Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 30 de Abril de 2015

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución30 de Abril de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El señor J.M.A., mediante apoderado especial, ha promovido demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nulo, por ilegal, el Resuelto de Personal No.181 de 20 de agosto de 2009, emitido por el Director General de la Autoridad Aeronáutica Civil, sus actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones. I. ANTECEDENTES Mediante el acto administrativo demandado, el Director General de la Autoridad Aeronáutica Civil, destituyó al señor J.M.A. del cargo de Asistente Administrativo I que ocupaba dentro de dicha institución. El referido resuelto fue objeto de recurso de reconsideración ante la misma autoridad, siendo mantenido en todas sus partes, a través de la Resolución No.182-DJ-DG-AAC de 2 de septiembre de 2009, y posteriormente recurrida en apelación, la cual no fue resuelta oportunamente por la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera Administrativa, produciéndose el agotamiento de la vía gubernativa por silencio administrativo negativo. II. PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA La pretensión de la parte actora consiste en que, previa declaración de nulidad, por ilegal, del Resuelto de Personal No.181 del 20 de agosto de 2009, emitido por el Director General de la Autoridad Aeronáutica Civil, se ordene a dicha entidad, el reintegro del señor J.M.A. y que se haga efectivo el pago de los salarios dejados de percibir desde su destitución hasta su reintegro. III. DISPOSICIONES QUE FIGURAN COMO INFRINGIDAS POR LA RESOLUCIÓN DEMANDADA Y EL CONCEPTO DE SU INFRACCIÓN. En el libelo de la demanda se señalan como normas violadas del Texto Único de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, por la cual se establece y regula la Carrera Administrativa, los artículos 138, 156 y 157, en concepto de violación directa por omisión, y el artículo 158 por indebida aplicación, los cuales tratan respectivamente, sobre los derechos de que gozan los servidores públicos de Carrera Administrativa; la nulidad de lo actuado por incumplimiento del procedimiento; la obligación de la autoridad de comunicar con prontitud a la Dirección General de la Carrera Administrativa las destituciones para su registro; y la imposibilidad de ocupar un puesto público, por destitución de un servidor público de carrera administrativa, hasta tanto se resuelvan los recursos legales que se interpongan. Señala el actor, que los artículos 138, 156 y 157 de la Ley 9 de 1994 fueron violados, ya que, la autoridad desconoció su derecho a la estabilidad al incumplir los requisitos, el procedimiento y las formalidades establecidas en la Ley para proceder a su destitución, dejándolo en estado de indefensión y violando el debido proceso legal, toda vez que, se desconoció su condición de servidor público de carrera administrativa. Agrega, que dicho incumplimiento se extiende al hecho de que la autoridad no realizó el procedimiento correspondiente para la anulación o revocación del certificado que lo acredita como servidor público de carrera administrativa, y que el artículo 21 transitorio de la Ley 43 de 2009, debió estar precedido de una resolución de desacreditación y de los recursos de Ley, por lo que nunca perdió dicha condición. En cuanto al artículo 158 de la Ley 9 de 1994 manifiesta que, se violó por indebida aplicación, porque el fundamento o causal de destitución utilizado para destituirlo no se encuentra tipificado dentro de las causales de destitución, aunado a que el acto no explica la razón de la destitución. Por otra parte, se estiman violados directamente, por omisión, los artículos 46 y 155 numeral 1, de la Ley 38 de 31 de julio 2000, por la cual se regula el Procedimiento Administrativo General, que establecen, el primero, la fuerza obligatoria inmediata de que gozan los actos administrativos de carácter individual, en firme, del Gobierno Central y de las entidades descentralizadas; y el segundo, que establece cuales son los actos administrativos que la deben ser motivados con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho. Sobre éstos cargos expone, que el acto demandado no fue debidamente motivado, porque no contiene los hechos que justifique su desacreditación como servidor público de carrera administrativa, la causal de destitución y el fundamento de derecho correcto. Agrega que la autoridad actuó ignorando la presunción de legalidad de la Resolución No. 025 de 26 de enero de 2009 que, le otorgó la condición de servidor público de carrera administrativa y del certificado que lo acredita, los cuales tienen eficacia jurídica hasta tanto la Corte Suprema de Justicia no los declare ilegales. Finalmente, se demanda la violación directa por omisión, del artículo 4 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005 que, adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, y que señala, que las destituciones de las personas afectadas con dichas enfermedades sólo tienen lugar por causa justificada y previa autorización judicial o de la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera Administrativa, en caso de que se trate de funcionarios adscritos a la carrera administrativa. Sustenta dicha infracción en que, la autoridad no aplicó la norma legal que correspondía, desconociendo su estabilidad laboral por el padecimiento de enfermedades crónicas, en virtud de que no se le imputó ninguna infracción administrativa. IV. INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA Mediante resolución calendada 16 de agosto de 2010, se corrió traslado de la demanda instaurada al Director General de la Autoridad Aeronáutica Civil, para que rindiera un informe explicativo de su actuación, lo cual hizo a través de la Nota DJ-DG-262-2010 de 24 de agosto de 2010, donde expuso en síntesis, que de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 43 de 2009, se dejaron sin efecto los actos administrativos de incorporación de los servidores públicos a la Carrera Administrativa realizados a partir de la Ley 24 de 2007, que modifica y adiciona artículos a la Ley 9 de 1994, en todas las instituciones públicas, por lo que quedó sin efecto la incorporación del señor J.M.A. al régimen de Carrera Administrativa, lo cual, de acuerdo con el Proveído No.001-2009 de 4 de agosto de 2009, del Ministerio de la Presidencia, Dirección General de la Carrera Administrativa implica, se da por ministerio de la Ley, sin ningún trámite, consideración, interpretación, valoración o solicitud. En cuanto al argumento que guarda relación con el padecimiento de una enfermedad crónica, involutiva y/o degenerativa, amparada por la Ley 59 de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, indica que, el artículo 5 de la citada Ley establece, que la certificación de dicha condición física debe ser expedida por una comisión interdisciplinaria nombrada para tal fin, lo cual no consta en el expediente laboral del señor J.M.A.. Mediante Vista No. 455 de 6 de junio de 2011, el Procurador de la Administración solicitó a la S. Tercera de lo Contencioso Administrativa de la Corte Suprema de Justicia se declare, que no es ilegal el Resuelto de Personal No. 181 de 20 de agosto de 2009 ni su acto confirmatorio y se nieguen el resto de las pretensiones del actor. Señala el Procurador, que respecto a la violación de los artículos 138, 156, 157 y 158 del Texto Único de la Ley 9 de 1994, los cargos deben ser desestimados en virtud de que, el actor perdió el estatus de funcionario de carrera administrativa al entrar en vigencia el artículo 21 de la Ley 43 de 2009 que, dejó sin efectos todos los actos de incorporación de servidores públicos a la Carrera Administrativa, debido a su aplicación retroactiva al 2 de julio de 2007, dispuesta en el artículo 32 de dicha Ley, de conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la Constitución Política, con relación a la retroactividad de las normas de orden público y en razón de ello dichas normas no le son aplicables. Agrega que, el actor no puede exigir a su favor los derechos y prerrogativas reconocidos en la Ley 9 de 1994 exclusivamente a los servidores públicos de carrera administrativa por lo que, siendo el actor un funcionario de libre nombramiento y remoción, éste podía ser removido del cargo que ocupaba con fundamento en la facultad discrecional de la autoridad nominadora, consagrada en el numeral 4 del artículo 7 de la Ley 22 de 29 de enero de 2003 que crea la Autoridad Aeronáutica Civil. En cuanto a los cargos de infracción de los artículos 46 y 155 numeral 1 de la Ley 38 de 2000, expresa que los mismo no prosperan, por cuanto no es necesario que la S. Tercera de la Corte suprema de Justicia declare ilegales las resoluciones y/o certificaciones que le confirieron la condición de servidor público de carrera, ya que los mismos quedaron sin efecto por ministerio de la Ley 43 de 2009. Para concluir manifiesta que, no comparte el criterio de infracción del artículo 4 de la Ley 59 de 2005 toda vez que, el demandante no acreditó ante la autoridad demandada la enfermedad crónica y/o degenerativa que alega padecer mediante la certificación expedida por la comisión interdisciplinaria establecida en el artículo 5 de la misma Ley, no encontrándose obligada la institución a reconocer la protección hasta tanto dicha comisión interdisciplinaria no expida dicha certificación. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA SALA. 1. Competencia Esta S. de la Corte Suprema de Justicia, es competente para conocer de la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, promovida contra los actos administrativos, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 206 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97 numeral 1 del Código Judicial. 2. Legitimación activa y pasiva En el presente caso la parte demandante la constituye el señor J.M.A., quien recurre en defensa de sus derechos e intereses contra el Resuelto de Personal No. 181 de 20 de agosto de 2009, a través del cual se dejó sin efecto su nombramiento, razón por la cual se encuentra legitimado para promover la acción examinada. El acto demandado fue emitido por el Director General de la Autoridad de Aeronáutica Civil, quien funge como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso-administrativo de plena jurisdicción. La Procuraduría de la Administración en la demanda de plena jurisdicción, por mandato del numeral 2 del artículo 5 de la Ley No. 38 de 2000, actúa en interés y defensa de la Administración. 3. Problema Jurídico a resolver en la presente controversia De lo planteado por las partes del proceso, deducimos en el presente caso como problema jurídico a resolver: 1. Determinar si al momento en que la entidad demandada emitió el acto administrativo objeto de la demanda, el señor J.M.A. gozaba de estabilidad en el cargo en razón de su condición de servidor público de Carrera Administrativa; 2. Si la Autoridad Administrativa cumplió su deber legal de motivar el acto administrativo demandado; 3. Si se encontraba protegido por las normas relativas a la protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral contenida en la Ley 59 de 2005, a fin de verificar si en su destitución la entidad demandada infringió la normativa vigente, conforme viene planteado en la demanda. Para resolver el fondo de los cuestionamientos planteados, procedemos a realizar un análisis de los hechos y constancias del proceso en examen, confrontándolos con la normativa vigente aplicable al caso. A fin de identificar si el actor gozaba del derecho a la estabilidad laboral alegada en su demanda, esta Superioridad debe verificar inicialmente su estatus laboral al momento en que la Autoridad dejó sin efecto su nombramiento. En ese sentido observa esta S. que, al emitirse el acto acusado, el señor J.M.A. ocupaba el cargo de Asistente Administrativo I, en Servicios Administrativos de la Autoridad Aeronáutica Civil, posición No. 7167, Partida 2.38.0.1.001.02.02.001, con sueldo mensual de seiscientos balboas (B/.600.00). El señor J.M.A. alega en su libelo de demanda, que al momento de su destitución era un servidor público de Carrera Administrativa, conforme fue acreditado mediante Resolución Administrativa No. 025 de 26 de enero de 2009 y certificado No. 39775. Al respecto esta S. advierte, que la acreditación a que hace referencia el demandante y cuyos documentos probatorios autenticados constan en el expediente judicial (fs. 42-47), obedece a la acreditación mediante el procedimiento especial de ingreso a la Carrera Administrativa, introducido a través de la Ley 24 de 2 de julio de 2007, que modificó y adicionó artículos a la Ley 9 de 1994, mismo que fuera posteriormente derogado mediante la Ley 43 de 30 de julio de 2009, cuyo artículo 21 (transitorio), dejó sin efecto todos los actos de incorporación de servidores públicos a la Carrera Administrativa realizados a partir de la aplicación de la Ley 24 de 2007, en todas las instituciones pública, entre los cuales se encuentra la acreditación del actor como servidor público de Carrera Administrativa, y como quiera que dicha Ley 43 de 2009 fue declarada de orden público en su artículo 32, y por tanto tiene aplicación retroactiva conforme lo establece el artículo 46 de la Constitución Política, esta S. estima pertinente aclarar, que la mencionada desacreditación de los servidores públicos ingresados a la Carrera Administrativa, viene dada por ministerio de la propia Ley, y es de aplicación inmediata a las situaciones que se enmarquen dentro de ella. En ese sentido, a foja 60 y 61 del expediente judicial, la autoridad demandada hace referencia a lo relativo al procedimiento de desacreditación en los siguientes términos: "mediante PROVEÍDO No.001-2009 de 4 de agosto de 2009, el Ministerio de la Presidencia, Dirección General de Carrera Administrativa, se ORDENA, dejar sin efecto todos los actos de incorporación de Servidores Públicos a la Carrera Administrativa realizadas a partir de entrada en vigencia de la Ley 24 de 2007, lo cual implica se dá por MINISTERIO DE LA LEY, dicha consecuencia debe acaecer forzosamente, sin (sic) ningún tipo de trámite, consideración, interpretación, valoración o solicitud, motivo por el cual debe hacerse efectivo su cumplimiento POR MANDATO LEGAL, esto es, de inmediato o directamente en virtud de la Ley. Además, mediante el proveído citado se ORDENA a todas las Oficinas Institucionales de Recursos Humanos de las Instituciones Públicas proceder con la actualización de los registros pertinentes incluyendo los certificados de Carrera Administrativa los cuales quedan ANULADOS, así como cualquier otro acto administrativo derivado de la citada incorporación". En virtud de lo anterior, el señor J.M.A. no gozaba de estabilidad laboral derivada de la referida acreditación. Por otra parte, debe determinarse si se encontraba bajo el amparo del régimen de estabilidad que confiere la ley 59 de 2005, misma que se confiere a los funcionarios que padecen discapacidad laboral producto de una enfermedad crónica, involutiva y/o degenerativa, ya que señala la parte actora, que al momento de su destitución sufría de varias enfermedades crónicas, entre ellas hipertensión arterial y macroadenoma pituitaria. En este sentido el artículo 2 de la Ley 59 de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral en su parte medular, dispone lo siguiente: "Artículo 2. ... P.. Para los efectos de esta Ley, las enfermedades crónicas, involutivas y degenerativas se entenderán así: 1. Enfermedades crónicas. Son las que, una vez diagnosticadas, su tratamiento, que va más allá de los tres meses, es solo paliativo y no curativo, lo que lleva implícita la cronicidad, entre ellas, diabetes mellitus, lesiones tumorales malignas (cáncer), hipertensión arterial y síndrome de inmunodeficiencia adquirida (La negrilla son de esta S.). ...." Al respecto de lo indicado esta S. observa, que a foja 115 del expediente principal, reposa certificación calendada 20 de junio de 2011, por la cual el D.R.M.H. de Medicina Interna y Endocrinología de los Consultorios Médicos Paitilla certifica, que el señor J.M.A. se atiende en dicho centro médico desde el 27 de agosto de 2007 por los siguientes diagnósticos: Adedoma Hipofisiario no funcional (2006), Hipofisectomía trans-esfenoidal (2007), Hipopituitarismo (Hipogonadismo hipogonadotrófico e Insuficiencia Adrenal) e Hipertensión Arterial (1989). Medicamentos actuales Testosterona 250 mg intramuscular cada tres semanas, Bromocriptina 2.5 mg 1/2 tab, Amlodipina 5mgh nocte, Indapamida 1.5 mg y Levotiroxina 100 ug. Agrega que ésta condición es permanente y que sin tratamiento sobrevienen una serie de enfermedades por deficiencia hormonal que puede poner en peligro la vida del paciente. Asimismo consta en el expediente médico que fuera remitido por la Caja de Seguro Social, certificación de atención médica recibida por J.M.A. el día 29 de junio de 2007, en la cual se estableció como diagnóstico M.P. y se señala que el 6 de julio de 2007 se le realizó hipofisectomía transesfenoidal y actualmente recibe control ambulatorio en el Complejo Hospitalario Metropolitano. Lo anterior implica que, el demandante, al estar amparado por la ley 59 de 2005 por las enfermedades que padece, solo podía ser destituido en base a una casual de destitución; y la administración debía cumplir con el debido procedimiento disciplinario para removerlo del cargo. En cuanto a lo anotado, podemos decir que en el caso que nos ocupa, a pesar de que la Ley 59 de 2005, hace alusión de manera tácita pero sobreentendida al deber que tienen los empleadores y/o entes nominadores de conformar una comisión interdisciplinaria que se ocupe de los casos a que hace reticencia la referida Ley; no consta que al menos a la fecha en que se ejecutó la destitución del señor J.M.A. se hubiere conformado tal comisión. En este sentido dada la condición de salud y lo expuesto en la precitada Ley 59 de 2005, esto es que, pese a que se invocara que la destitución, no es producto de la existencia de la enfermedades que padece el demandante, sino que obedece a la potestad de la autoridad nominadora para destituirlo libremente de su cargo, la misma desconoce el derecho a la estabilidad que le ampara, por lo que se exige que el acto de destitución deba ser motivado por una causal de destitución debidamente comprobada. Por las razones expuestas, se encuentra probado el cargo de violación alegado por la parte actora y contenido en el artículo 4 de la ley 59 de 2005, ya que se incumple con el procedimiento para destituir a un funcionario que padezca de una enfermedad crónica, involutiva y/o degenerativa. Con relación a los demás cargos de violación invocados por el demandante, esta S. por economía procesal, y en virtud de estar probada la ilegalidad de la medida de personal aplicada al señor J.M.A., no se pronuncia al respecto. Finalmente, con respecto a la solicitud del pago de los salarios dejados de percibir el señor J.M.A., esta Corporación de Justicia no puede acceder a lo pedido puesto que la S. Tercera de la Corte ha reiterado en diversas ocasiones que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 302 de la Constitución Política de la República de Panamá, los derechos de los servidores públicos para que puedan ser reconocidos, deben ser contemplados en una ley formal, que los fije, determine y regule. En consecuencia, el pago de los salarios caídos para que pueda hacerse valer, debe ser reconocido a través de leyes con carácter general o específico, que otorguen al servidor público tal prerrogativa, por lo que la viabilidad de toda pretensión que en relación a este punto intente hacerse efectiva contra el Estado, sólo prosperará en el caso que exista una norma con rango de la ley formal aplicable de manera directa al caso, que lo haya dispuesto de manera expresa. En cuanto al tema de los salarios caídos la sentencia de 19 de noviembre de 2004 señala lo siguiente: "...Por último, y en relación a los salarios dejados de percibir por el señor De León, esta S. estima que, lamentablemente, los mismos no pueden ser retribuidos en virtud de que para que esto sea viable, debe ser dictaminado expresamente por la Ley. En este sentido, el Reglamento de la Carrera sí contempla el pago de salarios caídos dentro de un proceso disciplinario, pero el caso en estudio no aplica a dicho supuesto, por lo que la petición debe ser denegada. Así se señaló en sentencia de 27 de agosto de 2004: "Acerca de la pretensión contenida en el libelo de demanda sobre el pago de salarios caídos, la S. no puede acceder a la misma, toda vez que ha sido el criterio constante de que sin un basamento jurídico con jerarquía de Ley, no es posible reconocer un derecho a favor de un servidor del Estado, ya que los derechos y obligaciones de éstos de conformidad con el artículo 297 de la Constitución, serán determinados en la Ley, y en la Ley 20 de 1983 no existe disposición alguna que habilite el pago del sueldo dejado de percibir durante el término en que ha permanecido removido de su puesto, por destitución, el respectivo servidor público, por ende, como fue dicho, no es viable resolver favorablemente esta petición." En virtud de lo anterior, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SON ILEGALES la Resolución No. 2-07-34-2002 del 15 de enero de 2002 y su acto confirmatorio, dictada por el Rector de la Universidad Tecnológica de Panamá, ORDENA el reintegro del señor Gustabino De León al cargo de CONTADOR III SUPERVISOR en la Extensión de Tocumen, Departamento de Contabilidad de la Universidad Tecnológica de Panamá, con igual salario al devengado hasta el día de su separación y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el Lcdo. F.." Del examen integro de todas las circunstancias y elementos que rodean el negocio, la S. Tercera debe señalar, en ejercicio de sus facultades legales, que en este caso en particular se circunscribe a determinar el alcance correcto de un acto de la administración con el fin prioritario de proteger de manera preventiva al principio de legalidad en los actos administrativos, que al no existir norma legal alguna que permita el pago de los salarios dejados de percibir a funcionarios de la Autoridad de Aeronáutica Civil destituidos y luego reintegrados a sus cargos, dicha institución no está obligada al pago de los salarios caídos en esas circunstancias y en particular en el caso del acto administrativo cuyo sentido y alcance se ha solicitado. Como hemos podido observar en el presente caso no se cuenta con una ley que autorice este tipo de situaciones, razón por la cual este Tribunal Colegiado no puede acceder al pago de los salarios caídos que solicita la parte actora. En atención de las consideraciones expuestas, lo procedente es declarar la nulidad del acto demandado, y acceder a la pretensión de reintegro del señor J.M.A., no obstante la pretensión de los salarios dejados de percibir no resulta procedente. Por consiguiente, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA que son ilegales, el Resuelto de PersonalNo.181 de 20 de agosto de 2009, emitido por la Autoridad de Aeronáutica Civil y sus actos confirmatorios y, ORDENA el reintegro del señor J.M.A., con cédula de identidad personal No. 8-237-236, en el cargo que desempeñaba en el momento en que se hizo efectiva su destitución o a otro cargo de igual jerarquía y salario de acuerdo a la estructura de la institución; y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el demandante. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO VICTOR L. BENAVIDES P. -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)