Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 21 de Octubre de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:21 de Octubre de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 

VISTOS: La firma forense Abogados Consultores y Estrategas (ACE Lawyers), que actúa en nombre y representación de la señora M.I.J.R., ha presentado demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción, con el objeto de que la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia declare que es nula, por ilegal, la Resolución N°151-2008-D.G. de 27 de febrero de 2008, emitida por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. Mediante el acto administrativo impugnado se declaran indebidamente aportadas las cuotas empleado empleador pagadas por el empleador G.J.S. (persona natural), con número patronal 87-831-0725, a favor de la asegurada M.I.J., con cédula de identidad personal N°8-195-49 y seguro social 41-1324, en el período de mayo de 1997 a mayo de 2006, toda vez que no se ha podido establecer la existencia de la relación laboral. De igual forma, se sanciona al empleador G.J.S. (persona natural), con número patronal 87-831-0725, con una multa por la suma de Quinientos Balboas (B/.500.00) por incurrir en la falta señalada en el artículo 122, numeral 1, de la Ley N°51 de 2005, y conforme lo establecido en el artículo 90 del Reglamento General de Ingresos. Este acto fue confirmado por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social a través de la Resolución Nº41,443 de 6 de agosto de 2009, visible de fojas 17 a 23 del expediente. I. POSICIÓN DE LA PARTE ACTORA. NORMAS LEGALES QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LAS INFRACCIÓN La pretensión formulada en la demanda por la parte actora consiste en que se declare nula, por ilegal, la Resolución N°151-2008-D.G. de 27 de febrero de 2008, emitida por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social, y su acto confirmatorio, y en consecuencia se ordene a la Caja de Seguro Social se apruebe la pensión de vejez a favor de la asegurada M.I.J.R., y se le pague las sumas de dinero dejadas de percibir en dicho concepto desde el 13 de diciembre de 2006, hasta el momento en que se establezca la pensión de vejez de la asegurada por parte de la Corte Suprema de Justicia. En ese sentido, la parte actora estima infringidos los artículos 77 y 122 (numeral 1), ambos de la Ley N°51 de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social. En primer término, la demandante considera violado el artículo 77 de la Ley N°51 de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social, que hace referencia a la afiliación obligatoria al sistema de seguridad social. La disposición legal en mención establece lo siguiente: "Artículo 77. Afiliación obligatoria. Están obligados a participar en el régimen de la Caja de Seguro Social todos los trabajadores nacionales o extranjeros que brinden servicios dentro de la República de Panamá, incluyendo los trabajadores por cuenta ajena y trabajadores por cuenta propia. La Caja de Seguro Social está obligada a promover y facilitar la afiliación de todos los trabajadores. Parágrafo 1. La obligatoriedad de los trabajadores independientes contribuyentes, entrará a regir a partir del 1 de enero de 2007, referida solamente al componente de Ahorro Personal del Subsistema Mixto del Riesgo de Invalidez, Vejez y Muerte, siempreque a esa fecha el trabajador no haya superado la edad de treinta y cinco años. Parágrafo 2. No obstante lo dispuesto en el presente artículo, la afiliación obligatoria de los trabajadores independientes no contribuyentes, trabajadores ocasionales, estacionales y trabajadores domésticos, se regirá por los reglamentos que para estos fines dicte la Junta Directiva, los cuales señalarán los aportes, las prestaciones a las que tendrán derecho dentro de los distintos riesgos y demás modalidades de aseguramiento según sus características particulares". En ese sentido, considera que la Caja de Seguro Social pretende privar a la señora M.I.J.R. del derecho a la seguridad social, al desconocer la relación de trabajo existente entre la asegurada y el empleador G.J.S., así como el pago de las cuotas obrero-patronales pagadas desde 1997 hasta 2006 y que son fehacientes en demostrar dicha relación de trabajo. En segundo lugar, la parte actora denuncia como infringido el numeral 1 del artículo 122 de la Ley N°51 de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social, norma que se refiere a las declaraciones falsas y subdeclaración y las sanciones de éstas. Dicha norma legal señala lo siguiente: "Artículo 122. Declaraciones falsas y subdeclaración. Se sancionará con una multa desde trescientos balboas (B/.300.00) hasta veinte mil balboas (B/.20,000), sin perjuicio de la acción penal correspondiente, a: 1. Los empleadores que efectúen declaraciones falsas en las planillas conjuntas de empleados y empleadores, o traten de obtener ventajas indebidas para las personas que aparezcan incluidas en ellas ...". A su criterio, la Caja de Seguro Social considera como un hecho cierto y comprobado la no existencia de la relación de trabajo entre la asegurada M.I. JURADO y el empleador G.J.S., ante la simple falta de presentación de documentos elaborados por la señora JURADO RASSOW, en su condición de asistente del empleador, y obviando la facultad que tiene la Caja de Seguro Social de practicar pruebas de oficio para comprobar la veracidad o no de la relación de trabajo examinada. II. INFORME DE CONDUCTA DEL SUB-DIRECTOR GENERAL DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL De la demanda instaurada se corrió traslado al Sub-Director General de la Caja de Seguro Social para que rindiera un informe explicativo de su actuación, el cual fue aportado mediante Nota de 12 de junio de 2014, que consta de fojas 48 a 52, y el cual en su parte medular señala lo siguiente: "Mediante formulario de fecha 13 de diciembre de 2006, la asegurada M.I.J., ..., solicitó a la Caja de Seguro Social una pensión de vejez. (foja 1) Por medio de Nota FCFyC-452-2007 de 16 de abril de 2007, el J. del Departamento de Fondo Complementario solicita al J. del Departamento de Auditoría a Empresas de la Caja de Seguro Social, que se investigue la relación obrero patronal de la asegurada M.I.J., con el patrono G.J.S.. (foja 37) En atención a lo anterior el Departamento de Auditoría a Empresas emite el Informe AE-IC-07-100 de 17 de junio, señalando entre otros aspectos lo siguiente: "... En consideración a las razones expuestas, entrevistas realizadas y documentos aportados, podemos concluir que la prestación del servicio de la asegurada No. 41-1324 M.I.J.R., con el empleador No. 87-831-0725 G.J.S., (persona natural) en el período mayo de 1997 a mayo del 2006, no fueron presentados los documentos que la sustentan ..." (sic) (Fojas 39 a 41) Conforme la comunicación contenida en el Memorando CdeP-736-07 de 22 de junio de 2007, la Comisión de Prestaciones en sesión celebrada el 21 de junio de 2007, conoció el caso de la asegurada y previo análisis del expediente, acordó recomendar a la Dirección General declarar indebidamente aportadas las cuotas en el período de mayo de 1997 a mayo de 2006, con el patrono G.J.S. (persona natural), en vista que no fueron presentados los documentos que sustentan la prestación del servicio. (foja 43) A través del Memorando CdeP.1,131-07 de 29 de octubre de 2007, la Comisión de Prestaciones recomienda a la Dirección General imponer al empleador G.J.S., una multa de Quinientos Balboas (B/.500.00), de conformidad a lo establecido en el Artículo 90 del Reglamento General de Ingresos. (foja 48) ... Sobre este particular, cabe señalar que en la primera y segunda investigación del Departamento de Auditoría a Empresas, no se pudo establecer la efectiva prestación del servicio, a pesar que el trabajo ejecutado por la asegurada, debía dejar constancia documental, particularmente la elaboración de las cartas, por medio de las cuales su padre absolvía las consultas, y las traducciones del inglés a español y viceversa, ya que son trabajos escritos, además los archivos del señor Jurado a los cuales ella tenía acceso. De igual forma, si el señor Jurado absolvía consultas escritas para la firma I., G.-Ruiz & A., debía existir constancia de los casos que manejo (sic) para ellos, durante el periodo que la asegurada laboró para él y le transcribía estos casos, así como el manejo de los archivos de la firma forense. Aunado a lo anterior, la asegurada no comprobó documentalmente cuáles fueron las consultorías que su padre atendio (sic), que supuestamente ella transcribía y archivaba ... En consecuencia, las cuotas obrero patronal registradas y pagadas por el empleador No. 87-831-0725, G.J.S. (persona natural), a favor de la señora M.I.J., en el periodo de mayo de 1997 a mayo de 2006, al no comprobarse la relación laboral, fueron declaradas indebidamente aportadas ...". III. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN. Mediante Vista Nº 482 de 29 de septiembre de 2014, el representante del Ministerio Público, solicita a la S. que desestime las pretensiones de la parte actora, y en su lugar, se declare la legalidad de la Resolución N° 151-2008-D.G. de 27 de febrero de 2008, emitida por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social, y su acto confirmatorio, emitidos por la Caja de Seguro Social. A su criterio, la actuación de la entidad pública se efectuó ciñéndose a los parámetros legales, de manera que no han sido infringidas las normas invocadas por la parte demandante. En ese sentido, estima que ante la evidente ausencia de elementos probatorios que permitieran acreditar la existencia de una relación laboral entre la señora M.I.J.R. y el supuesto empleador, la actuación de la Caja de Seguro Social se desarrolló dentro de la normativa legal aplicable, específicamente los artículos 8, 9 y 122, todos de la Ley N° 51 de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA. Una vez cumplidos los trámites previstos para estos procesos, corresponde a los integrantes de la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia pasar a dirimir el fondo del presente litigio. COMPETENCIA DE LA SALA: En primer lugar, resulta relevante señalar que esta S. de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción promovida por la señora M.I.J.R., con fundamento en lo que dispone el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97, numeral 1, del Código Judicial y el artículo 42b de la Ley N° 135 de 1943, conforme fue reformado por la Ley N° 33 de 1946. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y PASIVA: En el caso que nos ocupa, la demandante es una persona natural que comparece en defensa de sus derechos e intereses en contra de la Resolución N° 151-2008-D.G. de 27 de febrero de 2008, emitida por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social, que le fue desfavorable, razón por la cual se encuentra legitimada para promover la acción examinada. Por su lado, la Caja de Seguro Social es una entidad del Estado que, en ejercicio de sus atribuciones expidió el acto demandado, razón por la cual se encuentra legitimada como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso-administrativo de plena jurisdicción. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Y DECISIÓN DE LA SALA: Observa la S. que la disconformidad de la demandante radica en la decisión de la Dirección General de la Caja de Seguro Social de declarar indebidamente aportadas las cuotas empleado-empleador pagadas por el empleador G.J.S. (persona natural), con número patronal 87-831-0725, a favor de la asegurada M.I.J., con cédula de identidad personal N° 8-195-49 y seguro social 41-1324, en el período de mayo de 1997 a mayo de 2006, toda vez que no se había podido establecer la existencia de la relación laboral. De igual forma, se sanciona al empleador G.J.S. (persona natural), con número patronal 87-831-0725, con una multa por la suma de Quinientos Balboas (B/.500.00) por incurrir en la falta señalada en el artículo 122, numeral 1, de la Ley N° 51 de 2005, y conforme lo establecido en el artículo 90 del Reglamento General de Ingresos. La Corte, al adentrarse en el estudio del expediente, de las constancias procesales y de las resoluciones impugnadas, observa que la parte actora no ha logrado desvirtuar la legalidad del acto administrativo acusado, en base a las consideraciones que detallamos en las líneas siguientes. Los apoderados especiales de la demandante señalan básicamente que la Caja de Seguro Social no puede desconocerle a la señora M.I. JURADO RASSOW las cuotas obrero patronales pagadas al sistema de seguridad social durante el periodo de 1997 a 2006, toda vez que las pruebas aportadas evidencian la relación de trabajo existente entre ella y su empleador, G.J.S. (q.e.p.d.). En ese sentido, la decisión de la Caja de Seguro Social ha sido sustentada en el hecho que no se probó la relación laboral que mantenía la señora M.I. JURADO RASSOW con el empleador G.J.S., dando como resultado que se declararan indebidamente aportadas las cuotas obrero patronales pagadas por el empleador G.J.S. a favor de la señora JURADO RASSOW. En este punto, resulta conveniente indicar que el estudio que debe realizar esta S. recae sobre la posible violación o no de normas jurídicas contenidas en la Ley N° 51 de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social, específicamente las comprendidas en los artículos 77 y 122 (numeral 1), razón por la cual se procederá a examinar por separado cada una de ellas. En este punto advierte la S. que la Resolución N° 151-2008-D.G. de 27 de febrero de 2008, emitida por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social, tuvo su origen en la investigación que adelantara el Departamento de Auditoría a empresas de la Caja de Seguro Social, en respuesta a la Nota FCFyC.452-2007 de 16 de abril de 2007, a través de la cual el J. del Departamento de Fondo Complementario de la Caja de Seguro Social solicitó que se investigara la relación obrero-patronal de la asegurada M.I.J.R. con el patrono G.J.S.. (foja 37 del expediente administrativo). En base a lo anterior, como resultado del Informe de Auditoría No. AE-IC-07-100 de 7 de junio de 2007 se concluyó lo siguiente: "... La entrevistada informó que inició labores en mayo de 1997 como Asistente Personal y entre sus funciones estaban: redactar cartas, escribir cartas, preparar conciliaciones bancarias, hacer traducciones de inglés a español y viceversa, clasificar y desechar documentos ... No se entregaron documentos, razón por la cual no se corroboraron las funciones ... Según la entrevistada, sus salarios fueron pagados en efectivo y con cheque cada una de las quincenas respectivamente. Esto no fue confirmado porque, solamente se aportaron cuatro (4) fotocopias de cheques del año 2000, ya que no se confeccionaban recibos para el registro de los salarios en efectivo ... La asegurada manifestó que, el empleador señor G.J.S., es su padre... Para contactar al empleador llamamos al número antes mencionado y nos contestaron de la firma I., G., R. y A. y nos informó la Sra. N.J., quien es la hermana de la Sra. M.I.J., que la misma no laboraba allí; sin embargo, solicitó que se le mandara la carta de presentación por fax. Posteriormente, nos llamó la señora O.A., empleada de la firma I., G., R. y A. y nos comunicó que, el señor G.J.S. era colaborador de la firma, por tal razón no podía realizar trabajos legales para ningún cliente por cuenta propia. Además, el Sr. G. está pensionado hace más de cinco años, que en la firma se le pagaba la planilla preelaborada de la asegurada y se le cobraba por esta gestión. Cabe agregar que, en dicha planilla solamente se reporta a la Sra. M.J.R.. En vista de esta situación, se citó a la asegurada en nuestras oficinas de Auditoría a Empresas y la misma manifestó que ella realizaba trabajos de su padre, que él traía de su oficina para la casa ... ". (fojas 39 a 41 del expediente administrativo) Ahora bien, se observa que la parte actora estima infringido el artículo 77 de la Ley N° 51 de 2005, que establece lo siguiente: "Artículo 77. Afiliación obligatoria. Están obligados a participar en el régimen de la Caja de Seguro Social todos los trabajadores nacionales o extranjeros que brinden servicios dentro de la República de Panamá, incluyendo los trabajadores por cuenta ajena y trabajadores por cuenta propia ...". Al examinar el contenido de la disposición legal antes citada, así como de un análisis de los hechos que rodean el presente proceso, resulta claro que dentro de las modalidades de personas sujetas al régimen obligatorio de seguridad social se encuentran las personas naturales o jurídicas que operan en el territorio nacional, es decir, aquellas que integran una relación de trabajo, para lo cual deben cumplirse las condiciones de subordinación jurídica y dependencia económica, las cuales no fueron acreditadas en el caso bajo examen. En ese sentido, tal como lo ha señalado esta S. en distintos pronunciamientos, se entiende que existe subordinación jurídica en los siguientes supuestos: a) cuando el trabajador se encuentra obligado a laborar bajo la autoridad, mando y control del empleador, b) cuando el trabajador está obligado a realizar el trabajo convenido personalmente "con la intensidad, cuidado y eficiencia que sean compatibles con sus fuerzas, aptitudes, preparación y destreza" (artículo 126, numeral 1, del Código de Trabajo); c) cuando el trabajador está obligado a prestar servicios en el tiempo convenido, y en la forma y modalidades que le sean indicadas por el empleador de acuerdo con el contrato y dentro del marco de los fines de la organización de la empresa; y, d) cuando el trabajador debe rendir sus tareas en lugar convenido. Por otra parte, el artículo 65 del Código de Trabajo que hace referencia a los distintos supuestos en que se configura la dependencia económica dentro de una relación de trabajo, y que señala en su último párrafo que ante la falta de evidencias sobre la existencia de subordinación jurídica, la prueba de la dependencia económica determina que se califique como relación de trabajo la relación existente, la S. considera que resulta evidente que la misma tampoco quedó comprobada por parte de la asegurada M.I.J.R., pues como bien indicaron los auditores del Departamento de Auditoría a Empresas de la Caja de Seguro Social, "de las entrevistas realizadas y documentos aportados, podemos concluir que la prestación del servicio de la asegurada ... con el empleador ... en el período mayo de 1997 a mayo del 2006, no fueron presentados los documentos que la sustentan". (foja 39 del expediente administrativo). La S. estima oportuno indicar que la decisión de la entidad de seguridad social de declarar indebidamente aportadas las cuotas obrero patronales pagadas por el empleador G.J.S. a favor de la señora JURADO RASSOW, surge luego que la Caja de Seguro Social a través de su Departamento de Auditoría examinara las planillas, recaudara información y realizara inspecciones al supuesto lugar de trabajo, en ejercicio de las facultades que le otorga la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social para comprobar la existencia de la supuesta relación laboral reportada a la institución, todos estos elementos probatorios que llevaron a la Administración a emitir el acto administrativo impugnado, con lo cual queda igualmente descartada la supuesta violación del numeral 1 del artículo 122 de la Ley N° 51 de 2005, que establece los supuestos en que se considerará que un empleador realizó declaraciones falsas y subdeclaraciones en las planillas, al no haberse podido demostrar la supuesta relación de trabajo existente entre el empleador G.J.S. y la trabajadora M.I.J. RASSOW. Por las consideraciones anteriores, considera el Tribunal que la demandante no ha logrado desvirtuar la actuación de la Administración, razón por la cual los cargos de violación esgrimidos deben ser desestimados, haciéndose la salvedad que la declaratoria de legalidad del acto administrativo atacado comprende únicamente el resuelto primero de la Resolución N° 151-2008-D.G. de 27 de febrero de 2008, emitida por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social, pues la señora M.I.J.R. sólo se encuentra legitimada para accionar a través de la presente acción de plena jurisdicción contra las actuaciones que la afecten directamente, y por el contrario, carece de legitimidad para impugnar la sanción impuesta al empleador G.J.S.. En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de lo Contencioso Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL el resuelto primero de la Resolución N°151-2008-D.G. de 27 de febrero de 2008, emitida por el Sub-Director General de la Caja de Seguro Social, y NIEGA las demás declaraciones pedidas. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO NELLY CEDEÑO DE PAREDES -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)