artículo 276 numeral 4 Constitucional, como la Ley (Ley 32 de 1984), autorizan a la Contraloría General de la República para hacer las investigaciones pertinentes, respecto del manejo de bienes y fondos públicos. En desarrollo de lo así dispuesto fue expedido el Decreto de Gabinete N°36 de 10 de febrero de 1990, por el cual se crea dentro de la Contraloría General de la República la Dirección de Responsabilidad Patrimonial, como Tribunal encargado de conocer y decidir los proceso de cuentas dirigidos a determinar las lesiones patrimoniales en perjuicio del Estado y la responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos encargados de la custodia, el manejo y la fiscalización de fondos estatales, lo que igualmente alcanza a las personas que no sean servidores públicos que se benefician de fondos públicos. Para la ejecución de esos fines, el procedimiento patrimonial incluyó la adopción de medidas cautelares sobre el patrimonio de las personas que aparezcan involucradas en la investigación, destinadas a garantizar los resultados del proceso patrimonial instaurado- Aún cuando el Decreto de Gabinete 36 de 10 de febrero de 1990 y el Decreto 65 de 23 de marzo de 1990 "Por el cual se dicta el reglamento de responsabilidades", hoy se encuentran derogados por la Ley 67 de 14 de noviembre de 2009, "que desarrolla la Jurisdicción de Cuentas y reforma la Ley 32 de 1984, Orgánica de la Contraloría General", no puede perderse de vista que constituyen la normativa aplicable al caso planteado, ya que regularon situaciones consolidadas durante su vigencia. Esto es lo que nuestra jurisprudencia reconoce como la ultraactividad de los reglamentos derogados, que tiene fundamento en lo que está dispuesto en los artículos 30, 31 y 32 del Código Civil. Decisión de la Sala Los cargos de ilegalidad que se le formulan al acto demandado, se centran en demostrar que dicho acto fue expedido en desconocimiento de actos ejecutados por funcionarios de la Contraloría General en el control previo al aprobar las cuentas y pagos hechos a D.C., y, en desconocimiento de los términos de los contratos por servicios profesionales ejecutados por el demandante, dentro de los que figura la excepción de marcar registro de asistencia. Asimismo se alega que las resoluciones impugnadas omitieron la aplicación de las reglas de la sana crítica en la valoración del caudal probatorio que reposa en autos. Analizadas las violaciones alegadas y el resto de la documentación que reposa en el expediente, la Sala estima que la razón le asiste a la parte actora. Para resolver en ese sentido, se parte del hecho que el señor D.C.M. pudo establecer que sí laboró durante el período comprendido del 1° de septiembre de 1999 al 31 de agosto de 2004, en los términos y condiciones establecido en los Contratos de Servicios Profesionales (Contratos No. 391-2003 de 16 de octubre de 2003, No. 003-2004 de 6 de enero de 2004 y No.41-2004 de 25 de junio de 2004) suscritos por el demandante y el Gerente General del Banco de Desarrollo Agropecuario que están visibles de fojas 351-352, 369-370 y 403-404 del expediente administrativo. Dichos contratos contemplaban que el señor C. no estaba sujeto a horario, subordinación jerárquica, deducciones legales, ni adquiriría derecho a ninguna prestación laboral como consecuencia de dichos contratos. De igual forma, se estableció en los contratos en mención que durante la ejecución de los servicios, el señor C. debía entregar cada mes al Banco de Desarrollo Agropecuario, un informe del progreso de su gestión. Lo anterior pudo demostrarlo en el proceso patrimonial y en el proceso surtido ante esta Sala Tercera, donde queda en evidencia que estos contratos fueron aprobados por la Contraloría General de la República, que igualmente aprobó las cuentas y pagos a favor del demandante, mismos que, como bien señala su apoderado judicial, se sustentaron en la documentación y ejecución administrativa de los funcionarios del Banco de Desarrollo Agropecuario y la Contraloría General de la República (fs. 351-410). De igual forma, se advierte que el señor D.C., en atención a lo dispuesto en los Contratos No. 391-2003 de 16 de octubre de 2003, No. 003-2004 de 6 de enero de 2004 y No.41-2004 de 25 de junio de 2004, visibles de foja 351 a 410 del expediente administrativo, presentó los informes de labores mensuales correspondientes en donde se evidencia que sustentó su labor, los cuales cuentan con los sellos del Departamento de Contabilidad del Banco de Desarrollo Agropecuario y los sellos de revisado del Fiscalizador de la Dirección General de Fiscalización de la Contraloría General de la República . Adicionalmente a ello, la Sala observa que, en efecto, las reglas de la sana crítica no fueron aplicadas en el proceso patrimonial, cuando lo actuado por la Dirección de Responsabilidad Patrimonial desmerita los informes de labores presentados por el demandante dirigidos a demostrar que estas labores fueron realizadas (f.20), pasando por alto que al momento de formular sus descargos, el demandante le dirige una nota con fecha de 23 de septiembre de 2005, al entonces Contralor General de la República (f.432), en la que entre otros puntos le indica que: "En cada uno de los comprobantes de los pagos recibidos, que tienen que constar en los Archivos correspondientes a los mismos, consta el informe entregado, aceptado por la Gerente General y por la Contraloría General de la República. De no efectuarse las tareas encomendadas, estamos seguros que nunca se hubiese efectuado pago alguno." Los comprobantes de pago al señor D.C., debidamente aprobados por la Contraloría General de la República, como ya fue anotado, constan en el expediente. Es más, la Sala igualmente coincide con el apoderado judicial de la parte actora, cuando asevera que estas reglas además fueron desatendidas cuando la Dirección de Responsabilidad Patrimonial sólo le dio valor de plena prueba a atestaciones y certificaciones de personas que no fungían como funcionarios en la época que se dieron los hechos, y desconocen otros hechos y circunstancias que ameritaban de su apreciación y valoración conjunta, pues, todo ello conforma el material fáctico objeto de la controversia. Siendo así, lo actuado por ese Tribunal viola lo que está dispuesto en el artículo 917 del Código Judicial, relativo a la aplicación de las reglas de la sana crítica, alegado como infringido. En sentencia de 11 de junio de 2007, la Sala se pronunció en similar situación así: "En cuanto al otro punto a considerar, la Sala observa que ciertamente en el proceso disciplinario hubo por parte del impugnante aceptación expresa de consumo sustancias ilícitas, hecho que según la funcionaria demandada, corrobora los resultados positivos de las pruebas toxicológicas practicadas... Pero lo que no parece la Jueza Segunda de N. y Adolescencia del Primer Circuito Judicial advertir, es que con sólo admitir la prueba contenida en la certificación expedida por los facultativos de una entidad estatal como lo es la Caja de Seguro Social, reconoce que dentro del proceso existen otros elementos probatorios que juntos, conforman el material fáctico objeto de la controversia. Según el jurista panameño J.F.P., lo anterior atiende al Principio de la Unidad de la Prueba que plantea que "todos los elementos probatorios integran una unidad y el juez debe analizar los medios aisladamente y comprobar hasta qué punto coinciden y en qué puntos divergen y examinar la relación interna entre ello y apreciarlos globalmente" (J.F.P.. Teoría General de la Prueba, Tercera Edición, Editora Jurídica Iberoamericana S. A., 2006, pág.160). No procede entonces argumentar la confesión a modo de excepción al Principio de la Sana Crítica que es el que prevalece en nuestra legislación y en especial en los procedimientos administrativos por disposición del artículo 201 numeral 14 de la Ley 38 de 2000 Vale destacar que en proceso surtido ante esta Sala Tercera, rindieron declaración R.G.G. y M.V., ambos funcionarios del Banco de Desarrollo Agropecuario en los años 2003 y 2004, en los cargos Sub-jefe de mantenimiento a nivel nacional y de Gerente Regional de la Zona de Veraguas, respectivamente, que coincidieron en manifestar que el señor D.C. asistía a reuniones y entregaba informes ante la Gerencia General en calidad de asesor (fs.124-130). Demostrada la violación que se alega al artículo 917 del Código Judicial en lo términos expuestos, la Sala se abstiene de efectuar consideraciones sobre el resto de las violaciones señaladas en la demanda. Con respecto a la pretensión final del actor en el sentido que se declare que "la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República y el Estado, solidariamente están obligados a resarcir los daños y perjuicios ocasionados al demandante", la Sala considera que la misma debe negarse, ya que la parte actora no ha explicado o detallado en su demanda cuáles son los daños y perjuicios que se le han ocasionado, ni a cuánto ascenderían y mucho menos ha acreditado los mismos. En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA: 1. QUE ES PARCIALMENTE NULA, POR ILEGAL, la Resolución Final N°42-2007 (Cargo) de 4 de diciembre de 2007, emitida por el Pleno de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República, en lo relacionado al señor D.C.G. 2. Que es NULO POR ILEGAL su acto confirmatorio contenido en la Resolución N°139-2008 de 3 de junio de 2008, dictada por la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República. 3. ORDENA a la Dirección de Responsabilidad Patrimonial hoy Tribunal de Cuentas dejar sin efecto la cautelación y consecuente puesta fuera de comercio de los bienes de propiedad de D.C.G.. 4. NIEGA el pago de daños y perjuicios solicitado. Notifíquese Y CUMPLASE, N.C. DE PAREDES E.C.T.C. --A.A.Z. (Voto Razonado) KATIA ROSAS (Secretaria) Voto Razonado Magistrado A.A.Z. Si bien es cierto estoy de acuerdo con la parte resolutiva del proyecto de fallo, que declara que es parcialmente nula, por ilegal, la Resolución Final No. 42-2007 (Cargo) de 4 diciembre de 2007, emitida por el Pleno de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República, en lo relacionado al señor D.C., y que es nulo por ilegal, su acto confirmatorio contenido en la Resolución No. 139-2008 de 3 de junio de 2008, dictada por la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República, y ordena a la Dirección de Responsabilidad, hoy, Tribunal de Cuentas dejar sin efecto la cautelación y consecuente puesta fuera de comercio de los bienes propiedad de D.C.G., sin embargo considero que debió también agregar o contener las siguientes motivaciones: El proyecto en lectura sustenta a página 15, tercer párrafo, "que se parte del hecho que el señor D.C.M. pudo establecer que sí laboró durante el período comprendido del 1 de septiembre de 1999 al 31 de agosto de 2004, en los términos y condiciones establecido en los Contratos de Servicios Profesionales (Contratos No. 391-2003 de 16 de octubre de 2003, No. 003-2004 de 6 de enero de 2004, y No. 41-2004 de 25 de junio de 2004) suscritos por el demandante, y el Gerente General del Banco de Desarrollo Agropecuario que están visibles de fojas 351-352, 369-370 y 403-404 del expediente administrativo". Por tales motivos, considero que era necesario insertar anteriormente al precitado párrafo que la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría de la República inició un proceso patrimonial en contra del señor D.C. y Otros, toda vez que el Informe de Antecedentes No. 433-315-2005-DAG-DAFP de 21 de octubre de 2005, relacionado con los pagos de salarios, decimotercer mes, vacaciones, viáticos y transporte a los funcionarios, que cubre el período del 1 de septiembre de 1999 al 31 de agosto de 2004, determinó que no existía evidencia que el señor C. sustentara su labor, como asistente administrativo en la Gerencia Ejecutiva del Banco-Casa Matriz con funciones de supervisor y asistencia administrativa en la organización y funcionamiento del banco. Por otra parte, se advirtió que el proyecto establece que las reglas de la sana crítica no fueron aplicadas en el proceso patrimonial, no obstante, no explica en qué consiste el sistema de valoración de la prueba de la sana crítica, lo cual es fundamental para arribar a la conclusión que el acto impugnado es ilegal. De allí que, se debió incluir que el artículo 781 del Código Judicial aplicado de forma supletoria en la jurisdicción contencioso administrativa como lo estipula el artículo 57c de la Ley No. 135 de 1943 modificada por la Ley No. 33 de 1946, contempla que: "Las pruebas se apreciarán por el juez según las reglas de la sana crítica, sin que esto excluya la solemnidad documental que la ley establezca para la existencia o validez de ciertos actos o contratos. El juez expondrá razonadamente el examen de los elementos probatorios y el mérito que les corresponde". Según C. "Las reglas de la sana crítica, son, ante todo, las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez". Es decir, el juez debe decidir con arreglo a la sana crítica, no es libre de razonar a voluntad, discrecionalmente y arbitrariamente. Esta manera de actuar no sería sana crítica es la unión de la lógica y la experiencia, sin excesivas abstracciones de orden intelectual, pero también sin olvidar esos preceptos que los filósofos y los psicólogos llaman higiene mental, tendientes a asegurar el más certero y eficaz razonamiento. (J.F.P., Diccionario de Derecho Procesal Civil, Editorial Plaza & Janés, Agosto 2004, página 97) Agrega el D.J.F.P. que la sana crítica implica entonces: 1- Las pruebas deben obrar válidamente en el proceso, esto es, deben haberse practicado e incorporado con arreglo a las disposiciones legales, 2- La apreciación debe tener puntos objetivos de referencia y dejar constancia de ello en el fallo. 3- Examen crítico e integral de cada medio de prueba entrelazado con los distintos medios que obran en el expediente. El examen conjunto requiere obviamente, análisis del valor probatorio de cada medio en sus particularidades. De esta forma, se logró determinar que la Administración apreció mal los medios de prueba aportados en el proceso patrimonial, toda vez que no evaluó los informes de labores presentados por el señor D.C. dirigidos a acreditar que realizó sus labores como asesor de la Gerencia General, así como los comprobantes de pago aprobados por la Contraloría General de la República, ya que sólo le dio valor de plena prueba a atestaciones y certificación de personas que no fungían como funcionarios en la época que se dieron los hechos. Aunado al hecho que, los testimonios rendidos por los señores R.G. y M.V., ambos funcionarios del Banco Desarrollo Agropecuario en los años 2003 y 2004, ante la jurisdicción contencioso administrativa, fueron contestes en señalar que el señor C. asistía a reuniones y entregaba los informes ante la Gerencia General en calidad de asesor. Fecha ut supra, A.A.Z. Katia Rosas (Secretaria) E SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES.