Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 14 de Abril de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:14 de Abril de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 

VISTOS: La S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, conoce de la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción instaurada por la licenciada A.I.C., en representación de ATLANTIC PACIFIC, S.A. (APSA), para que se declare nula, por ilegal, la Resolución J.D. N° 013-2008 de 21 de enero de 2008, emitida por la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá, el acto confirmatorio y se hagan otras declaraciones. I. ACTO DEMANDADO Lo constituye la Resolución J.D. N° 013-2008 de 21 de enero de 2008, que niega por extemporánea una solicitud de indemnización presentada por la sociedad ATLANTIC PACIFIC, S.A. (APSA), por la terminación anticipada de contrato por la entrada en vigencia de la Ley 5 de 16 de enero de1997. II. PRETENSIONES DE LA DEMANDANTE La pretensión de la parte actora consiste en que se declare lo siguiente: a) la nulidad en todas sus partes de las Resoluciones J.D. No. 046 de 2008 de 25 de julio de 2008 y J.D. No. 013- 2008 de 21 de enero de 2008, b) la validez y vigencia de la Resolución No. 001-2004 de 20 de enero de 2004, que fija un monto a pagarle a ATLANTIC PACIFIC, S.A. (APSA) en concepto de indemnización por las mejoras realizadas de varios puertos; autoriza el pago y a la Administradora de la Autoridad Marítima de Panamá a solicitarle al Consejo Económico Nacional y/o Consejo de Gabinete, según corresponda, la autorización para el respectivo pago; y ordena el pago de la suma de dos millones cien mil novecientos noventa y cinco balboas con 40/100 (2,100,995.40), y c) que tiene derecho a que se otorgue la suma solicitada en lucro cesante o ingresos dejados de percibir por la imposibilidad de utilizar los muelles, cuya suma asciende a once millones seiscientos treinta y dos mil ochocientos setenta y dos balboas con 70/100 (B/.11,632,872.70) en el momento que presentó la reclamación, suma que aumentaría hasta que se decida la presente controversia. III. HECHOS QUE FUNDAMENTAN LA DEMANDA El demandante como hecho de la demanda, sostiene primero, que por los contratos de concesiones No. 2-2002-89 de 27 de abril de 1989 y No. 2-2008-94 de 23 de agosto de 1994, como concesionaria se obligó a realizar inversiones en las instalaciones otorgadas, razón por la cual realizó obras de mejoras a varios muelles en los puertos de B. y C., las cuales fueron eliminadas posteriormente por la empresa Panama Ports Company, luego de la privatización de los puertos. Se agrega que por la terminación anticipada de esos contratos, la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá, estableció mediante la Resolución J.D. No. 004-99 de 9 de julio de 1999, la metodología para las indemnizaciones a los concesionarios o arrendatarios afectados; no obstante, la sociedad ATLANTIC PACIFIC, S.A. (APSA), había presentado solicitud desde el 18 de julio de 1998, la cual fue formalizada mediante memorial de 19 de marzo de 1999, ampliada y reiterada en fechas posteriores incluyendo el lucro cesante. También, se sostiene que mediante la Resolución J.D. No. 001-2004 de 20 de enero de 2004, se fija el monto de la indemnización a favor de ATLANTIC PACIFIC, S.A. (APSA), y se otorgan autorizaciones para el pago de la suma fijada, sin embargo, hasta la fecha no se ha hecho efectivo, y posteriormente, a través del acto acusado se niega por extemporánea la solicitud de indemnización. Explica la actora, que si bien a otras concesionarias se le negó la solicitud de indemnización por extemporánea, no se les había fijado monto de indemnización, ni concedido autorización alguna, como se dio en el caso de ATLANTIC PACIFIC, S.A. (APSA), a través de la Resolución J.D. No.001-2004 de 20 de enero de 2004. IV. CARGOS DE ILEGALIDAD QUE SE IMPUTAN AL ACTO RECURRIDO Como primera norma infringida por el acto demandado, figura el numeral 3 del artículo 62 de la Ley 38 de 2000, sobre la revocatoria de los actos administrativos, que reconocen derechos subjetivos que exige contar con el consentimiento del afectado, y en lo que refiere a la opinión del Procurador de la Administración. La infracción de esa norma se dice producir en el concepto de violación por omisión, considerando que el acto impugnado revocó la Resolución J.D. No. 001-2004 de 20 de enero de 2004, que fijó el monto de indemnización a favor de ATLANTIC PACIFIC, S.A. (APSA) y autoriza el pago del respectivo monto, y además, sin haberse exigido la opinión del Procurador de la Administración. En segundo lugar, se estima infringido el numeral 8 del artículo tercero de la Resolución No.004-99, según el cual solo podían ser indemnizadas las concesionarias y arrendatarias, que presentaran solicitudes a más tardar el 31 de diciembre de 1998. La infracción dice haber producido en el concepto de indebida aplicación, la cual nos permitimos citar para mayor claridad, que queda explicada en los términos siguientes: "...La Junta Directiva de La Autoridad Marítima de Panamá, no debió emitir una Resolución como la J.D. No. 046-2008, de 25 de julio de 2008, que confirma en todas sus partes las Resolución J.D. No. 046-2008 de 25 de julio de 2008, que confirma en todas sus partes la Resolución No. J.D.013-2008, que NIEGA la indemnización solicitada, si ya había emitido una Resolución anterior que aprobaba dicha Indemnización, lo que se dio a conocer en el recurso de Reconsideración oportunamente interpuesto por la Concesionaria. El fundamento para la supuesta "extemporaneidad" esgrimido por la Autoridad es la fecha de interposición de la Solicitud por la actora, sin embargo se observa de la Resolución 004-99 que el Numeral octavo señala que "solo podrán ser indemnizadas las concesionarias y arrendatarias que presenten su solicitud de indemnización, a más tardar el 31 de diciembre de 1998". La Resolución 004-99, tiene fecha de 9 de julio de 1999. Si mediante esta Resolución se establece la metodología para solicitar concesiones, cómo podrán las concesiones, cómo podrán las concesionarias haberlo solicitado más de seis (6) meses antes que se estableciera la metodología? Considera la demandante que pudiese tratarse de un error de mecanografía el haber colocado el año de 1998, cuando debió ser 1999, (como mínimo) en este artículo octavo. Que sentido tendría establecer una metodología si en la propia exerta legal que la cre, ya ha vencido el término para interponerla. De cualquier manera, no debió limitarse ni restringirse el término en el que las C. pudiesen interponer sus solicitudes, ya que ello limita un derecho, crea fuero y privilegios y contradice el espíritu que pretendió la Autoridad al emitir la mencionada metodología, es decir que aquellas C. que habían realizado mejoras, inversiones o que de alguna manera eran afectadas con la privatización de los Puertos, fueran indemnizadas para compensar el daño sufrido. Limitar en el tiempo el derecho de presentar su Solicitud de Indemnización es a todas luces ilegal es demandado por esta acción por Ilegalidad ante esa misma S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia por la Actora. ..." Siguiendo el orden, de la Constitución Política y el Código Civil, se cita como normas infringidas los artículos 46 y 3 respectivamente, que refieren fundamentalmente, a la irretroactividad de las leyes. La infracción de esas normas se explica fundamentalmente en el hecho de que estableció en la Resolución J.D. No.004-99 de 9 de julio de 1999, un término anterior a la de su promulgación para que se presentaran las solicitudes de indemnización. Por último, se estima infringido el numeral 4 del artículo 11 de la ley 56 de 1995, sobre los derechos y obligaciones del contratista, en cuanto que prohíbe a las autoridades a condicionar la participación en los actos públicos de contratación pública, a la adjudicación, adición o modificación de contratos, y la cancelación de las sumas adeudadas al contratista, a la renuncia, desistimiento o abandono de peticiones, acciones, demandas o reclamaciones por parte de éste. La infracción de esa norma se dice producirse porque la misma se encontraba vigente a la fecha en que se emitió el acto demandado, al condicionarse el otorgamiento de una prórroga solicitada del contrato No. 2-008-94 al reconocimiento de la indemnización. V. INFORME RENDIDO POR LA ENTIDAD DEMANDADA El Administrador de la Autoridad Marítima de Panamá, rindió el informe explicativo requerido por la S., el cual inicia refiriéndose a los antecedentes del presente negocio, indicando que el contrato de concesión No. 2-008-94 para que ATLANTIC PACIFIC, S.A., (APSA) manejara las instalaciones de abastecimiento, suministros y venta de combustible, almacenaje y movimiento de otros hidrocarburos y derivados por un periodo de 10 años, fue resuelto anticipadamente, por motivo de interés público, en virtud de la Ley 5 de 1997 que aprobó el contrato celebrado entre el Estado y Panamá Ports Company, S.A. El funcionario en mención, anota también que mediante la Resolución J.D. No.004-99 de 9 julio de 1999, se aprobó la metodología de pago de las indemnizaciones, por la terminación anticipada de los contratos, resolución que también dejó sin efecto la Resolución J.D. No. 009-98 de 11 de noviembre de 1998, pero, mantuvo la fecha de presentación de las solicitudes de indemnización, que correspondía hasta el 31 de diciembre de 1998. A criterio de la entidad demandada, como la Resolución J.D. 004-99 de 8 de julio de 1999, se encuentra vigente, y la parte en que se establece como fecha límite para la presentación de solicitudes de indemnización, cuya cual se estableció en la Resolución J.D. No. 004-98 de 11 de noviembre de 1998, y como ATLANTIC PACIFIC, S.A., (APSA) presentó su solicitud el 19 de marzo de 1999, la misma resulta extemporánea. VI. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN Mediante la vista fiscal 1076 de 21 de octubre de 2009, el Procurador de la Administración solicitó a la S. que declarara que no es ilegal el acto demandado, sustentado en que si bien, mediante la Resolución J.D. No. 001-2004 de 20 de enero de 2004, se fijó y autorizó un monto a indemnizar a favor de ATLANTIC PACIFIC, S.A., (APSA), como no media la aprobación solicitada al Consejo Nacional (CENA) y/o Consejo de Gabinete, la obligación no tiene eficacia jurídica, y tampoco la autorización de pago, por lo cual la indemnización reclamada por el accionante no resulta oponible a la entidad demandada, ni menos al pago de la indemnización reclamada en referencia. CONSIDERACIONES, FUNDAMENTOS Y DECISIÓN DE LA CORTE Desarrollados los trámites legales de rigor corresponde a los Magistrados de la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, pasar a dirimir el fondo del presente litigio, sobre las consideraciones que siguen: 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 206 de la Constitución Política y 97 del Código Judicial, esta S. es competente para revisar, declarar la nulidad por ilegal de los actos administrativos y restablecer el derecho particular violado. 2. Legitimación activa y pasiva En el presente caso, la demandante es la sociedad ATLANTIC PACIFIC S.A., (APSA) como persona jurídica que recurre en defensa de sus derechos e intereses, contra la Resolución J.D. No. 013-2008 de 21 de enero de 2008, dictada por la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá, que le fue desfavorable, razón por la cual se encuentra legitimada para promover la acción examinada. El acto demandado fue emitido por la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá, entidad estatal, con fundamento al Decreto Ley 7 de 10 febrero de 1998, que crea dicha entidad y unifica sus facultades, la cual funge como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso-administrativo de plena jurisdicción que nos ocupa. 3. Problemas Jurídicos a resolver en la presente controversia La parte actora ha sostenido que la Resolución No. J.D. 013-2008 de 21 de enero de 2008, que niega por extemporánea su solicitud de indemnización, deviene de ilegal, básicamente porque previamente a su emisión, se había emitido una resolución a través de la cual la Autoridad Marítima de Panamá fijó un monto y autorizó el pago de la indemnización a favor de ATLANTIC PACIFIC S.A., (APSA), por la terminación anticipada de unos contratos de concesión; y a pesar que la solicitud de indemnización se presentó dentro de la fecha establecida legalmente para ello. De conformidad con lo planteado, deducimos como problemas jurídicos a resolver los siguientes: 1) ¡Si al declarar extemporánea la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá, la solicitud de indemnización por extemporánea, a ATLANTIC PACIFIC S.A., (APASA), desconoce derechos subjetivos reconocidos a través de otro acto que fijó el monto de indemnización y autorizó el pago, 2) ¡Si la Autoridad Marítima de Panamá, al declarar extemporánea la solicitud de indemnización de ATLANTIC PACIFIC, S.A. (APASA), viola normas que prohíben la retroactividad de las leyes, por razón que el acto que establece el término para presentar la solicitud de indemnización dispuso una fecha con anterioridad a la vigencia del respectivo acto, y, 3) ¡ Si el acto demandado viola la prohibición para con las entidades contratantes a condicionar las reclamaciones de los contratistas. Según queda desprendido de las constancias que conforman este proceso, de conformidad con la Ley 5 de 16 de enero de 1997, la antigua Autoridad Portuaria Nacional (ahora Autoridad Marítima de Panamá), resolvió anticipadamente unos contratos de concesión y arrendamiento existentes en los Recintos Portuarios de B. y C. por razón de utilidad pública, en virtud del cual concesionarios y arrendatarios presentaron solicitudes formales de indemnización. Consta de fojas 125 a 130 del expediente la Resolución J.D. No. 009-98 de 11 de noviembre de 1998, que aprobó la metodología para el pago de indemnización en atención a solicitud formulada al respecto por parte de una concesionaria o arrendataria de la ex-Autoridad Portuaria Nacional, subrogada en sus derechos y obligaciones por la Autoridad Marítima de Panamá, por razón de la terminación anticipada de los contratos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 5 de 16 de enero de 1997. Se observa en la mencionada resolución que se establecieron las pautas y procedimientos para fijar la indemnización; así mismo, que sólo podrían ser indemnizadas las concesionarias y arrendatarias que presentaran su solicitud de indemnización a más tardar el 31 de diciembre de 1998. De allí, queda entendido que todas aquellas solicitudes de indemnización que se presentaran con posterioridad a esa fecha no eran viables. Ahora bien, mediante la Resolución J.D. No.004-99 de 9 de julio de 1999, se deja sin efecto la Resolución J.D. No. 009-98 de 11 de noviembre de 1998, pero con el mismo objetivo, la de establecer una metodología para el pago de indemnización en atención a las solicitudes formuladas respecto por parte de las concesionarias o arrendatarias de la ex-Autoridad Portuaria Nacional, subrogada en sus derechos y obligaciones por la Autoridad Marítima de Panamá, por razón anticipada de los contratos conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 5 de 16 de enero de 1997. No obstante, se observa en la Resolución J.D. No. 004-99 de 9 de julio de 1999, en lo referente al término para presentar la solicitud de indemnización, se mantuvo lo dispuesto en la Resolución J.D. No. 009-98 de 11 de noviembre de 1998, al disponerse en el numeral 8 del artículo tercero, que solo podían ser indemnizadas las concesionarias y arrendatarias que presentaran su solicitud a más tardar el 31 de diciembre de 1998, lo que implicaría entonces que a pesar de la existencia de una nueva resolución que estableciera la metodología las solicitudes de indemnizaciones permanecían con la condición que debían presentarse hasta el 31 de diciembre de 1998. Al respecto debemos precisar que la Resolución J.D. No. 004-99 de 9 de julio de 1999, fue objeto de examen de esta S., en virtud de una demanda de nulidad, la cual fue resuelta mediante sentencia de 28 de enero de 2014, en la cual se declaró su legalidad, y precisamente sobre el término dispuesto para presentar la solicitud de indemnización, la S. expresó: "... La referida Resolución J.D. No.009-98, estableció en el numeral 9 del artículo segundo, que el término para que las concesionarias o arrendatarias presentaran sus solicitudes de indemnización vencía el 31 de diciembre de 1998. Este término fue mantenido en la Resolución objeto de la demanda en examen. No coincidimos con el demandante en que el término establecido en la resolución en comento, excede los limites y condiciones previstas para la solicitud de indemnización, por motivo de la terminación anticipada de los contratos de concesión y arrendamiento de áreas contempladas en los Muelles de B. y C., que con la Ley 5 de 1997, fueron dados en concesión a la empresa Panama Ports Company, S.A., toda vez, que la reglamentación obedeció a la necesidad de establecer un procedimiento para dar curso a las referidas indemnizaciones, a través de la Resolución J.D.-No.009-98 de 11 de noviembre de 1998. Por las consideraciones esbozadas, esta S. estima, que la facultad reglamentaria ejercida por la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá, es legítima conforme se desprende de la normativa supra citada, y el acto administrativo demandado de ilegalidad no contraviene lo dispuesto en el contrato de concesión celebrado entre el Estado y la empresa Panama Ports Company, S.A. ni en lo establecido en el numeral 7 del artículo 18 del Decreto Ley 7 de 1998 que crea la Autoridad Marítima de Panamá como lo sostiene el actor, toda vez, que se limitó a modificar un procedimiento previamente establecido que no excede los alcances de la Ley a la que obedece su expedición. ..." Lo citado, pone de manifiesto que este Tribunal es del criterio que el término establecido para presentar las solicitudes de indemnización, según la Resolución J.D. No. 004-99 de 1999, fue en virtud de la necesidad de establecer un procedimiento para tramitar las referidas indemnizaciones, según se dispuso en la Resolución J.D.-No.009-98 de 11 de noviembre de 1998. El artículo tercero de la Resolución J.D. No. 004-99 de 1999, el cual cita el demandante como infringido por el acto demandado enuncia los parámetros a seguir para recibir las indemnizaciones, dentro de las cuales cabe resaltar aquella que refiere a que la sub-comisión de indemnización elaborará un proyecto de resolución para cada caso que establezca el monto total por indemnizar. Así mismo, que aprobado el monto de la indemnización por la Junta Directiva se solicitará a las instancias Superiores, Consejo Económico Nacional y/o al Consejo de Gabinete, según corresponda, la autorización para el pago, previa las gestiones pertinentes. De lo expuesto, queda desprendido primero, que la fecha límite para solicitar las indemnizaciones por terminación anticipada de las concesiones en referencia, era hasta el 31 de diciembre de 1998, fecha que fue estipulada desde 1998, y continuo vigente a través de la Resolución J.D. No.004-99 de 9 de julio de 1999, dicho de otra manera, no tenían viabilidad aquellas solicitudes de indemnización que se presentaran después del 31 de diciembre de 1998. En ese orden de ideas, es oportuno referirnos al artículo 15 del Código Civil, según el cual las órdenes y demás actos ejecutivos del gobiernos expedidos en el ejercicio de la potestad reglamentaria tiene fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución o a las leyes. Ahora bien, con relación al planteamiento que hace el demandante en cuanto a que el acto demandado viola el numeral 8 del artículo tercero de la Resolución J.D. No. 004-99 de 9 de julio de 1999, debemos precisar también, sustentado en que a través del acto demandado se negó una indemnización que había sido reconocida, y que la descrita resolución establece el término de seis meses antes, de su expedición, cabe precisar que a nuestro criterio tampoco se explica de forma clara la infracción. Consideramos, que si bien se autoriza a una sub-comisión a crear un proyecto de monto a indemnizar y a la Autoridad Marítima de Panamá, a fijar un monto a pagar en concepto de indemnización, no implicaría por si solo que se reconoce el derecho a recibir el monto, al establecerse también que el monto debía ser aprobado por el Consejo Económico Nacional y/o el Consejo de Gabinete, según corresponda, lo que no vemos se haya dado en el caso de la empresa ATLANTIC PACIFIC S.A., (APASA). A nuestro criterio, situación diferente es el hecho de que se haya fijado un monto de la indemnización, para la cual se le dio autorización a una sub-comisión, y otra que se haya reconocido el derecho a la indemnización, para lo cual la Resolución J.D. No.004-99, dispuso el procedimiento, siendo parte de ello, la aprobación del Consejo Económico Nacional y/o el Consejo de Gabinete, lo que no se ha dado en el presente caso. Por lo anterior a nuestro criterio, la emisión del acto demandado no revoca derechos subjetivos a terceros reconocidos, puesto que la Resolución J.D. No. 001-2004, no reconoce el pago a la indemnización, sino que fija el monto a pagar y hace las autorizaciones establecidas que forman parte del procedimiento consignado para ello, toda vez que requiere de otras autorizaciones que no se dieron en este caso, lo que a nuestro criterio descarta los cargos de ilegalidad atribuidos al numeral 3 artículo 62 de la Ley 38 de 2000, según el cual para revocar un acto que reconozca derechos subjetivos a terceros es necesario contar con el consentimiento del interesado. El planteamiento anterior, a nuestro criterio también descarta el cargo de ilegalidad referente al artículo octavo de la Resolución J.D. No. 004-99 de 9 de julio de 1999, considerando que la ilegalidad de esa norma se sustenta en el hecho de que el acto demandado no podía negar una solicitud de indemnización, cuando había sido reconocida previamente por otro acto. Lo anterior, nos lleva al problema jurídico referente a la irretroactividad de las leyes, en virtud de la fecha establecida en la Resolución J.D. No. 004-99 de 9 de julio de 1999, para presentar la solicitud de indemnización sustentado puesto que la fecha para ello, es anterior, a la que entró en vigencia dicho acto. Al respecto, consideramos oportuno partir anotando que esta S., se encuentra impedida para emitir un pronunciamiento respecto a la supuesta ilegalidad del artículo 46 de la Constitución Política, por cuanto que la guarda de la Constitución es competencia del Pleno de la Corte Suprema de justicia, de conformidad con el artículo 206 de dicho cuerpo legal, lo cual ha sido reiterado en numerosas ocasiones por este Tribunal. Por tanto, el tema de la irretroactividad se dirigirá a la supuesta ilegalidad del artículo 3 del Código Civil, según el cual las leyes no tiene efectos retroactivos en perjuicio de derechos adquiridos. Importa anotar que la irretroactividad, se dirige a no permitir aplicar normas con vigencia posterior a la vigencia del acto administrativo, lo que consideramos no ha ocurrido en este caso. Lo anterior lo sustentamos, en que el caso que nos ocupa, la Resolución J.D. No. 004-99 de 9 de julio de 1999, sobre la cual la entidad demandada niega la solicitud de la parte demandante, se encontraba vigente, al momento en que se presentó solicitud de indemnización, y cuya fecha limite para su presentación se aplica tal y como se encontraba en la mencionada resolución, a lo cual agregamos el hecho que la misma ya ha sido objeto de examen por esta S., y fue declarada su legalidad. En ese sentido, debemos acotar que dentro de las constancias procesales todas las fechas de las solicitudes de indemnización por parte de APSA, fueron presentadas con posterioridad al 31 de diciembre de 1998. (Véase Fs. 178 a 180, 181 a 187 y 188 a 199 del expediente administrativo). En cuanto al último de los problemas jurídicos que refieren a que el acto demando viola el artículo 11 de la ley 56 de 1995, puesto que prohíbe a las empresas contratantes condicionar las reclamaciones del contratista, es de señalar que contrario a lo señalado por el demandante, cuando se emitió el acto demandado cuya ilegalidad examinamos, no se encontraban vigente la referida norma, razón por la cual consideramos que no tiene asidero jurídico confrontar el acto demandado cuando al emitirse este la norma no existía en el mundo jurídico. Por todo lo anterior, que no pueden prosperar ninguno de los cargos de ilegalidad que argumenta el recurrente. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la SALA TERCERA DE LA CORTE SUPREMA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución J.D. No. 013-2008 de 21 de enero de 2008, y niega las demás pretensiones. N.. ABEL AUGUSTO ZAMORANO VICTOR L. BENAVIDES P. -- EFRÉN C. TELLO C KATIA ROSAS (Secretaria)