Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 21 de Abril de 2015

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución21 de Abril de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: La señora E.E.U., mediante apoderado especial, ha presentado Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo de Personal No.77 de 2 de febrero de 2012, expedido por el Presidente de la República, por conducto del Ministro de Economía y Finanzas, Encargado, así como su acto confirmatorio materializado en la Resolución No.42 de 1 de marzo de 2012 y para que se hagan otras declaraciones. I. ANTECEDENTES Mediante Decreto Ejecutivo de Personal No.77 de 2 de febrero de 2012, el Ministro de Economía y Finanzas, remueve y desvincula a E.E.U., del cargo de Mensajero Interno de dicha entidad, en la Posición No.3217, con fundamento en el Artículo 2 de la Ley No.9 de 20 de junio de 1994 que establece y regula la Carrera Administrativa, modificada por la Ley No.43 de 30 de julio de 2009 y, el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo, que consagra la facultad del Presidente de la República para remover los empleados de su elección. Dicho Decreto Ejecutivo de Personal No.77 de 2 de febrero de 2012, fue objeto de recurso de reconsideración, y mantenido en todas sus partes a través de la Resolución No.042 de 1 de marzo de 2012, con fundamento en los artículos 629 y 794 del Código Administrativo, Ley No.38 de 31 de julio de 2000 que establece el Procedimiento Administrativo General, Ley No.9 de 20 de junio de 1994 que establece y regula la Carrera Administrativa y sus modificaciones introducidas por Ley No.43 de 30 de julio de 2009, Ley No.97 de 21 de diciembre de 1998, que crea el Ministerio de Economía y Finanzas, Decreto Ejecutivo 67 de 25 de mayo de 2006, que crea la Unidad de Bienes Revertidos dentro de la Estructura Administrativa del Ministerio de Economía y Finanzas, y la Resolución No.108 de 27 de diciembre de 2005, en virtud de que, el recurrente invocó una serie de hechos argumentativos que no guardan relación con aspectos jurídicos ni administrativos sobre los cuales la autoridad nominadora pudiera pronunciarse en estricto derecho. II. PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA La pretensión de la parte actora, consiste en que, previa declaración de nulidad, por ilegal, del Decreto Ejecutivo de Personal No.77 de 2 de febrero de 2012, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas y su acto confirmatorio, es decir, la Resolución No.42 de 1 de marzo de 2012, se ordene a dicha entidad el reintegro de E.E.U., a la posición que ocupaba cuando fue destituida, además del pago de los salarios dejados de percibir, desde la fecha de la destitución hasta que se haga efectivo el reintegro, por gozar de estabilidad en el cargo a la fecha de su destitución. III. DISPOSICIONES QUE FIGURAN COMO INFRINGIDAS POR LA RESOLUCIÓN DEMANDADA Y EL CONCEPTO DE SU INFRACCIÓN El actor demanda la infracción del artículo 159 de la Ley No.9 de 20 de junio de 1994, que establece y regula la Carrera Administrativa y que dispone que el incumplimiento del procedimiento de destitución origina la nulidad de todo lo actuado, y la falta de efectos de los documentos mediante los cuales se destituya a un servidor público, cuando los mismos presenten imperfecciones formales. Manifiesta el actor que la citada norma fue infringida de manera directa por omisión, ya que el Ministerio de Economía y Finanzas, desconociendo el estatus de funcionaria pública y violando el debido proceso, destituyó a E.E.U. sin existir causal alguna. La otra norma que se estima violada de forma directa por omisión, lo es el artículo 4 de la Ley No.59 de 28 de diciembre de 2005, por medio de la cual se adoptan normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral. El citado artículo 4 en su primera parte, establece la estabilidad laboral de los trabajadores afectados por las enfermedades antes mencionadas, en atención a lo cual, sólo podrán ser despedidos o destituidos, por causa justificada y previa autorización de la autoridad correspondiente. Señala quien demanda que, la Autoridad Administrativa infringe la norma al obviar el trámite contemplado en ella, puesto que, la señora E.E.U., padece de hipertensión arterial sistémica, fibromatosis uterina y reacción de ansiedad, certificado por el Dr. J.A.Q.R., las cuales son enfermedades degenerativas y ello no fue tomado en consideración para destituirla. IV. INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA Mediante resolución calendada 4 de junio de 2012, se corrió traslado de la demanda instaurada al Ministro de Economía y Finanzas, para que rindiera un informe explicativo de su actuación, lo cual hizo a través de la nota DM-OIRH-No.1326 de 7 de junio de 2012. En dicho informe expuso en síntesis que, la señora E.E.U. fue removida y desvinculada del cargo que ocupara en el Ministerio de Economía y Finanzas, en virtud de la facultad discrecional que ejerce la Autoridad Nominadora y, mediante recurso de reconsideración que interpusiera, alegó padecer hipertensión arterial inestable, aunado a un tratamiento de histerectomía; sin embargo, no presentó prueba idónea que demostrara la discapacidad alegada, toda vez que, el artículo 5 de la Ley No.59 de 2005 establece que, la certificación de la condición física o mental de las personas que padezcan enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, será expedida por una comisión interdisciplinaria nombrada para tal fin. Agrega el actor que, la señora E.E.U. es servidora pública de libre nombramiento y remoción de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley No.9 de 20 de junio de 1994 modificado por Ley No.43 de 30 de julio de 2009, y por tanto sujeta a la remoción discrecional de la Autoridad Nominadora. V. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN Mediante Vista Nº379 de 3 de agosto de 2012, el Procurador de la Administración, solicita a la S., que declare que, no es ilegal el Decreto Ejecutivo de Personal No.77 de 2 de febrero de 2012, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas, ni su acto confirmatorio y se desestimen el resto de las pretensiones del actor. Señala que, en el expediente consta que la funcionaria E.U., ocupaba dentro de la entidad demandada, un cargo de libre nombramiento y remoción, razón por la cual su permanencia estaba sujeta a la facultad discrecional de la autoridad nominadora, en virtud de lo dispuesto en el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo, que confiere al Presidente de la República, la facultad de nombrar y remover a los funcionarios públicos que no gocen de estabilidad en el cargo que ocupan. Respecto a la infracción del artículo 4 de la Ley No.59 de 2005, considera que el cargo debe ser desestimado, ya que la actora no aportó, en la vía gubernativa, documentación alguna que sustentara los padecimientos que alega sufrir y, que estos, se hubieran constituido en una limitante para continuar laborando; haciéndose aplicable lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley No.59 de 2005 y su modificación, por que la actora nunca aportó la certificación de la Comisión Interdisciplinaria, y por tanto no es obligatorio para la institución reconocer la protección establecida en dicha Ley. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA SALA 1. Competencia Esta S. de la Corte Suprema de Justicia, es competente para conocer de la acción contencioso administrativa de plena jurisdicción, promovida contra los actos administrativos, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 206 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97 numeral 1 del Código Judicial. 2. Legitimación activa y pasiva En el presente caso, la parte demandante, la constituye la señora E.E.U., quien recurre en defensa de sus derechos e intereses, contra el Decreto Ejecutivo de Personal No.77 de 2 de febrero de 2012, mediante el cual fue destituida, razón por la cual se encuentra legitimada para promover la acción examinada. El acto demandado fue emitido por el Presidente de la República por conducto del Ministro de Economía y Finanzas, quien funge como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso-administrativo de plena jurisdicción. La Procuraduría de la Administración en la demanda de plena jurisdicción, por mandato del numeral 2 del artículo 5 de la Ley No.38 de 2000, actúa en interés y defensa de la Administración. 3. Problema Jurídico a resolver en la presente controversia De lo planteado por las partes del proceso, deducimos en el presente caso como problema jurídico a resolver: Determinar si al momento en que la entidad demandada emitió el acto administrativo objeto de la demanda, la servidora pública E.E.U. gozaba de estabilidad en el cargo, en virtud de lo establecido en la Ley No.59 de 2005, sobre protección laboral para personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, a fin de verificar, si en su destitución la entidad demandada incumplió el procedimiento legal establecido para ello. Para resolver el cuestionamiento planteado, procedemos a realizar un análisis de las constancias procesales y el antecedente remitido por la entidad demandada, así como lo que establece la normativa vigente y aplicable al caso concreto. Adentrándonos al examen de legalidad del acto impugnado, esta S. prosigue a analizar las disposiciones y cargos de violación alegados por la señora E.E.U. quien alega que, al momento de su destitución tenía derecho a la estabilidad laboral y que es una servidora pública honesta y cumplidora de sus deberes laborales, demostrando capacidad, eficiencia y buen cumplimiento de su trabajo, hasta que fue destituida por el Ministerio de Economía y Finanzas, sin indicar causal de despido alguna, lo cual viola el debido proceso y, además, se desconoce sus derechos como servidora pública al no reconocérsele, en el recurso de reconsideración que presentó contra el acto administrativo por medio del cual fue destituida, que padece de hipertensión arterial sistémica, fibromatosis uterina y reacción de ansiedad. En este sentido el artículo 2 de la Ley No.59 de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral en su parte medular, dispone lo siguiente: "Artículo 2. El padecimiento de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral parcial, no podrá ser invocado como una causal de despido por las instituciones públicas ni por los empleadores particulares, si el trabajador cumple con losrequisitos para mantenerse laborando en un cargo que sea compatible con su jerarquía, fuerza, aptitudes, preparación, destreza y con su nueva condición. P.. Para los efectos de esta Ley, las enfermedades crónicas, involutivas y degenerativas se entenderán así: 1. Enfermedades crónicas. Son las que, una vez diagnosticadas, su tratamiento, que va más allá de los tres meses, es solo paliativo y no curativo, lo que lleva implícita la cronicidad, entre ellas, diabetes mellitus, lesiones tumorales malignas (cáncer), hipertensión arterial y síndrome de inmunodeficiencia adquirida. 2. Enfermedades involutivas. Son las que antagonizan el proceso natural evolutivo del ser humano y se convierten en procesos consuntivos del organismo, tales como esclerosis múltiple, esclerodermia y miopatías del adulto. 3. Enfermedades degenerativas. Son aquellos procesos nosológicos que ocasionan fenómenos de desgaste y deterioro progresivo de las actividades del hombre, tales como osteoartritis, artritis reumatoide, enfermedades degenerativas del sistema nervioso central y periférico, enfermedades desmielinisantes del sistema nervioso central y periférico." (la resaltado es de esta S.). Ahora bien, a fojas 16 y 17 del expediente judicial, reposan en su orden, una certificación de la Caja de Seguro Social, de 24 de febrero de 2012, donde se hace constar que, E.E.U. es atendida en la Policlínica Dr. S.B., desde el año 2003 en Medicina General, debido a trastornos de salud relacionados con enfermedades cardiovasculares, y un Informe Médico de 21 de marzo de 2012, donde el Dr. J.A.Q.R., Cardiólogo del Hospital Santo Tomás, informa que, E.E.U. estuvo hospitalizada del 12 al 28 de enero de 2003, y que en su caso se establecieron los siguientes diagnósticos: Hipertensión Arterial Sistémica, Fibromatosis Uterina y Reacción de Ansiedad, y finaliza señalando que, a su salida se le refirió a la Caja de Seguro Social a los servicios de Psiquiatría, Ginecología y Medicina General para su tratamiento ambulatorio. También en el antecedente remitido por el Ministerio de Economía y Finanzas, se observa, una certificación del Instituto Oncológico Nacional de 6 de agosto de 2002, que refiere que, E.E.U. estuvo en ese centro hospitalario realizando trámites concernientes a su atención médica en horario de 7:30 A.M. a 10:30. Consta además, una certificación del Dr. J.A. delC.C., calendada 17 de febrero de 2012, quien señala que la evaluación clínica de la señora E.E. cuenta con los siguientes diagnósticos: Hipertensión Arterial Moderada - Severa, Hemibloqueo Izquierdo Anterior, Insuficiencia Venosa de Miembros Inferiores. Señala además, que actualmente mantiene síntomas de cefalea y malestar en las piernas, examen físico con presión de 160/100 (Descontrolada) FC de 75 Lat/Min, Área Cardiopulmonar estable y datos de varices moderada. Bajo este contexto, cabe señalar, dado los múltiples padecimientos de la señora E.E.U., lo propio ha debido ser, que tanto el Ministerio de Economía y Finanzas, como el Órgano Ejecutivo hubiesen previamente cumplido con los mecanismos y demás lineamientos trazados legalmente, a efectos de conformar oportunamente la Comisión Interdisciplinaria de lugar para cumplir, esencialmente con lo previsto en los artículos 5 y 6 de la Ley No.59 de 2005 En cuanto a lo anotado, podemos decir que en el caso que nos ocupa, a pesar de que la Ley No.59 de 2005, hace alusión de manera tácita pero sobreentendida al deber que tienen los empleadores y/o entes nominadores de conformar una comisión interdisciplinaria que se ocupe de los casos a que hace reticencia la referida Ley; no consta que al menos a la fecha en que se ejecutó la destitución de la señora E.E.U., por el Ministerio de Economía y Finanzas hubiere conformado tal comisión. En este sentido dada la condición de salud y lo expuesto en la precitada Ley No.59 de 2005, esto es que, pese a que se invocara que la destitución, no es producto de la existencia de la enfermedad crónica, degenerativa y/o involutiva, sino que obedece a la potestad de la autoridad nominadora para destituirlo libremente de su cargo, la misma desconoce la protección que ampara a la demandante, por la que se exige que el acto de destitución deba ser motivado por una causal de destitución debidamente comprobada. Por las razones expuestas, se encuentra probado el cargo de violación alegado por la parte actora y contenido en el artículo 4 de la Ley No.59 de 2005, ya que se le remueve del cargo sin seguirle un procedimiento disciplinario previo, en base a una causal de destitución comprobada, al ser una funcionaria que padece de varias enfermedades de carácter crónico. Con relación a los demás cargos de violación, presentados por la parte actora, esta S. por economía procesal, y en virtud de estar probada la ilegalidad de la medida disciplinaria aplicada a la señora E.E.U., no se pronuncia al respecto. Finalmente, con respecto a la solicitud del pago de los salarios dejados de percibir por la señora E.E.U., esta Corporación de Justicia no puede acceder a lo pedido puesto que la S. Tercera de la Corte ha reiterado en diversas ocasiones que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 302 de la Constitución Política de la República de Panamá, los derechos de los servidores públicos para que puedan ser reconocidos, deben ser contemplados en una ley formal, que los fije, determine y regule. En consecuencia, el pago de los salarios caídos para que pueda hacerse valer, debe ser reconocido a través de leyes con carácter general o específico, que otorguen al servidor público tal prerrogativa, por lo que la viabilidad de toda pretensión que en relación a este punto intente hacerse efectiva contra el Estado, sólo prosperará en el caso que exista una norma con rango de ley formal aplicable de manera directa al caso, que lo haya dispuesto de manera expresa. En cuanto al tema de los salarios caídos la sentencia de 19 de noviembre de 2004 señala lo siguiente: "...Por último, y en relación a los salarios dejados de percibir por el señor De León, esta S. estima que, lamentablemente, los mismos no pueden ser retribuidos en virtud de que para que esto sea viable, debe ser dictaminado expresamente por la Ley. En este sentido, el Reglamento de la Carrera sí contempla el pago de salarios caídos dentro de un proceso disciplinario, pero el caso en estudio no aplica a dicho supuesto, por lo que la petición debe ser denegada. Así se señaló en sentencia de 27 de agosto de 2004: "Acerca de la pretensión contenida en el libelo de demanda sobre el pago de salarios caídos, la S. no puede acceder a la misma, toda vez que ha sido el criterio constante de que sin un basamento jurídico con jerarquía de Ley, no es posible reconocer un derecho a favor de un servidor del Estado, ya que los derechos y obligaciones de éstos de conformidad con el artículo 297 de la Constitución, serán determinados en la Ley, y en la Ley 20 de 1983 no existe disposición alguna que habilite el pago del sueldo dejado de percibir durante el término en que ha permanecido removido de su puesto, por destitución, el respectivo servidor público, por ende, como fue dicho, no es viable resolver favorablemente esta petición." En virtud de lo anterior, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SON ILEGALES la Resolución No. 2-07-34-2002 del 15 de enero de 2002 y su acto confirmatorio, dictada por el Rector de la Universidad Tecnológica de Panamá, ORDENA el reintegro del señor Gustabino De León al cargo de CONTADOR III SUPERVISOR en la Extensión de Tocumen, Departamento de Contabilidad de la Universidad Tecnológica de Panamá, con igual salario al devengado hasta el día de su separación y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el Lcdo. F.." Del examen integro de todas las circunstancias y elementos que rodean el negocio, la S. Tercera debe señalar, en ejercicio de sus facultades legales, que en este caso en particular se circunscribe a determinar el alcance correcto de un acto de la administración con el fin prioritario de proteger de manera preventiva al principio de legalidad en los actos administrativos, que al no existir norma legal alguna que permita el pago de los salarios dejados de percibir a funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas destituidos y luego reintegrados a sus cargos, dicha institución no está obligada al pago de los salarios caídos en esas circunstancias y en particular en el caso del acto administrativo cuyo sentido y alcance se ha solicitado. Como hemos podido observar en el presente caso no se cuenta con una ley que autorice este tipo de situaciones, razón por la cual este Tribunal Colegiado no puede acceder al pago de los salarios caídos que solicita la actora. En atención de las consideraciones expuestas, lo procedente es declarar que son ilegales el Decreto Ejecutivo de Personal Nº77 de 2 de febrero de 2012 y su acto confirmatorio y, acceder a la pretensión de reintegro del la señora E.E.U., no obstante la pretensión de los salarios dejados de percibir no resulta procedente. En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA que son ilegales el Decreto Ejecutivo de Personal Nº77 de 2 de febrero de 2012 y su acto confirmatorio, ambos emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas y, ORDENA el reintegro de la señora E.E.U., con cédula de identidad personal No.8-211-626, en el cargo que desempeñaba en el momento en que se hizo efectiva su destitución o a otro cargo de igual jerarquía y salario de acuerdo a la estructura de la institución y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por la demandante. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO VICTOR L. BENAVIDES P. -- E.C.T.C. (Con Salvamento de Voto) KATIA ROSAS (Secretaria) SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO E.C.T.C. Con todo respeto no comparto la decisión de declarar que es nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo de Personal No.?? de 2 de febrero de 2012, y su acto confirmatorio, emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas. Lo anterior es así, toda vez que de las constancias del proceso, no se evidencia que al momento de la emisión del acto demandado la entidad tuviera conocimiento de la alegada enfermedad de la demandante, por lo tanto, mal puede exigírsele el reconocimiento de los derechos contenidos en la Ley 59 de 2005. Es importante resaltar que el artículo 1 de la Ley NO.59 de 28 de diciembre de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, expresa claramente que estas personas tienen derecho a mantener su puesto de trabajo en igualdad de condiciones, siempre que la enfermedad crónica involutiva y/o degenerativa produzca una discapacidad laboral. Al respecto debo manifestar, que de las constancias del proceso no se evidencia prueba alguna que permitan a este Tribunal determinar o corroborar que la enfermedad que padece la demandante le produzca una discapacidad laboral. Esto es importante tenerlo presente, ya que solo si la enfermedad, aun cuando sea de las contenidas en la Ley antes referida, produzca una discapacidad laboral al trabajador, es que se puede alegar la protección contenida en la misma; de lo contrario estaríamos dándole un alcance más allá del contenido en la norma, que solo se refiere a los trabajadores que padezcan una enfermedad de las consideradas crónicas involutivas y/o degenerativa que le produzcan discapacidad laboral. Así las cosas, considero que si no se acredito la discapacidad laboral, mal puede considerarse que le son aplicables las normas contenidas en la Ley 59 de 2005; aunado al hecho que al momento de la emisión del acto demandado no se había puesto en conocimiento de la entidad el alegado padecimiento, por lo que la demandante era una funcionaria de libre nombramiento y remoción que estaba sujeta a la facultad discrecional para su remoción que ostenta la entidad nominadora. En consecuencia, considero que la Ley 59 de 2005 que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, claramente establece que la enfermedad debe producirle una discapacidad laboral al trabajador para que se puede acoger a los beneficios contenidos en dicha ley. Por tanto considero que lo procedente en el presente proceso era declarar que no era ilegal el acto demandado. No obstante lo anterior, como quiera que esa no fue la decisión a la que se llegó, dejo consignado respetuosamente que, SALVO EL VOTO. Fecha ut supra. E.C.T.C. KATHIA ROSAS SECRETARIA