Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 22 de Abril de 2015

Ponente:Victor L. Benavides P.
Fecha de Resolución:22 de Abril de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 

VISTOS: La licenciada G.M.D., actuando en nombre y representación de J.A.M.Q., ha interpuesto demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción con la finalidad que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo de Personal N° 116 de 1 de noviembre de 2010, proferido por el Ministerio de Economía y Finanzas, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. La demanda fue admitida por la S. Tercera mediante Resolución de siete (07) de abril de 2011, donde igualmente se ordenó correr traslado a la Procuraduría de la Administración, y enviar copia de la demanda al Ministro de Economía y Finanzas para que rinda informe explicativo de conducta. LA PRETENSIÓN Y SU FUNDAMENTO. En la demanda se formula una petición dirigida a la S. Tercera para que ésta declare la nulidad por ilegal del Decreto Ejecutivo de Personal N° 116 de 1 de noviembre de 2010, proferido por el Ministerio de Economía y Finanzas. En este acto administrativo se resolvió lo siguiente: ARTÍCULO PRIMERO: Se remueve y desvincula de la Administración Pública a las siguientes personas: J.M., con cédula de identidad personal N° 6-42-313, del cargo que ocupa como ANALISTA FINANCIERO I, en la Posición N° 93304, con un salario mensual de MIL TRESCIENTOS BALBOAS (B/.1,300.00), con cargo a la Partida Presupuestaria N° 0.16.0.2.001.02.03.001. ARTÍCULO SEGUNDO: Que los funcionarios descritos en el Artículo Primero son de libre nombramiento y remoción, de conformidad con el Artículo 2 de la Ley de 1994, modificado por la Ley 43 de 3 de julio de 2009 y por tanto, están sujetos a la remoción discrecional de la Autoridad Nominadora, de conformidad con lo preceptuado por el Artículo 629, numeral 18, del Código Administrativo que consagra la facultad del Presidente de la República, como suprema Autoridad Administrativa de remover los empleados de su elección, salvo cuando la Constitución o las leyes dispongan que no son de libre remoción. Asimismo, se observa que la parte demandante solicita se declare la nulidad por ilegal del acto confirmatorio contenido en la Resolución N° 005 de 24 de enero de 2011. Además, requiere que se ordene su reintegro al cargo que ocupaba en el Ministerio de Economía y Finanzas como Analista Financiero I y el pago de los salarios caídos desde el momento en que se le notificó su destitución hasta su reincorporación formal. Sostiene la parte actora que el acto impugnado ha vulnerado de manera directa por falta de aplicación, el artículo 4 de la Ley N° 59 de 28 de diciembre de 2005, en concordancia con los artículos 2 de la misma excerta legal y el artículo 83 de la Ley N° 9 de 1994. Las normas que se estiman transgredidas son del siguiente tenor literal: Artículo 4. Los trabajadores afectados por las enfermedades descritas en esta Ley, solo podrán ser despedidos o destituidos de sus puestos de trabajo por causa justificada y previa autorización judicial de los Juzgados Seccionales de Trabajo o, tratándose de funcionarios adscritos a la Carrera Administrativa, le corresponderá a la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera Administrativa, invocando para ello alguna causa justa prevista en la Ley, de acuerdo con los procedimientos correspondientes. Aquellos servidores públicos que no se encuentren bajo la protección de la Carrera Administrativa, solicitarán su reintegro a través de la vía ordinaria. Los servidores públicos incorporados a los regímenes especiales harán su solicitud de conformidad con la legislación especial vigente. Artículo 2. El padecimiento de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral parcial, no podrá ser invocado como una causal de despido por las instituciones públicas ni por los empleadores particulares, si el trabajador cumple con los requisitos para mantenerse laborando en un cargo que sea compatible con su jerarquía, fuerza, aptitudes, preparación, destreza y con su nueva condición. P.. Para los efectos de esta Ley, las enfermedades crónicas, involutivas y degenerativas se entenderán así: 1. Enfermedades crónicas. Son las que, una vez diagnosticadas, su tratamiento, que va más allá de los tres meses, es solo paliativo y no curativo, lo que lleva implícita la cronicidad, entre ellas, diabetes mellitus, lesiones tumorales malignas (cáncer), hipertensión arterial y síndrome de inmunodeficiencia adquirida. 2. Enfermedades involutivas. Son las que antagonizan el proceso natural evolutivo del ser humano y se convierten en procesos consuntivos del organismo, tales como esclerosis múltiple, esclerodermia y miopatías del adulto. 3. Enfermedades degenerativas. Son aquellos procesos nosológicos que ocasionan fenómenos de desgaste y deterioro progresivo de las actividades del hombre, tales como osteoartritis, artritis reumatoide, enfermedades degenerativas del sistema nervioso central y periférico, enfermedades desmielinisantes del sistema nervioso central y periférico. Artículo 83. Los permisos son las ausencias justificadas del puesto de trabajo por un máximo de dieciocho (18) días al año. Se puede solicitar permisos por las siguientes causas: 1. Enfermedad del servidor público. 2. Duelo 3. Matrimonio del servidor público 4. Nacimiento de hijo del servidor público 5. Enfermedad de parientes cercanos 6. E. académicos puntuales 7. Otros asuntos personales de importancia. El servidor público debe coordinar la utilización de los permisos que solicite con su superior inmediato, pero no podrá exceder los dieciocho (18) días anuales. En cuanto al concepto de la violación, la parte actora expresa lo siguiente: El señor J.A.M.Q. se encuentra amparado por la Ley N° 59 de 28 de diciembre de 2005, debido a que el día 12 de abril de 1996, sufrió un accidente de trabajo cuando laboraba en el Ministerio de Planificación Y Política Económica, hoy Ministerio de Economía Y Finanzas, por el cual fue pensionado por incapacidad parcial permanente por la Caja de Seguro Social, debido a lesiones de por vida en la movilidad de su antebrazo y mano izquierda. ... En el caso del demandante, la pérdida de la movilidad de una extremidad superior, corresponde a una enfermedad reumatológica y sistémica que forma parte de las enfermedades degenerativas, las cuales van degradando física y/o mentalmente a las personas que las padecen e impiden el funcionamiento óptimo del organismo. ... Así las cosas, vemos que es ineludible anotar que le demandante sufrió el accidente laboral el 12 de abril de 1996, como lo señala la Certificación del Departamento de administración de Riesgos Profesionales de la Caja de Seguro Social, expedida el 31 de enero de 2001, aportada a la presente demanda; lo que provocó que se ausentara de su puesto de trabajo por el período en que duró su convalecencia, debido a las múltiples operaciones a que fe sometido, como consta en el expediente del señor J.M. que reposa en la Caja del Seguro Social. ... Lo anterior sirve de sustento para manifestar, que el Ministerio de Economía Y Finanzas tenía conocimiento del accidente sufrido por el demandante, debido a que tuvo que ausentarse justificadamente de su puesto de trabajo y por lo tanto, aportó en su momento la documentación necesaria para probarlo, la cual debe constar en el expediente que reposa en la Oficina Institucional de Recursos Humanos de la entidad demandada. ... INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA. Mediante Nota DM-OIRH-N° 511-11 de 14 de abril de 2011, la Oficina Institucional de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas, presentó informe explicativo de conducta indicando que el señor J.M. fue nombrado mediante Decreto Ejecutivo de Personal N° 108 de 20 de noviembre de 1992 en el cargo de Analista Central de Administración, y mediante Decreto Ejecutivo de Personal N° 68 de 12 de mayo de 2008 se le asciende el salario y ocupa el cargo de Analista Financiero I. En dicho documento se indica que la remoción y desvinculación del cargo laboral que ocupaba el señor M. se produjo en virtud de la facultad discrecional que ejerce la Autoridad Nominadora. A su vez, se anota que si bien en el expediente del funcionario reposan copias simples de documentos varios que tratan sobre el accidente sufrido en 1996; "el mismo no aporta certificación médica idónea que demuestre el padecimiento de salud aludido y la discapacidad laboral que la misma le produce, tal como se enmarca en la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005". CONTESTACIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. Por su parte, la Procuraduría de la Administración contestó la demanda mediante Vista Nº 541 de 12 de julio de 2011, y solicita se declare que no es ilegal el Decreto Ejecutivo de Personal N° 116 de 1 de noviembre de 2010, dictado por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Economía y Finanzas, ni su acto confirmatorio, y que en consecuencia se desestimen las pretensiones de la demandante. En lo medular, en dicho documento la Procuraduría de la Administración expresó lo siguiente: Esta Procuraduría no comparte los planteamientos sobre los cuales descansa la pretensión del actor, puesto que su condición médica no se ajusta a los parámetros que consagra la ley 59 de 28 de diciembre de 2005, sobre todo cuando éste no padece de una enfermedad crónica, involutiva y/o degenerativa que le produzca incapacidad para laborar. Prueba de ello es que el mismo continuó laborando después del accidente de trabajo ocurrido el 12 de abril de 1986. A juicio de este Despacho, en el proceso bajo examen no existe evidencia alguna que en el caso del recurrente se haya dado cumplimiento al requisito exigido en el artículo 5 de la citada ley 59 de 2005, que ahora invoca como infringido... En este proceso tampoco existe prueba documental alguna que permita demostrar que el recurrente, J.M.Q., haya solicitado al Ministerio de Economía y Finanzas que conformara tal comisión, de manera que ésta pudiera certificar la condición que ahora señala padecer, por lo que consideramos que el Órgano Ejecutivo no infringió los artículos 2 y 4 de la ley 59 de 28 de diciembre de 2005. Tampoco consta en autos que M.Q. haya solicitado se le extendiera la referida certificación una vez promulgada la ley 59 de 2005, es decir, el 4 de enero de 2006, de allí que no era posible que al momento de emitir el acto acusado de ilegal, la entidad demanda tuviera certeza de la condición física del actor. En ese contexto, resulta aplicable la potestad discrecional que el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo confiere a la autoridad nominadora, en este caso el Presidente de la República, con la participación del Ministro del Ramo, la cual le permitía remover a J.M.Q. del cargo de analista financiero I que ocupaba en el Ministerio de Economía y Finanzas. ... DECISIÓN DE LA SALA. Verificados los trámites establecidos por Ley, la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo procede a resolver la presente controversia. Observa esta Superioridad, que el acto impugnado resuelve remover y desvincular de la Administración Pública al señor J.M.Q.. De la lectura del expediente administrativo y de las pruebas aportadas, quienes suscriben alcanzan las siguientes consideraciones: Señala la apoderada judicial del señor M. que se están vulnerando los artículos 2 y 4 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, y el artículo 83 de la Ley 9 de 1994, toda vez que el señor M. sufre de una enfermedad degenerativa y solo podía ser destituido de su puesto de trabajo por causa justificada. Admite que el demandante no pertenecía a la carrera administrativa. Aunado a esto, sostiene que consta en el expediente que el Ministerio de Economía y Finanzas tenía conocimiento del accidente sufrido por el demandante, dado que tuvo que ausentarse justificadamente de su puesto de trabajo. Observa esta M.C. de Justicia que mediante Resolución N° 005 de 24 de enero de 2011, por el cual se resuelve el recurso de reconsideración presentado por el señor J.M., el Ministro de Economía y Finanzas manifiesta en su parte motiva lo siguiente: ... Que la letrada argumenta en el recurso aludido, artículo quinto, que el señor J.M., ha sufrido pérdida de la movilidad de una extremidad superior causada por un accidente laboral, alude además, que dicha pérdida se debe a una enfermedad reumatológica y sistemática que forman parte de las enfermedades degenerativas contenida en la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral y la protección de la Ley 25 de 10 de julio de 2007. ... Que la prenombrada adjuntó al recurso aludido, copias simples de documentos varios que tratan sobre el accidente de trabajo sufrido por el señor M. en el año 1996, sin aportar certificación médica idónea que demuestre el padecimiento de salud aludido y la discapacidad laboral que la misma le produce, tal como se enmarca en la Ley 59 de 2005. Lo expuesto nos permite colegir que el afectado hizo del conocimiento de la Administración su condición discapacitante. De igual manera consta en el expediente judicial y en el administrativo que el funcionario fue pensionado por presentar una incapacidad parcial permanente producto de un accidente laboral ocurrido el 12 de abril de 1996. Aprecia esta M.C. de Justicia que si bien es cierto, el funcionario M.Q. es un funcionario de libre nombramiento y remoción, éste ciertamente se encuentra amparado por la Ley 59 de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, y que en su artículo 4 claramente establece que los trabajadores afectados por las enfermedades descritas en esta Ley, (dentro de las que se contempla la padecida por el demandante) solo podrán ser despedidos o destituidos de sus puestos de trabajo por causa justificada. Cabe señalar que este elemento, refiriéndonos al despido por causa justificada, no se configuró al momento de la destitución, ya que se constata que la misma se debió a que era un funcionario de libre nombramiento y remoción, mas no a una falta administrativa o disciplinaria. En cuanto al señalamiento externado por el Ministerio de Economía y Finanzas en su informe de conducta DM-OIRH N° 511-11 de 14 de abril de 2011, opinamos que si bien es cierto, la modificación que introdujera la Ley 4 de 2010, referente a que las instituciones no están en la obligación de reconocer la protección que brinda la Ley 59 de 2005, hasta tanto la comisión interdisciplinaria no expida la certificación de condición física o mental de las personas que padezcan enfermedades crónicas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, evaluamos que dentro del asunto planteado, se configuró lo que la doctrina considera buena fe, desde que la parte actora tenía la legítima confianza de que se encontraba amparado por un régimen especial de estabilidad para el trabajador discapacitado y que solo podía ser despedido mediante la comprobación de una causa legal que amerite su remoción. Debe quedar claro que es un compromiso de la Administración el nombramiento o creación de la comisión interdisciplinaria establecida en el artículo 5 de la Ley 59 de 2005, para realizar las evaluaciones pertinentes; y por tanto, no se puede atribuir al administrado la consecución de dicha certificación. Para finalizar, debemos indicar que existe nutrida jurisprudencia donde la S. ha razonado de manera similar. Así tenemos como referencia la Sentencia de 27 de abril de 2010: Es posible observar, que indistintamente de la existencia y vigencia de la Ley Nº59, de 28 de diciembre de 2005, "Que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral", el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), tenía vasto conocimiento que la doctora ROMERO LLORENTE de RODRÍGUEZ, padece, desde el año 1988, de diabetes mellitus tipo II, enfermedad ésta que, al día de hoy, se encuentra listada y constituye parte integral de algunas normas que conforman la precitada Ley (véase las fojas 72, 147 a 150, 326 y 327 del Tomo I del Exp. Admtvo.), la cual entró a regir a partir de su promulgación, ello vino a ser, desde el miércoles cuatro (4) de enero de 2006 (ver G.O. Nº25,457 de 4 de enero de 2006). Ahora bien, lamentablemente las autoridades gubernamentales de ese entonces no observaron la existencia de la reciente promulgación de la citada Ley Nº59, esto es, en relación con la emisión del DECRETO EJECUTIVO Nº121, de 28 de agosto de 2006, (visible a foja 32 del Exp. P.. y 1 del Exp. Admtvo) hoy demandado; tales entes nominadores no hubieren cumplido plenamente con sus respectivos deberes y funciones como funcionarios públicos, entre las cuales sobresalen el ejecutar todos los planes del Estado, y de las instituciones y cumplir con los mandatos legales que la Constitución Política y la Ley les impone según su cargo público, desde que tomen posesión del mismo, como es el caso del ostentado por los titulares firmantes del Decreto Ejecutivo hoy demandado y su acto confirmatorio, dado que, pasaron por alto el contenido de dicha Ley Nº59 de 2005. Véase que la Ley en comento expone en sus artículos 1, 2 literal 1 del P. y, 4 que: Artículo 1. Todo trabajador, nacional o extranjero, a quien se le detecte enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, tiene derecho a mantener su puesto de trabajo en igualdad de condiciones a las que tenía antes del diagnóstico médico (El subrayado, la cursiva y negrilla son de esta S.). Artículo 2. ... P.. Para los efectos de esta Ley, las enfermedades crónicas, involutivas y degenerativas se entenderán así: 1. Enfermedades crónicas. Son las que, una vez diagnosticadas, su tratamiento, que va más allá de los tres meses, es solo paliativo y no curativo, lo que lleva implícita la cronicidad, entre ellas, diabetes mellitus, lesiones tumorales malignas (cáncer), hipertensión arterial y síndrome de inmunodeficiencia adquirida (El subrayado, la cursiva y negrilla son de esta S.). .../. Artículo 4. Los trabajadores afectados por las enfermedades descritas en esta Ley, solo podrán ser despedidos o destituidos de sus puestos de trabajo por causa justificada y previa autorización judicial de los Juzgados Seccionales de Trabajo o, tratándose de funcionarios adscritos a la Carrera Administrativa, le corresponderá a la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera Administrativa, invocando para ello alguna causa justa prevista en la Ley, de acuerdo con los procedimientos correspondientes. Aquellos servidores públicos que no se encuentren bajo la protección de la Carrera Administrativa, solicitarán su reintegro a través de la vía ordinaria. Los servidores públicos incorporados a los regímenes especiales harán su solicitud de conformidad con la legislación especial vigente (El subrayado, la cursiva y negrilla son de esta S.). .../. Siendo la doctora Y.I.R.L. de RODRÍGUEZ, de aquellos funcionarios públicos -como hemos venido diciendo- no regidos por la Ley de Carrera Administrativa y dada, por una parte, la existencia y vigencia de la Ley Nº3 de 11 de enero de 1983, en concomitancia con la Ley Nº5 de 24 de febrero de 1984 y, por la otra, el padecimiento de la enfermedad anotada, lo propio ha debido ser, en este caso, que tanto el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, como el Órgano Ejecutivo hubiesen previamente cumplido con los mecanismos y demás lineamientos trazados legalmente, a efectos de conformar oportunamente la Comisión Interdisciplinaria de lugar para cumplir, esencialmente con lo previsto en los artículos 5 y 6 de la Ley Nº59 de 2005. ... En cuanto a lo anotado en el precitado artículo 25 y sus numerales y correspondiente literal, podemos decir que en el caso que nos ocupa, a pesar de que la Ley Nº59 de 2005, hace alusión de manera tácita pero sobreentendida al deber que tienen los empleadores y/o entes nominadores de conformar una comisión interdisciplinaria que se ocupe de los casos a que hace reticencia la referida Ley; no consta que al menos a la fecha en que se ejecutó la destitución de la hoy demandante el Ministerio de Desarrollo Agropecuario hubiere conformado tal comisión, lo que nos lleva a entender que tal actitud solo podría escorar en una clara desconsideración del debido reconocimiento a los derechos de la administrada ahora demandante, dada su condición de salud y lo expuesto en la precitada Ley (Nº59), esto es que, pese a que se invocara o dijera que la medida o destitución ejecutada, en este caso, por personas que en su momento actuaron en ejercicio de sus funciones oficiales, no es producto de la existencia de la enfermedad denominada diabetes mellitus tipo II, sino que obedece a la potestad de la autoridad nominadora para destituirla libremente de su cargo, no es eximente para que aquéllos, so pretexto de tal ejercicio, desconozcan el derecho al amparo contra lo que se podría denominar actos que violan derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la citada Convención, en este caso, a favor de la Doctora ROMERO LLORENTE de RODRÍGUEZ. Así las cosas, vemos que es ineludible anotar que lo de lugar viene a ser en esta ocasión que esta S. en pleno consienta que es Ilegal el referido Decreto Ejecutivo y, por ende, así lo deje plasmado, como en efecto lo hará seguidamente. En virtud de lo antes expuesto, la S. estima que le es dable acceder a la pretensión de declarar ilegal el acto impugnado y ordenar el respectivo reintegro del demandante. Por consiguiente, la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA QUE ES NULO, POR ILEGAL, el acto administrativo contenido en el Decreto Ejecutivo de Personal N° 116 de 1 de noviembre de 2010, proferido por el Ministerio de Economía y Finanzas. Asimismo, ORDENA el reintegrodel señor J.A.M.Q. al cargo que ocupaba en el Ministerio de Economía y Finanzas, al momento de su destitución o a otro de igual jerarquía y remuneración. N., VICTOR L. BENAVIDES P. EFRÉN C. TELLO C -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO KATIA ROSAS (Secretaria)