Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 16 de Septiembre de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:16 de Septiembre de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El Licenciado A.T.A., actuando en nombre y representación de R.E.M.W., ha presentado demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 575-2008 D.G. de 22 de julio de 2008, de la Caja de Seguro Social, los actos confirmatorios, y para que se hagan otras declaraciones. 1. ACTO DEMANDADO Mediante el acto demandado, el Subdirector General de la Caja de Seguro Social, dispuso en lo medular declarar indebidamente las cuotas del empleador registradas y pagadas por el empleador Clínica de Neuropediatra, S.A., distinguido con e número 87-822-1531, a favor de la asegurada R.M. De W. con cédula de identidad personal 2-74-818, en el periodo de enero de 2003 a abril de 2007; y sancionar al empleador Clínica de Neuropediatra, S.A., con una multa de B/.1,000.00, de conformidad con lo establecido en el artículo 122 de la Ley 51 de 2005. 2. PRETENSIONES DE LA PARTE DEMANDANTE Las pretensiones de la parte actora consisten en lo siguiente: Que se declare nula por ilegal, la Resolución No. 575-2008 D.G. de 22 de julio de 2008 y sus actos confirmatorios, las Resoluciones No. 464-2009-D.G de 15 de mayo de 2009 y 45, 618-2011-J.D. de 3 de marzo de 2011; y se ordene a la Caja de Seguro Social pronunciarse sobre el mérito de la solicitud de pensión de vejez por la parte demandante, es decir, R.M. de W. con sujeción a la validez plena de las cuotas aportadas como empleadora que fuere del Ministerio de Salud y la Clínica de Neuropediatria, S.A. 3. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA Como hecho de la demanda inicia el apoderado judicial acotando que su representada la señora R.E.M. de W., es P. de profesión, quien inició su vida laboral en el Ministerio de Salud, en el Departamento de Recursos Humanos, en el año 1975 hasta el año 1986, y le fue otorgada una licencia sin sueldo por asuntos personales de junio de 1986 hasta el 31 de mayo de 1990. Añade, que su representada dejó de cotizar como asegurado frente a la Caja de Seguro Social porque estuvo sin laborar; sin embargo, transcurrido varios años reanudó su vida profesional iniciando a trabajar en la empresa Clínica de Neuropediatria, S.A., en el año de 2003 desarrollando actividades propias de su profesión, y reanuda su condición de cotizadora en la Caja de Seguro Social, con un salario de B/.1,200.00. Igualmente, que las labores desarrolladas y prestadas por su apoderada correspondían a labores propias de su profesión, que se realizaban tanto en la ciudad de Panamá, como en Penonomé, lugar donde también prestó sus servicios, actividades que en ninguna circunstancia fueron contrarios a la ley o valores éticos. Y que cumplido el requisito de la cantidad del pago de cuotas por parte de la señora Rosa Elivira M. de W., ésta solicitó a la Comisión de Prestaciones Económicas la pensión por vejez; sin embargo; la Subdirección de la Caja de Seguro Social declaró ilegal una porción de cuotas aportadas por R.M. de W., como empleadora de la Clínica de Neuropediatria, S.A., lo que conllevó a que se denegara la solicitud de pensión de vejez; y también a la imposición de una sanción pecunaria a la clínica y sin permitírsele a ésta hacer los descargos correspondientes. 4. DISPOSICIONES ESTIMADAS COMO INFRINGIDAS. La primera norma que figura como infringida, corresponde al artículo 3 de la Ley 51 de 27 diciembre de 2005, orgánica de la Caja de Seguro Social, que establece los principios de dicha entidad, en el que se cita sólo el de equidad, según el cual la Caja de Seguro Social deberá asegurar de manera efectiva el acceso a los servicios con calidad y a los beneficios establecidos en la ley en igualdad de oportunidades sin discriminación. Esta norma dice haberse infringido de manera directa, es el de equidad, porque al emitirse el acto demandado, la entidad demandada lo bajo calificaciones falsas respecto a actos de una empresa empleadora, sin que exista un acto jurisdiccional de la esfera administrativa, que así lo determine, y al desconocer una relación laboral sin que medie acto jurisdiccional de la esfera laboral que así lo determine. En segundo lugar, el apoderado judicial también estima que se ha vulnerado el artículo 41 de la Ley 51 de 2005, que establece entre las facultades y deberes del Director General de la Caja de Seguro Social en la que se cita la de ejercer la correcta administración de la institución y velar por la eficaz administración de su patrimonio. Esta norma dice haberse infringido de manera directa por comisión, porque la norma en comento no contempla como facultad del director de la Caja de Seguro Social, la de descalificar la existencia de la relación laboral, ni la de calificar de falsas actuaciones de un empleador. La siguiente infracción que dice haberse producido, es el numeral 4 del artículo 52 de la Ley 38 de 2000, que establece que se incurre en vicio de nulidad absoluta en los actos administrativos dictados cuando se dictan con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que impliquen violación del debido proceso. La violación de dicha norma se sostiene en el concepto de omisión, de modo directo, al imponerse una sanción pecunaria a la empresa empleadora sin haberle concedido la oportunidad de formular descargos, y sin haberle notificado para que pudiera ejercitar su defensa. Igualmente, se considera que el acto acusado de ilegal ha infringido el artículo 752 del Código Administrativo, que señala que las autoridades de la República han sido instituidas para proteger todas las personas residentes en Panamá, en sus vidas, honra y bienes y asegurar el respeto recíproco de los derechos y previniendo y castigando los delitos. Esta norma se estima violada en el concepto de omisión, al entrar la entidad demandada a hacer calificaciones de situaciones reservadas a autoridades jurisdiccionales, en el ámbito laboral y penal, incurriendo a así en la figura de desviación de poder. Finalmente, figura como infringido el artículo 62 del Código de Trabajo que versa sobre lo que se entiende por relación individual de trabajo. La infracción de esta norma se sustenta en que a través del acto acusado de ilegal autoridades meramente administrativas entraron a ver situaciones propias de la relación de trabajo en detrimento de los derechos sustanciales de la parte actora. 5. INFORME DE CONDUCTA El 5 de febrero de 2014, el Director General de la Caja de Seguro Social, remitió a este Tribunal el informe de conducta relacionada con el presente proceso, en el que se manifiesta fundamentalmente que el 4 de junio de 2007, la señora R.E. de W. presentó solicitud de pensión por vejez; y el 16 de octubre de 2007 se remite el Memorando CdeP-1,100-07 de 16 de octubre de 2007, de la Comisión de Prestaciones, al Departamento de Empresas solicitando investigar la prestación del servicio del periodo de enero de 2003 a abril de 2007; y que se le comunica a la empresa que se realizaría una investigación al respecto. Y que de la investigación resultó el informe AE-IC-07-255 de 31 de diciembre de 2007 legible a fojas 60 a 62 del expediente administrativo, que concluye que la prestación del servicio de la asegurada No. 225-2972 R.E.M. de W., no se encontraba sustentada porque no presentó documentos que acreditaran sus funciones; y que según información de la Dirección Nacional de Migración y Naturalización la asegurada nombrada estuvo fuera del país mucho tiempo. 6. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN. Mediante la Vista Fiscal Nº 181 de 29 de abril de 2014, el Procurador de la Administración contestó la demanda en cuestión, y solicita a la S., que declare que no es ilegal la Resolución No. 575-2008-D.G. de 22 de julio de 2008, y que se nieguen las demás pretensiones, porque la demandante no logró acreditar la relación obrero patronal con la Clínica de Neuropediatria, S.A., durante el periodo investigado; y que contrario a lo planteado por la parte actora la Caja de Seguro Social tenía plena competencia para investigar administrativamente el origen de las cuotas obrero patronales registradas en la cuenta de R.E.M.W., por esta acogerse al beneficio de pensión de retiro por vejez, por lo que los cargos formulados en contra los artículos 3 y 4 de la Ley 51 de 2005; 752 del Código Administrativo y 62 del Código de Trabajo resultan infundados. Y que con relación al argumento de la parte actora de que se viola el debido proceso de la Clínica de Neuropediatria, S.A., por habérsele negado a ejercitar el derecho de defensa en cuanto a la sanción pecunaria que le fuera impuesta a dicha empresa, no ha habido violación de trámites fundamentales, por cuanto que una vez emitido el acto acusado de ilegal, el mismo fue notificado, el 16 de septiembre de 2008, al apoderado judicial tanto de la asegurada como del empleador, y en la misma fecha en que se dio este trámite se anunció en recurso de reconsideración con apelación en subsidio, dando como resultado la Resolución No. 464-2009-D.G. De 15 de mayo de 2009, la cual también fue notificada, en esta ocasión el 24 de septiembre de 2009, lo que demuestra que dicha sociedad ejercitó de manera amplia sus derecho de defensa. CONSIDERACIONES, FUNDAMENTOS Y DECISIÓN DE LA SALA Explicado los trámites legales de rigor corresponde a los Magistrados de la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia pasar a dirimir el fondo del presente litigio, con fundamento a lo siguiente: 1. Competencia De acuerdo con lo establecido en los artículos 206 de la Constitución Política y 97 del Código Judicial, esta S. es competente para revisar, declarar la nulidad por ilegal de los actos administrativos y restablecer el derecho particular violado. 2. Legitimación activa y pasiva En el presente caso, la demandante es la señora R.E.M. de W. como persona natural que recurre en defensa de sus derechos e intereses, contra la Resolución No. 575-2008 D.G. de 22 de julio de 2008, dictada por el Subdirector de la Caja de Seguro Social, que le fue desfavorable, razón por la cual se encuentra legitimada para promover la acción examinada. El acto demandado fue emitido por el Subdirector de la Caja de Seguro Social, entidad estatal, la cual funge como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso-administrativo de plena jurisdicción que nos ocupa. 3. Problema Jurídico a resolver en la presente controversia El apoderado judicial de la demandante ha sostenido que la Resolución No. 575-2008 de 22 de julio de 2007, declaró indebidamente las cuotas patronales aportadas por la aseguradora R.E.M. de W. con el empleador Clínica de Neuropeditria, S.A., e impuso una sanción pecunaria a esta sociedad, considerando que no quedó acreditada la prestación del servicio, siendo esto el origen de la relación laboral, cuando la Caja de Seguro Social no está facultada para ello; y sin darle a dicha sociedad la oportunidad de ejercitar el derecho de defensa. De lo planteado, extraemos como problemas jurídicos a resolver los siguientes: ¡Si la Caja de Seguro Social, al declarar indebidamente las cuotas empleado empleador registradas y pagadas por Clínica de Neuropediatria, S.A., a favor de la asegurada R.M.W. en el periodo de enero de 2003 a abril de 2007, viola el principio de equidad y la norma que le atribuye al director de dicha entidad de seguridad social sus deberes y facultades!; y ¡Si el subdirector de la Caja de Seguro Social viola el debido proceso al omitir notificarle a la Clínica de Neuropediatria, S.A., impidiéndole a ésta presentar descargos y con ello ejercitar una debida defensa. Como ha quedado desprendido, la controversia objeto de este examen tiene su origen en una solicitud que hiciera la parte actora, es decir, R.E. M. de W., a la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social, para que se le concediera la pensión de vejez. Según dicha solicitud la asegurada mantenía domicilio en Penonomé en Calle San Antonio, y declaró como empresas donde laboró, el Ministerio de Salud, Universidad Tecnológica y la Clínica de Neuropeditria, S.A., siendo está última donde se encontraba laborando cuando presentó la solicitud de pensión, y donde según lo indicó, inicio labores con el cargo de consultora desde el 1 de febrero de 2003. (Cfr. F. 1 el expediente administrativo) Según la foja 41 del expediente administrativo, en virtud de que la Comisión de Prestaciones en sesión celebrada el día 11 de octubre de 2007, conoció del caso del asegurada R.E.M., previo análisis del expediente acordó remitir el caso al Departamento de Auditoria a Empresas para investigar la prestación del servicio. Subsiguientemente, la Dirección de Cablegráfica de la Caja de Seguro Social, remite nota a la representante legal de la Clínica de Neuropediatria, S.A., en la que se autoriza a un funcionario de dicha entidad de seguridad social para investigar lo referente a la asegurada No. 225-2972 R.E.M. de W., sobre la prestación del servicio del periodo de enero de 2003 a abril de 2007, en que laboró en dicha empresa. En dicha nota se informa que la entidad de seguridad social está facultado para realizar ese tipo de investigaciones, de conformidad con el artículo 8 de la Ley 51 de 2005. (Crf. F. 42 del expediente administrativo). Igualmente, consta en esa foja que en esa investigación se solicitó tener a disposición de la entidad en un plazo máximo de tres días documentos específicos como: Escritura Pública de la sociedad y sus modificaciones si las hubiera; licencia comercial; libro de actas; planillas pagadas a la Caja de Seguro Social; planillas internas cheques originales de salarios o documentos que comprueben el pago salario; declaraciones de impuesto sobre la renta, con la planilla 03; Documentos que comprueben las funciones asignadas a la asegurada dentro de la empresa; contrato de trabajo; control de asistencia y expediente personal del trabajador. Y que una vez tuviera lista esa documentación se comunicara con el funcionario que realizaba la investigación. En ese sentido vemos que reposa en el expediente administrativo de su fojas 43 a 52 documentos bajo la denominación de comprobantes de pagos a la señora R.M. de W. en el cargo de administradora, que corresponden a diciembre de 2004, enero de 2005, abril de 2005, a diciembre de 2005, a enero de 2006, a julio de 2007, a agosto de 2007, a septiembre de 2007 y a octubre de 2007; y de una planilla de 1 al 15 de octubre de 2007. Consta también que en la investigación que realizara la Caja de Seguro Social, también se requirió a la Dirección Nacional de Migración y Naturalización información de la ciudadana R.M.E.M. de W., con cédula de identidad personal No. 2-074-818, en virtud del cual se remitió el movimiento migratorio de la prenombrada. De eso importa destacar que desde diciembre de 2004, hasta octubre de 2007, se dieron varios movimientos migratorios, sobre todo a los Estados Unidos de América. (Cfr. Fs 53 a 59 del expediente). Y que en esto no se observó constancia alguna de que esos movimientos fueron en ejercicio del cargo que ejercía en dicha empresa; y el empleador tampoco suministro documentación sobre las funciones que realizara la señora R.E.M. de W.. Según declaraciones hechas por la propietaria de la Clínica de Neuropediatria, S.A., nombró a la señora R.M. de W. para que ejerciera funciones principalmente en Penonomé y en la Capital para que realizará pruebas psicológicas a pacientes que acudían a la clínica de especialidades pediátricas; y para que ejerciera funciones de administradora tanto en la clínica principal como en la sucursal establecida en Penonomé, funciones que ejercía en horario especial. Así mismo, que le fueron asignadas funciones en el exterior para realizar actividades de cursos y métodos diagnósticos para ser aplicado a los pacientes. (Cfr. F.106 del expediente administrativo). Sin embargo, en las investigaciones, no se aportó documento alguno sobre las funciones que ejercía la parte actora en dicha clínica. La parte actora considera que con la emisión del acto demandado se infringen los artículos 3 y 41 de Ley 51 de 2005; 52 de la Ley 38 de 2000; 752 del Código Administrativo y 172 del Código de Trabajo. Sobre esas supuestas infracciones consideramos que se encuentran relacionados entre sí las establecidas en los artículos 3 y 41 de la Ley 51 de 2005; 752 del Código Administrativo 62 del Código de Trabajo, por cuanto que se dirigen a que la autoridad demandada se excede de sus facultades, considerando que se adentra al tema de la relación laboral. Previo a referirnos a los cargos de ilegalidad es preciso señalar que la seguridad social es entendida como un instrumento o forma de satisfacción de necesidades de los individuos que componen la sociedad, pretendiendo brindar una protección básica, a través de las instituciones y otros medios que el Estado establezca, ante la ocurrencia de un riesgo o contingencia que coloca al individuo en un estado de necesidad. Entre las contingencias que cubre el sistema de seguridad social se encuentra el de la vejez, que se asocia con el estado de necesidad en que puede incurrir una persona que se ve imposibilitada o limitada para obtener los ingresos necesarios para enfrentar sus gastos corrientes, por motivos de la disminución de su capacidad laboral relacionada al hecho fisiológico de la vejez. Ante esta situación de riesgo, se le brinda al beneficiario de la seguridad social una prestación monetaria, luego del cumplimiento de ciertos requerimientos, tales como la edad, años de servicio o número mínimo de aportaciones, cuando el sistema es contributivo. La prestación económica por vejez, en nuestro ordenamiento legal se encuentra mayormente cubierto a través de un sistema de seguridad social contributivo obligatorio, a cargo de la Caja de Seguro Social, y se concede cuando se haya alcanzado un número determinado de aportaciones y las edades determinadas en el artículo 170 de la Ley 51 de 2005. En concordancia, el artículo 174 de la Ley 51 de 2005, dispone que para que se haga efectivo el pago de la pensión de vejez, el asegurado tendrá que hacer una solicitud, cumpliendo con las condiciones exigidas en la ley. En el caso que nos ocupa, consta que la señora R.M.W., presentó el 4 de junio de 2007 una solicitud de pensión de vejez, y que en una auditoria que realizara el Departamento de auditoria de la Caja de Seguro Social, se determinó que las funciones que realizaba la nombraba en la empresa consistían en consultas de psicología, asesoría en asuntos relacionadas con la actividades en que participa el empleador y agente de representante de mercadeo internacional. Ahora bien, no existía comprobantes de pago por parte del empleador de las otras actividades que realizaba la señora R.E.M. de W., en virtud de las funciones de administradora, como tampoco de el pago de viáticos por funciones que realizaba como representante del mercado internacional, en cuanto a las constancias procesales que señalan que la señora M. estuvo fuera del país en tiempo bastante regular, lo que la parte actora no desacredita. En ese orden, debemos precisar que de conformidad con el artículo 9 de la Ley 51 de 2005, la Caja de Seguro Social, tiene potestad para revisar las planillas y otros medios de pago de cuotas en todo momento, para efecto de determinar su exactitud, realizar alcances y ordenar rectificaciones, lo que nada tiene que ver con la facultad de determinar la relación laboral o no, lo que a nuestro criterio descarta el planteamiento de la parte actora de que la Caja de Seguro Social no estaba facultado para referirse a la situación de la relación laboral, pues lo se hace es una revisión de la planilla como medio para la deducción de las cuotas. Por lo expresado, coincidimos con el criterio externado por el señor Procurador de la Administración, toda vez que la parte actora como asegurada no pudo constatar la relación empleado empleador para que se le dedujeran las cuotas obreros patronales. Lo anterior a nuestro criterio no solo pone de manifiesto, que la entidad demandada llevó a cabo las actuaciones correspondientes en la solicitud de la pensión de vejez de la señora R.E.W., sino también que la parte actora no acredita un relación obrero patronal con la clínica de Neuroterapia, S.A, que tiene fundamento en la ley 51 de 2005. De allí, que a nuestro criterio quedan descartados los cargos de ilegalidad de los artículos 3 y 41 de la Ley 51 de 2005; 752 del Código Administrativo 62 del Código de Trabajo. En ese mismo contexto, nos referimos a la supuesta violación del artículo 52 de la Ley 38 de 2000, considerando que se omitió el trámite legal de la notificación, por cuanto consta a fojas 32 y 33 del expediente judicial que el acto acusado de ilegal fue notificado tanto por parte de la parte actora, como del empleador, y subsiguientemente, se presentaron los recursos administrativos que fueron resueltos confirmando en todas su parte el acto acusado, cuyos actos también fueron notificados, conforme reposa a foja 34 y 39 del expediente judicial , por tanto consideramos que también queda descartado la violación de dicha norma. Sobre la base de todo lo anterior, que consideramos que no prosperan los cargos de violación a los 3 y 41 de ley 51 de 2005; 52 de la Ley 38 de 2000; 752 del Código Administrativo y 172 del Código de Trabajo, por lo cual no es viable acceder a la pretensión de la demandante. En consecuencia, la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución No. 575-2008 D.G. de 22 de julio de 2008, y sus actos confirmatorios dentro de la demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción interpuesta por el licenciado A.T.A., actuando en nombre y representación de R.E.M.W., y en consecuencia NIEGA las demás pretensiones. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO NELLY CEDEÑO DE PAREDES -- EFRÉN C. TELLO C KATIA ROSAS (Secretaria)