Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 5 de Mayo de 2015

VISTOS: El Licenciado J.E.S.T., quien actúa en representación de INGENIERÍA QUIROZ GARCÍA, S.A. ha promovido ante la Sala Demanda Contencioso-Administrativa de Plena Jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Nº 141 de 7 de septiembre de 2009, emitida por el Director Ejecutivo de Fondo de Inversión Social (FIS), y para que se hagan otras declaraciones. Mediante el acto impugnado se resuelve administrativamente el Contrato Nº 65-07 que corresponde al Proyecto N° 37557 denominado "Construcción de las Obras de Infraestructura del Proyecto Nuevo Arco Iris", ubicado en el Corregimiento de C., Provincia de C., suscrito entre el Fondo de Inversión Social (FIS) y la empresa INGENIERÍA QUIROZ GARCÍA, S.A. El apoderado judicial de la parte demandante solicita que se declare nula por ilegal, la Resolución No. 141 de 7 de septiembre de 2009, expedida por el Director Ejecutivo del Fondo de Inversión Social mediante el cual se resolvió administrativamente el Contrato 65/07 de 22 de febrero de 2007; se inhabilitó, por el término de dos (2) años, a la empresa demandante para participar en actos de selección de contratista y celebrar contratos con el Estado y se ordenó el pago de una multa, en concepto de atrasos en la ejecución del proyecto, por la suma de B/.51,724.24 y que se condene al Fondo de Inversión Social al restablecimiento del derecho que consiste en el pago de las cuentas presentadas y justificadas con relación al avance del Proyecto No. 37557 por monto de B/.366, 679.12. El representante judicial de la demandante alega que la decisión de rescindir el Contrato Público Nº 65/07 de 22 de febrero de 2007, multar e inhabilitar a la empresa Ingeniería Q.G., S.A. para participar en actos de selección de contratista y celebrar contratos con el Estado, viola los artículos 34, 52 (numerales 4 y 5), 155 y 201 (numeral 37) de la Ley 38 de 2000 y los artículos 34d y 1109 del Código Civil. El artículo 34 de la Ley 38 de 2000 señala lo siguiente: "Artículo 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Los Ministros y la Ministras de Estado, los Directores y las Directoras de entidades descentralizadas, Gobernadores y Gobernadoras, A. y A.as y demás Jefes y Jefas de Despacho velarán, respecto de las dependencias que dirijan, por el cumplimiento de esta disposición. Las actuaciones de los servidores públicos deberán estar presididas por los principios de lealtad al Estado, honestidad y eficiencia, y estarán obligados a dedicar el máximo de sus capacidades a la labor asignada". A juicio del apoderado legal de Ingeniería Q.G. la Administración violentó el debido proceso, aplicable a todo tipo de procedimiento administrativo común o específico, por omisión, ya que dicha norma esta directamente relacionada con la regulación del debido trámite en caso que se proceda a la resolución administrativa del Contrato. El Artículo 52 de la Ley 38 de 2000, en sus numerales 4 y 5 dispone: "Artículo 52. Se incurre en vicio de nulidad absoluta en los actos administrativos dictados, en los siguientes casos: ...................................................................................................................... 4. Si se dictan con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que impliquen violación del debido proceso legal; 5. Cuando se graven, condenen o sancionen por un tributo fiscal, in cargo o causa distintos de aquellos que fueron formulados al interesado." Estima el Licenciado S.T. que el numeral 4 de la citada disposición ha sido violado en función de la falta de motivación veraz del acto acusado, que integra el debido proceso, la cual debe ser coetánea y no posterior a la emisión del acto que afecta el derecho subjetivo de la Contratista de que se respete su patrimonio, en el sentido que no se le causen perjuicios, sin compensación alguna por la resolución administrativa del Contrato No. 65/07; en base a una motivación falsa con que la Administración apoya la disolución de dicho negocio jurídico. Por otro lado, el numeral 5, ha sido contravenido a juicio del Licenciado S.T. cuando a su representada se le endilgó la no construcción de la obra en el término previsto. El artículo 155 de la Ley 38 de 2000, numeral 1 preceptúa: "Artículo 155. Serán motivados, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho, los siguientes actos: 1. Los que afecten derechos subjetivos; 2. .............................................................................................". Estima el recurrente que el numeral 1 de esta norma ha sido violado directamente por omisión, porque el acto impugnado incluye motivaciones falsas para cimentar la resolución administrativa del Contrato No. 65/07 referido. El artículo 201, numeral 37, de la Ley 38 de 2000. Sobre desviación de poder. Esta figura de conformidad con el numeral 37 referido consiste en: "Emisión o celebración de un acto administrativo con apariencia de estar ceñido a derecho, pero que se ha adoptado por motivos o para fines distintos a los señalados en la ley." Asevera el demandante que en este caso existen claras intenciones que denotan una típica desviación de poder en la aplicación arbitraria de la prerrogativa que otorga potestad a la Administración (FIS) para resolver administrativamente un contrato estatal. El artículo 34d del Código Civil el cual dispone: "Artículo 34d. Es fuerza mayor la situación producida por hechos del hombre, a los cuales no haya sido posible resistir, tales como los actos de autoridad ejercidos por funcionarios públicos, el apremio por parte de enemigos, y otros semejantes...". Estima el recurrente que esta norma ha sido violada de manera directa por omisión, ya que reclamaba aplicación por parte del FIS, en el sentido que los posibles retrasos en la entrega de la obra pactada se debió a falta de diligencia de la entidad contratante en decidir cómo habría que salvar el escollo de la existencia de material rocoso o duro en el terreno. Artículo 1109 del Código Civil "Artículo 1109. Los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento , y desde entonces obligan , no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conforme a la buena fe, al uso y a la ley." Estima el apoderado legal de Ingeniería QUIROZ GARCIA S.A. que el acto administrativo impugnado viola la buena fe contractual contenida en el artículo 1109 del Código Civil, que aplicado a la relación entre FIS y la empresa Ingeniería Quiroz G., S.A., supone que ambas partes debían comportarse de buena fe. II. INFORME DE LA ENTIDAD DEMANDADA Mediante Nota DE- N10-248 de 24 de mayo de 2010, el Director Ejecutivo del FIS, remite a esta Superioridad informe explicativo de conducta requerido mediante Oficio No. 1130 de 17 de mayo de 2010. El Informe Explicativo de Conducta señala en su parte medular lo siguiente: " 1. Según consta en el expediente que reposa en esta Institución, se emitió la Resolución No. 141 de 7 de septiembre de 2009, mediante la cual se resolvió administrativamente el Contrato No.65/07 de 22 de febrero de 2007, que ampara el proyecto No. 37557 denominado "Construcción de las Obras de Infraestructuras del Proyecto de Nuevo Arco Iris, de lo cual se le comunicó previamente, mediante Nota No. AL-096-1024-09 del 16 de julio de 2009 a la empresa Ingeniería Q.G., S.A. concediéndole el término de 5 días para realizar sus descargos e hizo uso del derecho a replica en tiempo oportuno mediante escrito de descargos recibido el día 28 de julio de 2009. 2. Mediante Resolución 141 de 7 de septiembre de 2009, se le concede 5 días para presentar Recurso de Reconsideración, sin embargo, de acuerdo a las constancias procesales, el demandante no utilizó la vía del Recurso de Reconsideración que le confiere la Ley, dejando precluir el término otorgado. 3. La Resolución Administrativa del Contrato No. 65/07 de 22 de febrero de 2007, obedece a la facultad que tiene el Director Ejecutivo de ejercer esta acción contenida en el Decreto Ejecutivo No. 189 del 15 de noviembre de 1999 (Art.7, Numeral 6). 4. A la empresa recurrente, se le dio orden de proceder el 27 de febrero de 2007, para iniciar la ejecución del proyecto No.37557 a partir del 28 de febrero de 2007, cuya finalización debió ser el día 25 de septiembre de 2007. 5. La cláusula Tercera del Contrato establecía que el Contratista se obligaba a ejecutar la obra de manera íntegra y debidamente culminada, en un término de DOSCIENTOS DIEZ (210) días calendarios contados a partir del día en que recibiera la orden de proceder. 6. Que se refrendaron tres (3) addendas a la empresa Ingeniería Q.G. , S.A. de extensión de tiempo, lo cual dilató el período de ejecución del proyecto No.37557 de doscientos diez (210) días calendarios a Setecientos Cincuenta y Nueve (759) días calendarios, tiempo en el cual el proyecto avanzó un 63.53% que representaba la suma de UN MILLON QUINIENTOS SETENTA MIL QUINIENTOS VEINTICINCO BALBOAS CON 96/199 (B/.1,570,525.96). 7. Consta en el expediente, certificación de pago expedida el día 10 de julio de 2009, por el departamento contabilidad y las consultas compromisos emitidas el día 26 de agosto de 2009 por el Departamento de Tesorería, a la empresa Ingeniería Q.G., S.A., y se le pagó la suma de Un Millón Quinientos Cincuenta y Cuatro Mil Doscientos Noventa y Tres Balboas con 75/100 (1,554.293.87), que representaba el pago anticipado por el monto de Ciento Sesenta y Ocho Mil seiscientos Sesenta y Seis Balboas con 75/100 (B/.168, 666. 75), más el pago de las cuentas presentadas y refrendadas por la Contraloría General de la República por el monto de Un Millón Trescientos Ochenta y Cinco Mil seiscientos...