Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 8 de Abril de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución: 8 de Abril de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS: El señor L.M., mediante apoderado especial, ha promovido demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto de Personal No.468 de 1 de abril de 2011, emitido por el Ministerio de Seguridad Pública, su acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. I. ANTECEDENTES Mediante Decreto de Personal No.468 de 1 de abril de 2011, el Ministro de Seguridad Pública, destituyó a L.M., del cargo de Guardia, código 8024030, Planilla No.146, Posición No.19887, con fundamento en el Artículo 133, numeral 1 del Reglamento de Disciplina de la Policía Nacional, es decir, por "Denigrar la buena imagen de la institución". Dicho Decreto de Personal No.468 de 1 de abril de 2011, fue objeto de recurso de reconsideración, y mantenido en todas sus partes a través de la Resolución No.384-R-383 de 30 de diciembre de 2011, con fundamento en el Decreto Ejecutivo 204 de 3 de septiembre de 1997 por el cual se expide el Reglamento de Disciplina de la Policía Nacional y en la Ley 38 de 31 de julio de 2000 que aprueba el Procedimiento Administrativo General, en virtud de que, luego de revisado y analizado el texto del recurso de reconsideración, no se encontraron elementos ni argumentos que pudieran desvirtuar lo decidido mediante el Decreto de Personal No.468 de 1 de abril de 2011. II. PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA La pretensión de la parte actora, consiste en que, previa declaración de nulidad, por ilegal, del Decreto de Personal No.468 de 1 de abril de 2011, emitido por el Ministro de Seguridad Pública y su acto confirmatorio, se ordene a dicha entidad el reintegro de L.M. a su posición 19887 y al cargo que ejercía al momento de emitirse el acto administrativo acusado de ilegal en la Policía Nacional, con su equivalente en jerarquía, funciones y remuneración, además del pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha de separación, el día 30 de septiembre de 2011, hasta que se haga efectivo el reintegro. III. DISPOSICIONES QUE FIGURAN COMO INFRINGIDAS POR LA RESOLUCIÓN DEMANDADA Y EL CONCEPTO DE SU INFRACCIÓN. Las normas cuya infracción demanda el actor lo son los artículos 95, 117 y 123 de la Ley 18 de 3 de junio de 1997, Orgánica de la Policía Nacional, los artículos 70 y 75 numeral 4 del Decreto Ejecutivo 204 de 3 de septiembre de 1997, por el cual se expide el Reglamento de Disciplina de la Policía Nacional y los artículo 162 y 201 numeral 37 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que establece el Procedimiento Administrativo General. Al plantear los cargos de infracción de las normas antes señaladas, esta S. advierte que los mismos se basan en las siguientes argumentaciones: 1. Que se ha violado directamente por omisión los artículos 117 y 123 de la Ley 18 de 3 de junio de 1997 y el artículo 70 del Decreto Ejecutivo 204 de 3 de septiembre de 1997, en virtud de que, de acuerdo a la norma reglamentaria, el proceso disciplinario dentro de la Policía Nacional debe cumplir con la garantía del debido proceso durante todas sus etapas, de manera que el procesado no quede en estado de indefensión, lo que a su parecer no se cumplió en el caso del señor L.M., a quien se le desarrolló un proceso investigativo que solo duró seis (6) días y de manera no objetiva se comprobó el hecho y su vinculación, sin considerar que su ingreso al local comercial fue previamente consultado y ordenado por la cadena de mando, no se respetó la presunción de inocencia, y las pruebas existentes no eran suficientes para acreditar su vinculación. 2. Agrega que, en el acto demandado no se observa que se haya notificado a L.M. de alguna citación para diligenciar investigación alguna, como lo prevé el artículo 66 de la Ley 38 de 2000, y no es hasta la última etapa del procedimiento ante la Junta Disciplinaria Superior, cuando se le asigna un abogado defensor, por lo que no hizo uso del derecho de defensa y de aportar pruebas en su favor. 3. En cuanto a la violación directa por omisión del numeral 4 del artículo 75 del Decreto Ejecutivo 204 de 1997, que establece el Reglamento de Disciplina de la Policía Nacional señala, que la imparcialidad del funcionario sancionador se produce, cuando éste basa su decisión en lo que una prueba incorporada sin cumplir las formalidades legales ha acreditado, cuando debió profundizar en la investigación; lo que evidencia que su valoración cae en lo arbitrario e irracional. 4. El artículo 95 de la Ley 18 de 1997, Orgánica de la Policía Nacional, se viola de manera directa por omisión, en virtud de que, la evidencia debe demostrar tres aspectos para que sea aceptada: pertinencia, autenticidad y admisibilidad. Que la prueba del video aportado por los encargados del local comercial "Todo de Cuero" es pertinente, pero no es conducente porque no guarda relación con su idoneidad para demostrar el hecho objeto del proceso disciplinario. Agrega que el acto demandado tiene vicios de nulidad porque en la valoración de las pruebas, no se ciñe a la sana crítica y la destitución se fundamenta en una prueba ilegal. 5. Finalmente respecto a la violación directa por omisión de los artículos 162 y 201 numeral 37 de la Ley 38 de 2000, manifiesta el demandante, que se produce porque la administración cometió desviación de poder, al apartarse del cumplimiento de la norma y utiliza sus poderes con fines distintos al fin lícito para el que le fue otorgado, toda vez que, el acto impugnado tiene apariencia de haber cumplido con el principio de celeridad, pero la única intención de la entidad demandada era agilizar la destitución del señor L.M., sin cumplir los procedimientos legales, de esta manera, la ejecución disciplinaria en contra de L.M. viola la Ley Orgánica y la norma de procedimiento reglamentario. IV. INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA Mediante resolución calendada 23 de abril de 2012, se corrió traslado de la demanda instaurada al Ministro de Seguridad Pública, para que rindiera un informe explicativo de su actuación, lo cual hizo a través de la Nota No.147-DAL-12 de 2 de mayo de 2012, donde expuso en síntesis que, "la investigación llevada a cabo con motivo del incidente en el que se involucra al Guardia L.M., permitió concluir que la unidad, lejos de ajustarse a los procedimientos, cuando ocurrió la novedad en el Almacén Todo de Cuero; ingresó al local acompañado de otra unidad para verificar el área y tratar de localizar a los sujetos que supuestamente se mantenían en el lugar sin embargo no se encontró a nadie, y a la hora de retirarse de la escena, el G.M. se quedó dentro del local. Las cámaras de seguridad del almacén graban cuando el G.M. registra las gavetas, incluyendo la caja menuda, en la cual la señora K.R. asegura haber dejado doscientos dólares (B/.200.00). El actuar descrito, deshonra la imagen de la Policía Nacional, toda vez que las unidades debieron mantener intacta la escena del delito, realizar su labor con profesionalismo y no incurrir en hechos delictivos, tal como quedó captado por el video de vigilancia, demostrando ser unidades no aptas para ejercer funciones como miembros de esta Institución, que en todo momento deben cumplir y hacer cumplir las leyes". En base a lo expuesto, el funcionario señala que el acto demandado esta revestido de legalidad, ya que su expedición se dio como resultado de una investigación y juzgamiento ante la Junta Disciplinaria Superior, la cual elevó al Ministro de Seguridad Pública por conducto del Director General de la Policía Nacional, la recomendación de destitución del Guardia L.M., por violar el numeral 1 del artículo 133 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional. V. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN. Mediante Vista Nº 338 de 11 de julio de 2012, el Procurador de la Administración, solicita a la S., que declare, que no es ilegal el Decreto de Personal No.468 de 1 de abril de 2011, emitido por el Ministerio de Seguridad Pública, ni su acto confirmatorio, y se desestimen el resto de las pretensiones del actor. Señala, que en el expediente consta que la Dirección de Responsabilidad Profesional de la Policía Nacional llevó a cabo la investigación en la que se determinó que el agente L.M. había incurrido en una falta gravísima contemplada en el numeral 1 del artículo 133 del Reglamento de Disciplina, consistente en denigrar la buena imagen de la institución, ya que con su actuación no preservó la escena de un delito. Agrega, que la destitución de L.M. estuvo apegada a la Ley, la Institución demandada cumplió con los procedimientos para aplicar dicha medida y se respetó la garantía del debido proceso, ya que para llegar a su desvinculación definitiva, se realizó una investigación por parte de la Dirección de Responsabilidad Profesional de la Policía Nacional y luego se remitió a la Junta Disciplinaria Superior, cuyos miembros recomendaron proceder a su destitución, actuando con estricto apego a las normas que rigen la materia. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA SALA. 1. Competencia Esta S. de la Corte Suprema de Justicia, es competente para conocer de la acción contencioso administrativa de plena jurisdicción, promovida contra los actos administrativos, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 206 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97 numeral 1 del Código Judicial. 2. Legitimación activa y pasiva En el presente caso, la parte demandante, la constituye el agente L.M., quien recurre en defensa de sus derechos e intereses, contra el Decreto de Personal No.468 de 1 de abril de 2011, mediante el cual fue destituido, razón por la cual se encuentra legitimado para promover la acción examinada. El acto demandado fue emitido por el Presidente de la República por conducto del Ministro de Seguridad Pública quien funge como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso-administrativo de plena jurisdicción. La Procuraduría de la Administración en la demanda de plena jurisdicción, por mandato del numeral 2 del artículo 5 de la Ley No.38 de 2000, actúa en interés y defensa de la Administración. 3. Problema Jurídico a resolver en la presente controversia De lo planteado por las partes del proceso, deducimos en el presente caso como problema jurídico a resolver: Determinar si la entidad demandada, al emitir el acto administrativo objeto de la demanda, cumplió con el procedimiento establecido en la normativa legal vigente y aplicable al caso concreto. Para resolver el cuestionamiento planteado, procedemos a realizar un análisis de la normativa vigente en materia de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional, confrontándolo con los hechos y constancias del proceso en examen. En ese sentido se observa, que el actor sustenta de manera conjunta el cargo de violación de los artículos 117 y 123 de la Ley 18 de 3 de junio de 1997, Orgánica de la Policía Nacional y del artículo 70 del Decreto Ejecutivo No.204 de 3 de septiembre de 1997, que establece el Reglamento de Disciplina de la Policía Nacional, y que dispone lo siguiente: "Artículo 117. El Organo Ejecutivo, dictará un Reglamento de Disciplina, aplicable a los miembros de la Policía Nacional, que deberá estar inspirado en los principios que la Constitución y las Leyes atribuyen a esta institución. El Reglamento Disciplinario, regulará la adecuada sanción por la infracción de los principios de conducta que recoge esta Ley y aquellos otros propios de la organización policial. El procedimiento disciplinario deberá observar las garantías procesales contenidas en el Código Judicial para el imputado, sin que, bajo ningún concepto, éste pueda quedar en estado de indefensión". "Artículo 123. El procedimiento disciplinario deberá observar las garantías del debido proceso. La investigación disciplinaria, estará a cargo de la Dirección de Responsabilidad Profesional, la cual tiene como finalidad velar por el profesionalismo y alto grado de responsabilidad de los miembros de la Policía Nacional. Concluidas las investigaciones, la Dirección de Responsabilidad Profesional someterá el caso a la Junta Disciplinaria correspondiente, quien decidirá al respecto". "Artículo 70. Toda unidad de la Policía Nacional que sea objeto de una investigación por parte de la Dirección de Responsabilidad Profesional, se presume inocente hasta que se compruebe lo contrario". El cargo de violación directa por omisión de las normas transcritas lo sustenta el demandante en que, el funcionario demandado no cumplió el debido proceso establecido en el Reglamento de Disciplina para la investigación, juzgamiento y sanción de las conductas que infrinjen las normas y principios que rigen la organización policial; así como tampoco la obligación de atender las garantías procesales contenidas en el Código Judicial para garantizar el derecho de defensa de los imputados. Dicha inobservancia del debido proceso, alega el actor, se centra en que el procedimiento disciplinario realizado con ocasión de los hechos acaecidos el día 26 de agosto de 2010 en el local comercial denominado Todo de Cuero, fue realizado en un término de seis (6) días, cuando el Código Judicial establece una serie de etapas en el proceso, que deben cumplirse antes de emitir una decisión de fondo. La Ley 18 de 1997, Orgánica de la Policía Nacional señala, que el Órgano Ejecutivo debe dictar el Reglamento Disciplinario para los miembros de la Policía Nacional, que regule lo concerniente a las sanciones por infracción de los principios de conducta que inspiran el desempeño de la organización policial. Aunado a ello, se establece la aplicación de las garantías procesales contenidas en el Código Judicial de las cuales según lo expuesto por el actor, no fueron observados, como el debido proceso que debe ser cumplido de la manera prescrita en el ámbito penal. El Reglamento de Disciplina de la Policía Nacional, fue establecido por Decreto Ejecutivo 204 de 3 de septiembre de 1997, y el mismo señala en su artículo 4 que "éste Reglamento regula la adecuada aplicación de sanciones por la infracción de los principios de conducta establecidos para los miembros de la Policía Nacional, pertenecientes a la carrera policial, así como lo relativo a los procesamientos de quejas y acusaciones contra los miembros". El acto atacado en esta vía contencioso administrativa fue emitido dentro del proceso que se le siguió al guardia L.M. por razón de la sustracción de la suma de B/.200.00 del interior del local comercial "Todo de Cuero", donde la unidad había ingresado a realizar una labor de verificación, respecto a la posible presencia de sujetos para cometer delito. De acuerdo con lo que consta en las piezas del proceso, los videos de vigilancia del local evidenciaron que el agente L.M. manipuló la caja donde se mantenía el dinero que fue sustraído, luego de verificar que no había nadie en el interior del lugar, conducta ésta que la autoridad administrativa subsumió en la falta disciplinaria gravísima que consiste en "Denigrar la buena imagen de la institución", la cual se encuentra establecida en el numeral 1 del artículo 133 del Reglamento de Disciplina y que tiene establecida como sanción el arresto no mayor de sesenta (60) días o la destitución. El debido proceso legal establecido para dilucidar las causas que tengan lugar por infracción de las normas y principios rectores de la Policía Nacional se encuentra en el Capítulo VIII de dicho Reglamento, al cual debe ceñirse la actuación de la Dirección de Responsabilidad Profesional, cuyo Director o Subdirector, luego de evaluar el caso determinará si procede con la investigación o si la archiva. En la vista de conclusión 304-10 de 30 de agosto de 2010, que reposa en el expediente administrativo que sirve de antecedentes a la presente demanda, la Dirección de Responsabilidad Profesional de la Policía Nacional, hizo una extensa exposición de las piezas probatorias que fueron incorporadas a la investigación realizada por dicha dependencia, donde se señaló que la denuncia fue interpuesta por W.C.L. el 26 de agosto de 2010, donde señala a las unidades de la Policía Nacional que acudieron a verificar el robo en el local "Todo de Cuero" como las que manipularon el dinero que mantenía en una cajita dentro de una gaveta. Se incorporó al expediente, copia del libro de novedades de la S. de Guardia de la Subestación Policial del Chorrillo, las hojas mecanizadas y las unidades que atendieron la novedad del almacén "Todo de Cuero". También se entrevistó a la señora K.R., administradora del almacén afectado (50-53), quien confirmó lo expuesto por el denunciante y amplía su declaración de foja 79 a 81 del expediente administrativo. Fueron igualmente incorporados, los informes de novedad que guardan relación con el hecho, así como informes de comisión y la declaración del Sargento 1ro. 18383 P.U. compañero del Agente L.M., quien señaló que este y otras dos unidades de la policía fueron los únicos que ingresaron al local para hacer la verificación. Se recibió declaración al Agente L.M., así como a los A.E.S.R., L.F., J.A.M., P.G. y P.O.. La Autoridad Administrativa analizó las fotos y el acta de la diligencia de inspección del video en el que se observó a las unidades policiales revisar el área donde se mantenía la caja registradora, posteriormente ingresan nuevamente y buscan en las gavetas, donde toman un objeto que se mantenía dentro de una caja pequeña, que según el denunciante y el testimonio de la señora R., estaban guardados doscientos balboas (B/.200.00) en efectivo. Como se puede observar, durante la investigación llevada a cabo por la Dirección de Responsabilidad Profesional se realizaron una serie de diligencias para el esclarecimiento de los hechos denunciados, entre las cuales se resalta la propia declaración del Agente L.M. a quien se le permitió hacer sus descargos, respetándose el debido proceso establecido en la norma reglamentaria y considerando las garantías procesales contenidas en el Código Judicial. En el caso del señor L.M., luego de concluida la investigación, la Dirección de Responsabilidad Profesional consideró oportuno remitir el resultado de la misma a la Junta Disciplinaria Superior, para que previa valoración del caudal probatorio lo sancionara por infringir el numeral 1 del artículo 133 "Denigrar la buena imagen de la institución" y como agravante el artículo 130 numeral 12 que consiste en "no cumplir con los procedimientos policivos establecidos". La Junta Disciplinaria Superior reunida el 31 de agosto de 2010 para determinar lo correspondiente al caso del señor L.M., quien estuvo representado por un abogado defensor, y luego de escucharse los cargos y descargos y de examinar los elementos probatorios incorporados a la investigación, concluyó elevar al señor Ministro de Seguridad Pública la recomendación de destituirlo del cargo de Agente 10323, de servicio en la Zona de Policía Metropolitana.