Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 4 de Agosto de 2015

Ponente:Nelly Cedeño de Paredes
Fecha de Resolución: 4 de Agosto de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS: La firma Abogados Aliados, actuando en representación de A.M.N., ha interpuesto formal demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto de Personal No. 195 de 8 de noviembre de 2011, emitido por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. I. ANTECEDENTES: En los hechos presentados por la demandante se señala que el señor A.M.N. fue nombrado en el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social mediante Decreto Ejecutivo No.8 de 3 de junio de 1975, en el cargo de Trabajador Manual II y posteriormente, mediante Resolución No.052 de 11 de junio de 1999, la Dirección General de Carrera Administrativa autorizó su ingreso como servidor público de Carrera Administrativa. Que mediante Decreto de Personal No.195 de 8 de noviembre de 2011 fue declarado cesante en el cargo que ocupaba de Asistente de Abogado II, empleado 93526, mismo que le fue notificado el 16 de noviembre de 2011. Contra esta decisión presentó recurso de reconsideración el cual fue resuelto mediante la Resolución No. DM 202-2011 de 9 de diciembre de 2011, manteniendo la ministra de Trabajo y Desarrollo Laboral el contenido del Decreto de Personal No.195 de 2011 y notificado mediante edicto fijado en la Oficina Institucional de Recursos Humanos de dicho ministerio el 12 de diciembre de 2011. También indica que la Dirección General de Carrera Administrativa el 12 de febrero de 2012 procedió a revocar el Certificado de Carrera Administrativa otorgado a su representado, amparándose en lo dispuesto en el último párrafo del artículo 143 de la ley 9 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 43 de 30 de julio de 2009. En consecuencia solicita, previa declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado y el acto confirmatorio, por considerarse ilegales, se proceda con el reintegro de su representado a su opuesto de trabajo y el pago de los salarios caídos desde la fecha de su destitución hasta la ejecutoria de la orden de reintegro. II. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN: En primer término, el demandante aduce la violación directa por omisión del artículo 138 de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, cuyo texto es el siguiente: "Artículo 138. Los servidores públicos de Carrera Administrativa tienen, además, los siguientes derechos, que se ejercerán igualmente de acuerdo con la presente Ley y sus reglamentos: 1. Estabilidad en su cargo. 2. Ascensos y traslados. 3. Participación en programas de rehabilitación o reeducación en caso de consumo de alcohol o de drogas ilícitas o de abuso potencial. 4. Bonificación por antigüedad. 5. Optar por licencias con sueldo. 6. Integración en asociaciones para la promoción y dignificación del servidor público. La estabilidad de los servidores públicos de Carrera está condicionada al desempeño eficaz, productivo, honesto, ágil y responsable, así como a la atención igualitaria, imparcial y respetuosa a los usuarios y ciudadanos, y sólo podrán destituirse por las causales prevista en esta Ley y sus reglamentos." Considera la demandante que el P. de la República y la Ministra de Trabajo y Desarrollo Laboral al emitir el Decreto de Personal No.195 de 8 de noviembre de 2011 han violado directamente por omisión el citado artículo 138, ya que desconocieron su contenido y aplicación, pues el mismo establece que los servidores públicos de Carrera Administrativa gozan de estabilidad en sus cargos, lo cual impide que sean destituidos, salvo que se invoque alguna de las causales previstas en la ley de Carrera Administrativa o sus reglamentos. Agrega, que el Decreto de Personal No.195 de 2011 fue dictado desconociendo que su representado estaba reconocido como funcionario de Carrera Administrativa. En segundo término, alega la violación del artículo 4 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005 en forma directa por omisión, el cual citamos a continuación: "Artículo 4: Los Trabajadores afectados por las enfermedades descritas en esta Ley, solo podrán ser despedidos o destituidos de sus puestos de trabajo por causa justificada y previa autorización judicial de los Juzgados Seccionales de Trabajo, o tratándose de funcionarios adscritos a la Carrera Administrativa, le corresponderá a la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera Administrativa invocando para ello alguna causa justa prevista en la Ley, de acuerdo con los procedimientos correspondientes." Considera que la autoridad nominadora al emitir el acto administrativo impugnado, desconoció totalmente el contenido y aplicación del artículo 4, previamente citado, porque en dicha norma se establece la obligación de obtener una autorización judicial previa, a través de la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera Administrativa para destituir de su puesto de trabajo a un funcionario adscrito a la Carrera Administrativa, afectado por las enfermedades crónicas a las que se refiere la norma infringida. Agrega que la violación del artículo 4 es evidente si se toma en cuenta que su representado padece desde muchos años las enfermedades crónicas contempladas en la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, por las cuales recibía atención médica y prescripción de medicamentos por parte de la Clínica Médica del Empleado del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral. Esta circunstancia aunada al hecho de que su representado estaba reconocido como funcionario adscrito a la Carrera Administrativa, impedían que pudiera ser destituido sin que mediase causa justificada y sin la existencia de una autorización judicial previa. III. EL INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO: El informe explicativo de conducta de la entidad demandada fue remitido mediante Nota No.331-D.M. 2012 de 9 de marzo de 2012, por el Ministro de Trabajo y Desarrollo Laboral, Encargado, cuyo contenido sobre la justificación del despido, en lo medular, indica lo siguiente: " ... Que al efectuarse el cese del cargo del señor A.M.N. el mismo no era funcionario adscrito a la Carrera Administrativa, toda vez que de acuerdo a lo establecido en el artículo 13 de la Ley 43 de 30 de junio de 2009 que reforma la Ley de Carrera administrativa (sic) señala que el servidor público de carrera Administrativa que se acoja a jubilación o pensión será acreditado del régimen de Carrera Administrativa. Que al acogerse a la jubilación el señor A.M.N. queda desacreditado de la Carrera Administrativa y pasa a ser funcionario de libre nombramiento y remoción de la autoridad nominadora. Que al momento de notificar al funcionario del Decreto de Personal, el mismo no contenía en su expediente de personal certificación médica que indicara su padecimiento de diabetes e hipertensión arterial, de igual forma en su Recurso de Reconsideración el ex funcionario no hace alusión de ningún tipo de enfermedad ni aportó documentación alguna que certifique su padecimiento; hay que dejar claro el cese de sus funciones no se debió a su enfermedad, toda vez que para este despacho esa información era desconocida. Que el cese de el (sic) señor A.M.N. se produjo en virtud de la potestad que ostenta el P. de la República de nombrar y remover a sus funcionarios, sin necesidad de invocar causal de destitución, ni adelantar proceso disciplinario." (foja 25) IV. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN: El Procurador de la Administración mediante su Vista Fiscal No. 215 de 3 de mayo de 2012, visible a fojas 27-35 del infolio, solicita a los Magistrados que integran la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia se sirvan declarar que no es ilegal el Decreto de Personal No.195 de 8 de noviembre de 2011, emitido por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, así como tampoco lo es el acto confirmatorio, por tanto solicita se desestimen las demás pretensiones formuladas por la demandante. Contrario a lo que indica la demandante, señala que el artículo 138 de la Ley 9 de 1994, es aplicable únicamente a los servidores públicos de Carrera Administrativa, condición que no ostentaba el demandante al momento de ser destituido, pues de conformidad con las constancias del expediente para el 8 de noviembre de 2011, fecha en la que se emitió el Decreto de Personal No.195, mediante el cual se destituyó a A.M.N. del cargo que ocupaba en el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, éste ya se encontraba gozando del derecho de jubilación otorgado por la Caja de Seguro Social. Por tanto, la norma aplicable era el artículo 13 de la Ley 43 de 2009, que modificó el artículo 134 de la Ley 9 de 1994, el cual indica que cuando el servidor público de Carrera Administrativa se acoja a jubilación será desacreditado de dicho régimen, mandato que opera por ministerio de la ley. Señala además, que producto de la desacreditación del régimen de Carrera Administrativa el servidor público pasa a ser de libre nombramiento y remoción, sujeto a la potestad discrecional de la autoridad nominadora. Facultad que fue ejercida en este caso, en virtud de lo dispuesto en el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo, que faculta al P. de la República a "remover los empleados de su elección, salvo cuando la constitución o las leyes dispongan que son de libre remoción". En cuanto a la infracción del artículo 4 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, alegada por la demandante, en el sentido de que su representado padece desde hace muchos años de enfermedades crónicas previstas por la citada ley, producto de las cuales recibía atención médica y prescripción de medicamento en la Clínica Médica del Empleado del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, considera que el actor no ha acreditado en debida forma la supuesta condición de salud que manifiesta padecer, como presupuesto necesario para acceder a la protección laboral que la Ley 59 de 2005 brinda a los servidores públicos aquejados por enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral. Agrega la Procuraduría de la Administración, que no consta en el expediente petición del señor A.M.N. dirigida a la entidad donde laboraba, solicitando la conformación de la comisión interdisciplinaria a que se refiere el artículo 5 de la ley 59 de 2005, responsable de expedir las certificaciones de la condición física o mental de las personas que padezcan enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral. Que si bien existe en el expediente Nota emitida por la Dra. K. delC.R., en la que se indica que el hoy demandante desde el año 2006 era su paciente en la Clínica del Empleado del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, en la cual se atendía para la prescripción de medicamentos de uso crónico para la diabetes e hipertensión arterial, dicha nota fue emitida en fecha posterior al acto demandando y no puede considerarse como el medio idóneo para acreditar el estado de salud del señor M.. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Formulada la pretensión contenida en la demanda y cumplido el procedimiento establecido para estos negocios contencioso administrativos, procede dar respuesta a los cuestionamientos en ella planteados, a fin de precisar si el acto administrativo contenido en el Decreto Ejecutivo de Personal No. 195 de 8 de noviembre de 2011, emitido por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, es ilegal o no, en atención a los cargos de violación alegados por el demandante con respecto al artículo 138 de la Ley 9 de 1994 y el artículo 4 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005. En primer término, con fundamento en el artículo 206 numeral 2 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 97 numeral 1 del Código Judicial y, a su vez, en correspondencia con el artículo 42 literal b de la Ley 135 de 1943, reformada por la Ley 33 de 1946, se verifica que esta S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer el proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción promovido. Señalado lo anterior, la S. pasa a examinar los cargos de violación invocados: En cuanto a la violación del artículo 138 de la Ley 9 de 1994, es necesario determinar si el señor A.M.N. al momento de ser notificado de su despido laboral gozaba de estabilidad laboral por ostentar la condición de servidor público de Carrera Administrativa o si por el contrario carecía de tal calidad. Consta en el expediente copia autenticada de la Resolución No. 052 de 11 de junio de 1999, "Por la cual se confiere la certificación de Servidor Público de Carrera Administrativa " a funcionarios del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, entre ellos, a A.M.N., con cédula 8-153-922, Asistente de Abogado, Nivel / Clase General CGLG0302, No. de Registro 6176. De igual forma, a fojas 116-117 del expediente, reposa copia autenticada de la Resolución No. 016 de 4 de febrero de 2012, mediante la cual la Dirección General de Carrera Administrativa resuelve "Revocar el certificado de Carrera Administrativa con el registro 6176, expedido a favor de A.M.N., con cédula de identidad personal No. 8-153-922, mediante Resolución No. 52 de 11 de junio de 1999, posición No.93526, en el cargo de ASISTENTE DE ABOGADO, por el hecho de acogerse a su jubilación", el cual fue notificado al demandante el 6 de febrero de 2012. Ante la situación planteada, esta S. Tercera considera que al momento en que se emite el Decreto Ejecutivo No. 195 de 8 de noviembre de 2011, el señor A.M.N., gozaba de estabilidad en su cargo en virtud de que se encontraba vigente el Certificado No.6176, que lo acreditaba como servidor público de Carrera Administrativa y ello es así, puesto que la revocatoria de dicho Certificado se da en fecha posterior, mediante Resolución No.52 de 4 de febrero de 2012. Por tanto, no es cierto que la desacreditación de la Carrera Administrativa de este servidor público operaba en forma automática por ministerio de la ley (artículo 13 de la Ley 43 de 2009), como lo afirma el Procurador de la Administración en su Vista, tal como puede comprobarse del mismo texto del citado artículo que se lee así: "Artículo 13. El artículo 134 del Texto Único de la Ley 9 de 1994 queda así: Artículo 134: Los servidores públicos de Carrera Administrativa se regirán por las regulaciones establecidas en la Ley de la Caja de Seguro Social o en leyes especiales para los efectos de jubilación e invalidez. El servidor público de Carrera Administrativa que se acoja a jubilación o pensión será desacreditado del Régimen de la Carrera Administrativa." (resaltado de la S.) Se desprende de la norma citada, que los servidores públicos perderán su estatus de servidor de carrera administrativa cuando sean desacreditados por la entidad responsable de dicho trámite; es decir, la Dirección General de Carrera Administrativa. Por ende, hasta que no se proceda con la revocación del Certificado de Carrera Administrativa, los servidores públicos de Carrera Administrativa no pueden ser considerados de libre nombramiento y remoción, ya que la norma no contempla una desacreditación automática por el hecho de acogerse a la jubilación o pensión. En este sentido, no era dable a la entidad demandada el ejercicio de la potestad discrecional que utilizó en la emisión del acto administrativo demandado, pues se trataba de un servidor público amparado por el Régimen de Carrera Administrativa, el cual gozaba de estabilidad y cuya remoción sólo era posible siguiendo el procedimiento establecido para ello, que requería de una causal justificada de despido, previo cumplimiento del procedimiento disciplinario establecido en el Título VII, de la Ley 9 de 1994 que regula la Carrera Administrativa. Es necesario recordar la responsabilidad que tienen las autoridades administrativas en la emisión de los actos administrativos, de respetar los elementos constitutivos del mismo como son la competencia, objeto, finalidad, causa, motivación y forma; de los cuales, en el caso que nos ocupa, debieron ser tomados en consideración con mayor detenimiento la finalidad, que debe estar acorde con el ordenamiento jurídico y no encubrir otros propósitos públicos y privados distintos, de la relación jurídica de que se trate; causa, relacionada con los hechos, antecedentes y el derecho aplicable, y motivación, comprensiva del conjunto de factores de hecho y de derecho que fundamentan la decisión (artículo 201, numeral 1 de la Ley 38 de 2000). Elementos éstos que no fueron tomados en consideración al emitir el acto administrativo demandado y que resulta a todas luces ilegal, pues hubo excesos en la facultad discrecional desplegada por la autoridad administrativa. Sobre el alcance de la facultad discrecional que ejerce la autoridad nominadora en la administración pública para la remoción de los servidores públicos, esta S. en reiterada jurisprudencia se ha referido en los siguientes términos: "Sobre el particular, la discrecionalidad no puede entenderse independientemente del principio de legalidad; y cuando así se hace se convierte en un medio favorecedor de la corrupción y la injusticia, pues es en la potestad discrecional donde la Ley se expresa como un límite relacionado con el fin, la competencia y el procedimiento. En razón de ello, con frecuencia se señala que el rasgo diferenciador de un acto discrecional (en contraposición a la arbitrariedad ajena al derecho) es la motivación; ya que en un acto discrecional la autoridad debe poder justificar los motivos de su decisión. ... Cuando la Constitución o las leyes atribuyen a un órgano de administración competencia para destituir a sus funcionarios sin establecer limitaciones o sea la situación típica de amovilidad, debe considerarse que se le ha dado una potestad discrecional, que puede ejercer no sólo por razones disciplinarias, sino por cualesquiera otros motivos referentes al servicio (economía, confianza, reorganización, etc.). Pero si ejerce dicha potestad por razones disciplinarias y se trata de funcionario comprendido en el estatuto, debe oírlo previamente (art. 18 del estatuto), aunque no se instruya sumario, el cual no es indispensable. Además es preciso tener en cuenta que por la discrecionalidad no implica arbitrariedad, ni autoriza a actuar por motivos extraños al servicio, lo cual configuraría desviación de poder. En ambos casos el acto sería inválido y probándose los hechos podrían los jueces anularlo y declarar la responsabilidad de la administración. Pero con frecuencia la situación de amovilidad está limitada. Las leyes o los reglamentos establecen cierta protección para los funcionarios amovibles, restringiendo así la amplia discrecionalidad que de otro modo tendría la administración, esto se logra exigiendo causales determinadas para las destituciones, o mayorías especiales en los cuerpos colegiados, o el previo sumario. en esos casos la violación de cualesquiera dichas reglas afecta la validez de la destitución y apareja responsabilidad. Pero las limitaciones deben siempre constar expresamente o hallarse claramente implícitas. (Subrayado es nuestro) (Vid. SAYAGÜES LASO, E., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2002, pp. 372-373). (Fallo de 7 de enero de 2015)" De los planteamientos expuestos, consideramos que ha sido probada la violación del artículo 138 de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, el cual consagra el derecho a la estabilidad de los servidores de Carrera Administrativa. En cuanto a la supuesta violación del artículo 4 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, este Tribunal Colegiado considera que el mismo no ha sido probado, puesto que si bien el demandante aportó certificación de la Dra. K. delC.R., Médico de la Clínica del Empleado del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, lo cierto es que la misma indica que el mismo asistía a dicha instalación de salud para prescripción de medicamentos de uso crónico para la diabetes y la presión arterial, pese a que se le refirió a especialistas para su seguimiento. Es importante indicar que esta certificación en los términos expedida, no puede reemplazar el diagnóstico de los especialistas de las enfermedades que padece el demandante, quienes son los únicos idóneos para certificar la condición de salud del mismo, a falta de la conformación de la Comisión Interdisciplinaria a la que alude el artículo 5 de la Ley 59 de 2005, modificado por la Ley 4 de 25 de enero de 2010. Ahora bien, consta en el expediente, de fojas 78 a 114, copia autenticada del historial clínico del demandante, quien se atiende en la Policlínica Don Generoso Guardia, en el cual se puede apreciar que recibe atención médica y dental desde el año 2004; sin embargo, no consta certificación que indique la condición de salud a la fecha en que se emite el acto administrativo demandando, respecto a las enfermedades crónicas que adujo padecer. Por tanto, no han sido acreditados los elementos que permitan corroborar el cargo de ilegalidad aducido contra el artículo 4 de Ley 59 de 2005. En atención a las consideraciones expuestas, esta S. Tercera procede a declarar la ilegalidad del acto administrativo demandando en virtud de la violación del artículo 138 de la Ley 9 de 1994, ya que el señor A.M.N. al momento de emitirse el mismo era un servidor público de Carrera Administrativa y gozaba de todas las prerrogativas que tal condición le confería, entre ellas, la estabilidad en el cargo. Por lo que procede, el reconocimiento de los salarios dejados de percibir desde la fecha en que fue cesado en su cargo hasta la fecha en que se haga efectivo el reintegro, en virtud de lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley 9 de 1994. VI. PARTE RESOLUTIVA: En mérito de lo anteriormente expuesto, la SALA TERCERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE ES ILEGAL y por tanto NULO el Decreto de Personal No. 195 de 8 de noviembre de 2011, emitido por conducto del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral y ORDENA el pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha en que fue declarado cesante en el cargo de Asistente de Abogado II hasta la fecha en que se haga efectivo su reintegro al mismo cargo, salvo que acepte otro análogo en jerarquía, funciones y remuneración. N., N.C. DE PAREDES EFRÉN C. TELLO C -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO KATIA ROSAS (Secretaria)