Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 22 de Abril de 2015

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución22 de Abril de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El señor MARIANO SIRE ANDRADE, mediante apoderado especial, ha promovido Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No.D.N.-401-05 del 12 de octubre de 2005, emitida por la entonces Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. Mediante el acto demandado se resolvió: Dividir en partes iguales el globo de terreno objeto de la presente controversia entre: A.A.M., L.M.S., D.S., C.S., E.A.M., S.R., J.M. y J.A.M. y se hacen otras declaraciones. (fs.16-17) La Resolución N°DN-401-05 del 12 de octubre de 2005, fue recurrida mediante recurso de apelación ante el Ministro de Desarrollo Agropecuario, quien mediante Resolución DAL-022-R.A. de 22 de febrero de 2010, la confirma en todas sus partes. (fs.18-20) I. PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA La pretensión planteada por la parte actora en la demanda, consiste en que se declare nula por ilegal, la Resolución N°D.N.-401-05 del 12 de octubre de 2005, dictada por la Directora Nacional de Reforma Agraria, y su acto confirmatorio, la Resolución DAL-022-R.A.-2010 de 22 de febrero de 2010, emitida por el Ministro de Desarrollo Agropecuario, dentro del procedimiento administrativo llevado a cabo por la Dirección Nacional de Reforma Agraria, ante el conflicto de derechos posesorios planteado por el señor J.A.M. y otros, en su contra, sobre un globo de terreno, ubicado en Cerro Iglesias, Distrito N.D., Comarca Ngäbe-Buglé. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad por ilegal, se le restituya la posesión a M.S.A., mediante la declaratoria correspondiente al reconocimiento del derecho posesorio, que desde antes de 1982 ostenta sobre el globo de terreno identificado como Lote No.114 del Mapa 9, Corregimiento de Cerro Iglesias, Distrito de N.D., Comarca Ngäbe-Buglé, con exclusión de cualquier otra persona, o por lo menos reconociéndole parte igual a quienes se determine que le asiste el derecho, sobre el predio que conforman los lotes No.114 y No.124 del mapa 9, en Cerro Iglesias, N.D., Comarca Ngöbe-Buglé. II. DISPOSICIONES QUE FIGURAN COMO INFRINGIDAS POR LA RESOLUCIÓN DEMANDADA Considera la parte actora, que la Resolución No.D.N.-401 de 12 de octubre de 2005, emitida por la Directora Nacional de Reforma Agraria, infringe de manera directa por comisión, el artículo Primero del Decreto Ejecutivo No.145 de 26 de julio de 2001, por el cual se establece el procedimiento a seguir para resolver las controversias relacionadas por la distribución, uso y tenencia de la tierra comprendida en la Comarca Ngöbe-Buglé. Dicha disposición establece lo siguiente: "Artículo Primero: Facultase temporalmente a los funcionario sustanciadores del Departamento de Reforma Agraria de las provincias de Bocas del Toro, Chiriquí y Veraguas para que sustancien las controversias que, respectivamente, recaigan sobre el área que fue segregada de las referidas provincias para conformar la Comarca Ngöbe-Buglé, hasta tanto se establezca y funcione dentro de la misma, la Dirección de Reforma Agraria Comarcal". Indica el recurrente, que esta disposición ha sido violada directamente por comisión, al no ser tomada en cuenta por la autoridad demandada, al momento de dirimir un conflicto, que ya había sido decidido previamente por la justicia ordinaria, a través de la Sentencia No.37 de 29 de marzo de 1985, dictada por el Juzgado Primero de Circuito, Ramo Civil de la Provincia de Chiriquí, con antelación a la fecha en que la entidad demandada asumió competencia para conocer de conflictos agrarios en la Comarca Ngöbe-Buglé, dentro del proceso ordinario instaurado por J.M. contra M.S., constituyéndose la controversia en cosa juzgada. De igual manera, el actor estima infringidos por comisión los artículos 64, 66 y 154 de la Ley No.38 de 31 de julio de 2000, que R. el Procedimiento Administrativo General, cuyo tenor es el siguiente: "Artículo 64: La iniciación de los procesos administrativos puede originarse de oficio o a instancia de parte interesada. La iniciación ocurre de oficio cuando se origina por disposición del despacho administrativo correspondiente; y a instancia de parte cuando se accede a petición, consulta o queja de la persona o personas que sean titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo." "Artículo 66: Para ser parte en un proceso administrativo y para actuar como peticionario o coadyuvante, o para oponerse a la pretensión del primero, se requiere tener afectado o comprometido un derecho subjetivo o un interés legítimo." "Artículo 154: La resolución que decida una instancia o un recurso, decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del expediente, que sean indispensables para emitir una decisión legalmente apropiada. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución, cuando se incorporen al texto de ella". El actor alega que dichas normas fueron infringidas al emitirse el acto administrativo demandado porque el Licenciado J.M.A., quien interpone el proceso agrario de marras, no estaba legitimado para actuar en nombre y representación de J.M. ni de sus descendientes E.A.M., A.A.M. y L.A.M., quienes no le otorgaron poder de representación; por lo que al admitirse la demanda agraria se desconoció el contenido de los artículos 64 y 66 de la Ley No.38 de 31 de julio de 2000. En cuanto al artículo 154 de la misma excerta legal alega, que si bien en la parte motiva de la Resolución atacada se establece que M.S. es poseedor del globo de terreno, teniéndose a los demás también como poseedores, en la parte resolutiva no se menciona como una las personas entre las cuales se divide el referido globo de terreno. Otra norma cuya infracción se alega, lo es el artículo 9 de la Ley No.10 de 7 de marzo de 1997, que crea la Comarca Ngöbe.Buglé, que es del tenor siguiente: "Artículo 9: Las tierras delimitadas mediante esta Ley, constituyen propiedad colectiva de la Comarca Ngöbe-Buglé, con el objeto de lograr el bienestar cultural, económico y social de su población, por lo tanto, se prohíbe la apropiación privada y enajenación de dichas tierras a cualquier título. Los modos de transición, adquisición y modalidades de uso y goce de la propiedad, se realizarán conforme a las normas y practicas colectivas del pueblo Ngöbe-Buglé. Se reconocen los títulos de propiedad existentes y los derechos posesorios, certificados por la Dirección Nacional de Reforma Agraria. Las personas que ostenten dichos derechos posesorios, podrán adquirir títulos de propiedad sobre las tierras. Parágrafo 1. Sólo tendrán la calidad de posesiones en esas tierras, los predios que aparecen registrados en el inventario respectivo levantado por la Dirección Nacional de Reforma Agraria. Parágrafo 2. Los predios no inventariados en el corregimiento Santa Catalina, Distrito de Bocas del Toro, provincia de Bocas del Toro, para la elaboración de esta Ley, podrán ser registradas por la Reforma Agraria en término no mayor de seis meses, si su poseedor solicitasen el reconocimiento del derecho posesorio". Estima el actor, que esta disposición fue violada directamente por omisión al emitirse el acto demandado, sin tomar en cuenta la autoridad demandada la posesión ejercida por M.S. sobre el predio de ocho (8) hectáreas identificado como No.114, de acuerdo con los informes tenenciales levantados por el Departamento de Catastro de la Dirección Nacional de Reforma Agraria y los datos sobre la asignación de derechos a M.S. (inventario tenencial), sobre dicho lote, los cuales son de fecha anterior. También se estima infringido el Artículo Primero de la Ley No.37 de 21 de septiembre de 1962 (Código Agrario), que establece lo siguiente: "Artículo Primero: El Código Agrario tiene como objetivo fundamental la reforma Agraria integral y la abolición del acaparamiento de tierra inculta u ociosa con fines especulativos, resolviendo los problemas del hombre del campo bajo las normas de la justicia social que promuevan su incorporación definitiva al desarrollo económico, político y social de la Nación, asegurándole una distribución equitativa de la propiedad y tenencia de la tierra, su explotación racional mediante el suministro del crédito agrícola y la asistencia técnica que se requiera; proporcionándole la seguridad de los mercados para que reciba un precio justo y remunerador por los productos que le permita elevar su nivel de vida en todos los campos de la actividad humana; asegurándole justas condiciones de trabajo subordinado o independiente; como medios efectivos de lograr el pleno ejercicio de los derechos que le confiere la Constitución." De acuerdo con lo expuesto por el actor en su demanda, esta norma ha sido violada directamente por comisión, en virtud de que, al distribuirse equitativamente la propiedad y la tenencia de la tierra, se debe atender no sólo a cuántos ocupantes existen sobre ella, sino que es necesario auscultar en la calidad de tal ocupación y los motivos y acciones que conducen a la misma. Agrega, que de haberse tomado en cuenta los principios que consagra esta norma, la Autoridad demandada hubiese advertido: que existen dos lotes de terreno, registrados a nombre de M.S. y J.M., desde el año 1982 en Catastro de Reforma Agraria, estos lotes son los No.114 y No.124, respectivamente, ubicados en Cerro Iglesias, N.D., Comarca Ngäbe-Buglé, de los cuales existen los planos 4-285 de 26 de junio de 2002 y 4-285-A de 24 de abril de 2004, elaborados por Reforma Agraria, por lo que M.S. es ocupante legítimo de dicho predio. Igualmente consta, que a inicio de los años 1980 fue instaurado un proceso civil por parte de J.M. contra M.S., este último quien recuperó la posesión del lote de terreno en el año 1997, el cual había sido secuestrado dentro del proceso civil, pero M.S. siempre permaneció en los predios. Finalmente, el actor denuncia la violación directa por comisión del artículo 475 del Código Judicial, al cual remite el artículo 202 de la Ley No.38 de 31 de julio de 2000, en caso de vacíos en el procedimiento administrativo. La citada disposición establece lo siguiente: "Artículo 475. La decisión debe recaer sobre la cosa, cantidad o hecho disputado, declaración solicitada o el punto controvertido. Si se ha pedido menos de lo probado, sólo se concederá lo pedido. Si el demandante pidiere más, el juez sólo reconocerá el derecho a lo que probare. Sin embargo, en procesos de relaciones de familia o relativos al estado civil, el juez de primera instancia podrá reconocer pretensiones u ordenar prestaciones aún cuando no estén pedidas, siempre que los hechos que las originen hayan sido discutidos por las partes en el proceso, estén debidamente comprobados, se relacionen con las peticiones de la demanda y con la causa de pedir". De acuerdo con lo expuesto por el demandante, esta norma fue violada, en razón de que el petitum de la demanda se refiere a un lote de terreno que no concuerda con lo descrito en la demanda ni en los planos (4-285 y 4-285-A), ni con lo descrito en la inspección ocular que se realizó en el año 2004, y que fue considerada por la Directora Nacional de Reforma Agraria para emitir el acto impugnado. De otro lado agrega, que lo pedido por el demandante es que se reconozca derechos a cinco (5) personas (J.M. y sus hijos J.A.M., E.A.M., A.A.M. y L.A.M., de las cuales sólo una le otorgó poder para actuar en su nombre; no obstante, la Autoridad demandada resolvió dividir el globo conformado por los lotes No.114 y No.124 en ocho (8) partes iguales, que incluía además de estas cinco personas, a las señoras D.S., S.R. y C.S., incurriendo con ello en extra-petita y excluye al amparista M.S.. III. INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA De la demanda instaurada se le corrió traslado al Director Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, para que rindiera un informe explicativo de su actuación, el cual fue remitido mediante Nota DINRA-463-10 de 5 de octubre de 2010, que consta de fojas 56 a 58 del expediente, donde expone en síntesis, que J.A.M., promovió proceso agrario en contra de M.S., por considerar que éste pretende apropiarse parte de los derechos posesorios que le pertenecen a los descendientes de la señora J.M.. Por su parte el señor M.S., argumentó que la señora J.M. perdió en el proceso que ésta le había presentado en los Tribunales Ordinarios y que culminó con la emisión de la Sentencia No.37 de 29 de marzo de 1985, proferida por el Juzgado Primero de Circuito de Chiriquí y confirmada por el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, mediante Sentencia de 4 de junio del año 1990. Agrega el servidor público, que el día 20 de abril de 2004, se realizó una diligencia de inspección ocular en el globo de terreno ubicado en Cerro Iglesia, donde se describió la colindancia y se le concedió la palabra a las partes, concluyéndose por parte del Inspector, que el señor M.S., no realizó trabajos recientes en el terreno y que sólo mantiene dos casas, ocupando quinientos mil metros, y que el resto del terreno está ocupado por la familia del señor J.A. y su madre J.M. (Fs.83-84). Señala además, que se incorporó al expediente el Estudio Tenencial DNCR-M-014-04 de 29 de abril de 2004, que entre otras cosas señala, que el área en conflicto entre J.M.A. y M.S., fue registrada en 1981 (mapas comarcales), como dos predios diferentes, donde se planímetro una superficie de 16HAS. + 4000 m2, donde el predio No.114 ocupado por M.S. tiene una superficie de 8 HAS + 5,200m2 y el predio No.124, ocupado por J.M.A., con una superficie de 7 HAS. + 8, 800 m2. Mediante la Resolución No.D.N.-401-05 de 12 de octubre de 2005, demandada, la Dirección Nacional de Reforma Agraria resolvió dividir en partes iguales el globo de terreno en controversia, entre A.A.M., L.M.S., D.S., C.S., E.A.M., S.R., J.M. y J.A.M., y dispone comunicar lo resuelto al Departamento de Catastro Rural, para que proceda a realizar la división en campo, procurando que la parte que le toque a cada uno incluya su vivienda. Esta decisión fue recurrida en apelación y confirmada en todas sus partes. IV. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN Mediante Vista No.408 de 17 de mayo de 2011, el Procurador de la Administración solicitó a la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, declare que es ilegal la Resolución D.N.-401-05 de 12 de octubre de 2005, emitida por la antigua Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario y sus actos confirmatorios; y que, en consecuencia, se acepte el resto de las pretensiones del demandante, toda vez que concluye, que al emitirse el acto acusado, la institución demandada no sólo volvió a conocer sobre una causa que fue resuelta en la vía jurisdiccional, sino que despojó a M.S.A. del derecho de ocupación, que en el año 1982 la autoridad judicial le había reconocido. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Una vez cumplidos los trámites previstos para los procesos contencioso administrativos de plena jurisdicción, corresponde a los Magistrados integrantes de la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, adentrarse en el análisis de los cargos de ilegalidad plasmados en la demanda, los elementos procesales y probatorios incorporados al mismo, a fin de determinar si el acto administrativo acusado es o no ilegal, a la luz de las argumentaciones de hecho y de derecho de las partes. En ese sentido se observa, que el acto demandado es la Resolución No.D.N.-401-05 de 12 de octubre de 2005, emitida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, dentro de un proceso administrativo relativo a un conflicto de derechos posesorios instaurado por J.A.M. contra M.S., donde se resolvió, dividir en partes iguales un globo de terreno ubicado en Cerro Iglesias, Distrito de N.D., Comarca Ngöbe Bugle, entre los señores: A.A.M., L.M.S., D.S., C.S., E.A.M., S.R., J.M. y J.A.M., excluyéndose al señor M.S.. Dicha resolución fue confirmada en todas sus partes por el Ministro de Desarrollo Agropecuario, en virtud de recurso de apelación interpuesto por las partes. Para dirimir la controversia planteada en la demanda la S. observa, que en el año 1983, J.M.A., actuando por medio de apoderado judicial, promovió un proceso ordinario ante el Juzgado Primero de Circuito de la Provincia de Chiriquí en contra de M.S.A., con el propósito que se le reconocieran sus derechos posesorios sobre el predio No.114. Esta demanda se fundamentó en el hecho de que el globo de terreno disputado fue adquirido por J.M.A. a través de una herencia, razón por la que residía allí con su familia. El 29 de marzo de 1985, el Juzgado Primero de Circuito Civil de la Provincia de Chiriquí, emitió la Sentencia No.37 de 20 de marzo de 1985, cuya copia autenticada reposa de foja 26 a 32 del expediente, donde se estableció que J.M.A. no había logrado aportar al proceso ningún elemento de juicio que sustentara su pretensión, razón por la que no podía accederse a su pretensión. El tenor de la referida resolución judicial es el siguiente: "Finalmente, es ilustrativa la Inspección Ocular efectuada el día 27 de diciembre de 1984 por el señor Juez Comisionado y la misma revela la permanencia del demandado y el fin social que le está dando a la tierra que ocupa. Es opinión de este Tribunal que la actora no ha probado su pretensión y por consiguiente, no es posible acceder a la declaración que se impetra. En mérito de los expuesto, el Juez Primero del Circuito de Chiriquí, Ramo Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ACCEDE a la declaración solicitada por la actora" La aludida resolución fue objeto de recurso de apelación ante el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, el cual, mediante Sentencia de 4 de junio de 1990, que consta de foja 33 a 36 del expediente, confirmó la decisión recurrida. Posteriormente, en el año 2009, el señor J.A.M., promovió proceso agrario ante la Dirección Nacional de Reforma Agraria, en contra de M.S.A., por considerar que este último pretendía apropiarse de los derechos posesorios, que según él, también le pertenecen a los descendientes de J.M.; es decir, E.A.M., A.A.M. y L.M., sobre el predio antes descrito. Este proceso agrario terminó con la Resolución No.D.N.-401-05 del 12 de octubre de 2005, emitida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria, hoy demandada ante esta S. Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción. Ahora bien, de las piezas procesales aportadas al caso bajo análisis, se observa a foja 38 del expediente, la Certificación expedida por el Jefe del Departamento Nacional de Catastro Rural, de 29 de septiembre de 2000, donde se certifica lo siguiente: "Que según el Estudio Tenencial levantado en el año 1982, para determinar los Límites de la COMARCA INDÍGENA, en nuestros archivos aparece el Mapa N° 9, Predio N° 114, con una superficie planimetreada de 8 Hás. + 5200M2. Ocupado por M.S.A., ubicado en el Corregimiento de Cerro Iglesias, Distrito de N.D., Comarca Ngobe Bugle. Con los siguientes linderos generales: NORTE: J.M.A.. SUR: P.C.A.. ESTE: CARMELA ANDRADE DE SIRE. OESTE: M.F.R. .....". Del estudio de la demanda se desprende, que antes de iniciar el procedimiento administrativo donde se emitió la Resolución demanda, ya se había dado un pronunciamiento por parte del Juzgado Primero de Circuito de la Provincia de Chiriquí, mediante Sentencia de 29 de marzo de 1985, en la que no se accedió a la declaración solicitada por la señora J.M., en virtud de no haber probado su pretensión respecto a la controversia sobre el predio en cuestión, decisión ésta que fue confirmada mediante la Sentencia de 4 de junio de 1990, emitida por el Tribunal Superior de Justicia del Tercer Distrito Judicial, quedando debidamente ejecutoriada y en firme. Esta Superioridad se ve precisada a señalar, que la desaparecida Dirección Nacional de Reforma Agraria conoció de un proceso agrario promovido por J.A.M. en contra de M.S.A., cuyas pretensiones planteadas ya habían sido dirimidas por la jurisdicción ordinaria, con un pronunciamiento judicial, a través de la Sentencia de 29 de marzo de 1985, expedida como se dijo, por el Juzgado Primero de Circuito la Provincia de Chiriquí, que se encuentra ejecutoriada y en firme, al momento en que J.A.M., presenta el aludido proceso agrario, ante la Dirección de Reforma Agraria de la Provincia de Chiriquí, que dio origen a la resolución hoy demanda ante esta S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia. En este orden de ideas, es preciso señalar lo preceptuado en el artículo 1028 del Código Judicial , que es del tenor siguiente: "Artículo 1028. La sentencia ejecutoriada que en proceso contencioso decide la pretensión tiene fuerza de cosa juzgada en otro proceso cuando entre la nueva demanda y la anteriormente fallada hubiere: 1. Identidad jurídica de las partes; 2. Identidad de la cosa u objeto; y 3. Identidad de la causa o razón de pedir. Se entiende que hay identidad de personas siempre que los litigantes del segundo pleito sean causahabientes de los que contendieron en el pleito anterior, o estén unidos a ellos por vínculos de solidaridad o por lo que establece la indivisibilidad de las prestaciones, entre los que tienen derecho a exigirlas u obligación de satisfacerlas." Ante lo planteado, esta S. advierte, que la Dirección Nacional de Reforma Agraria incurrió en ilegalidad al emitir un nuevo pronunciamiento en la vía administrativa, sobre una controversia que había sido previamente resuelta por un Tribunal Jurisdiccional; es decir, el Juzgado Primero de Circuito de la Provincia de Chiriquí, toda vez que, lo que debió declarar en el proceso agrario, era la sustracción de materia en base a la norma transcrita. En el proceso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción que nos ocupa, esta S., en atención al análisis realizado sobre los hechos expuestos, los elementos probatorios incorporados al expediente, los argumentos de las partes y la normativa legal aplicable, concluye, que la Resolución No.D.N.-401-05 de 12 de octubre de 2005, emitida por el Director Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, debe ser declarada nula por ilegal, en virtud de la infracción del Artículo Primero del Decreto Ejecutivo No.145 de 26 de julio de 2001 por el cual se establece el Procedimiento a seguir para resolver las controversias relacionadas con la distribución, uso y tenencia de la tierra comprendida en la Comarca Ngäbe-Buglé, toda vez que, previo a la entrada en vigencia de dicha norma, ya existía un pronunciamiento respecto de los hechos que nuevamente le fueron expuestos a su conocimiento por parte de la Autoridad que en ese momento ostentaba la competencia para conocer y resolver este tipo de controversias, y, en atención a ello, la Dirección Nacional de Reforma Agraria debió declarar la sustracción de materia en el proceso agrario instaurado por J.A.M. contra M.S.A.. Ante todo lo expuesto la S. concluye, que el cargo de violación directa por comisión del Artículo Primero del Decreto Ejecutivo No.145 de 26 de julio de 2001, que establece el procedimiento a seguir para resolver las controversias relacionadas con la distribución, uso y tenencia de la tierra comprendida en la Comarca Ngäbe-Buglé, se encuentra probado y ello hace nulo el acto administrativo demandado. Como quiera que ésta S. Contencioso Administrativa ha encontrado probada la violación del Artículo Primero del Decreto Ejecutivo No.145 de 26 de julio de 2001, considera innecesario examinar el resto de los cargos de ilegalidad que se imputan al acto administrativo impugnado. En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE ES ILEGAL la Resolución No.D.N.-401-05 de 12 de octubre de 2005, emitida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria y su acto confirmatorio, la Resolución No.DAL-022-R.A. de 22 de febrero de 2010 emitida por el Ministro de Desarrollo Agropecuario, dentro de la Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción interpuesta por M.S.A.. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO VICTOR L. BENAVIDES P. -- EFRÉN C. TELLO C KATIA ROSAS (Secretaria)