Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 14 de Abril de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:14 de Abril de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 

VISTOS: La S.M.D.R., a través de apoderado judicial ha interpuesto demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, paraque se declare nulo, por ilegal, el Decreto de Personal No. 1082 de 1 de diciembre de 2010, emitido por la Ministra Encargada de la Presidencia, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. HECHOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA PRETENSIÓN. Mediante Decreto de Personal No.1082-2010 de 1 de diciembre de 2010, el Ministerio de la Presidencia, resolvió destituir a M. de R. del cargo de Secretaria I, con posición No.20024 y salario de seiscientos balboas (B/.600.00). A través de Resolución No. 12 de 17 de enero de 2011, el Ministerio de la Presidencia mantiene en todas sus partes el Decreto de Personal No.1082 de 1 de diciembre de 2010, mediante el cual fue destituida la señora M.G.D. de R., y con ésta se agota la vía gubernativa. El apoderado legal de la Señora M. de R. solicita se declare nulo por ilegal el Decreto de Personal No.1082 de 1 de diciembre de 2010 y en consecuencia se declare el reintegro de la misma, como secretaria y con su mismo salario, el pago de los salarios dejados de percibir, desde la fecha en que se hizo efectiva su destitución hasta su reintegro, en concepto de resarcimiento de los daños y perjuicios causados por el Ministerio de la Presidencia, al destituir a la Señora de R.. I. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA. La accionante fundamenta su demanda en los siguientes hechos: La Ministra de la Presidencia, encargada omitió en el Decreto de Personal No.1082 de 1 de diciembre de 2010, invocar la causal de hecho y la causal de derecho idónea que justificara la destitución de la Señora M. de R., además no tomó en cuenta al momento de la destitución de ésta, el derecho de estabilidad del cual estaba investida la misma, además que no se cumplió el procedimiento para destituirla, establecido en la Ley 9 de 1994 y se omitió reconocer al momento de la destitución de ésta, la presunción de legalidad de los documentos, a través de los cuales se le concedió su condición de servidora pública de carrera administrativa en el cargo de Secretaria. Finalmente, señala que fue desconocido el fuero por enfermedad crónica debidamente establecido en el artículo 4 de la Ley No.59 de 28 de diciembre de 2005, del cual estaba investida la S.R., al momento de su destitución, ya que constaba la certificación de Doctores que diagnosticaban la condición de O. degenerativa y crónica. III. NORMAS ESTIMADAS COMO INFRINGIDAS Y SU CONCEPTO DE INFRACCIÓN. La demandante considera que se han violado los siguientes artículos: El numeral 1 del artículo 138 de la Ley No. 9 de 1994 texto único, modificada por la Ley No. 43 de 30 de julio de 2009, en concepto de violación directa por comisión, por cuanto el funcionario demandado al aplicar la acción de destitución en contra de la Sra. M. de R., a su criterio, desconoció su derecho a la estabilidad que mantenía al momento de su destitución. El artículo 46 de la Ley No. 38 de 2000, en violación directa por omisión o falta de aplicación, porque la administración actuó ignorando la presunción de legalidad de la Resolución No. 235 de 23 de julio de 2008, por la cual se le otorgó la condición de servidora pública de carrera administrativa a la Sra. de R.. El artículo 156 y 157 del texto único de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, en concepto de quebrantamiento de las formalidades, toda vez que el acto administrativo que se demanda de ilegal, no cumplió con el procedimiento exigido por la Ley, para que se produzca la acción de destitución. El artículo 158 de la Ley 9 de 1994, de carrera administrativa, en violación por indebida aplicación de la ley y quebrantamiento de las formalidades legales, en virtud de que el artículo 629, numeral 18 de la Ley No.38 de 2000 no existe y el artículo 2 de la Ley No.9 de 1994 modificada por la Ley No. 43 de 2009, no constituye una causal de derecho que sirva como fundamento de la destitución de nuestra representada. El artículo 155, numeral 1 de la Ley No.38 de 31 de julio de 2000, en concepto de quebrantamiento de las formalidades legales, en virtud de que se no se cumplió con el requisito exigido por la ley referente a su motivación. El artículo 629, numeral 18 del Código Administrativo, referente a la facultad discrecional de la autoridad nominadora, en violación por aplicación indebida, ya que del contenido de la norma, en comento se colige que la misma se aplica al personal que nombra directamente el Señor Presidente de la República, como lo son los Ministros, Viceministros, Directores Generales, A.G., entre otros, los que pueden destituir por la pérdida de la confianza, porque los mismos corresponden a cargos de libre nombramiento y remoción. El artículo 4 de la Ley No.59 de 28 de diciembre de 2005, en concepto de violación directa por omisión o falta de aplicación y por quebrantamiento de las formalidades legales, ya que la Autoridad dejó de aplicar la norma legal que correspondía, desconociendo el derecho que tenía la Sra. M. de R. a la estabilidad laboral, por el padecimiento de enfermedades crónicas. IV. INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA La Ministra de la Presidencia, Encargada, mediante Nota No. 202-2011-AL de 13 de abril de 2011, informa a esta Superioridad que mediante Decreto de Personal No. 1082 de 1 de diciembre de 2010, mediante el cual se destituyó a la Señora M.G.D. de R., del cargo de Secretaria I, en el Ministerio de la Presidencia, por ser una funcionaria de libre nombramiento y remoción de acuerdo a lo establecido en la Ley 43 de 2009. Asimismo, indican que al momento de destituir a dicha funcionaria en el expediente no constaba que padecía alguna enfermedad crónica, involuntaria y/o degenerativa, ni su acreditación por parte de la comisión interdisciplinaria creada para tal fin. V.O. DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN El Procurador de la Administración mediante vista fiscal numerada 446 de 1 de junio de 2011, le solicita a esta S. que declare que no es ilegal el Decreto de personal 1082 de 1 de diciembre de 2010, emitido por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de la Presidencia, ni su acto confirmatorio y, en consecuencia, pide se desestimen las pretensiones de la parte actora, en virtud de que el Órgano Legislativo al emitir la Ley 43 de 2009, sancionada y promulgada, dejó sin efecto todos los actos de incorporación de servidores públicos a la Carrera Administrativa realizados a partir de la aplicación de la ley 24 de 2007, por lo cual no era necesario invocar alguna causal ni agotar un procedimiento interno en la entidad para proceder a destituir a la Sra. de R., bastaba notificarla de la resolución recurrida y brindarle la oportunidad de ejercer su derecho a defensa, de manera que pudiera impugnar el acto a través del recurso correspondiente. De igual forma, señalan que el cargo de infracción referente al padecimiento de enfermedades crónicas de la Señora M. de R., no es procedente en virtud de que la recurrente no cumplió con los requisitos previstos en nuestro ordenamiento jurídico dispuesto para tales efectos. VI. DECISIÓN DEL TRIBUNAL Desarrolladas las etapas procesales de rigor corresponde a la S. decidir la presente litis sobre las consideraciones que siguen: Visible a foja 20 del expediente administrativo correspondiente consta el Decreto de Personal No. 1082 de 1 de diciembre de 2010, dictado por el Ministerio de la Presidencia, que destituye a la Sra. M. de R., del cargo de Secretaria I. La S. observa que la disconformidad de la demandante radica en que considera que su destitución es ilegal en virtud de no se establece ninguna causa justa de destitución prevista en la Ley, y que a su criterio sigue perteneciendo a la carrera administrativa, además que señala que padece de una enfermedad crónica, por lo cual no podía ser destituida. Según puede advertir dentro del expediente, el fundamento utilizado por la administración para destituir a la Sra. M. de R. es el Artículo 629, Numeral 18 del Código Administrativo, el cual establece la facultad discrecional de la autoridad nominadora para remover del cargo a un servidor público, sustento que sólo puede ser utilizado cuando el servidor público no goce de la estabilidad en el cargo que ostentan, quienes pertenecen a la Carrera Administrativa o a Carreras Especiales, establecidas mediante ley o leyes especiales. A. Estatus Laboral de la Demandante: Los primeros cargos de violación que se abordarán son los referentes a la estabilidad laboral que alega la parte actora le fue vulnerada, para lo cual debe determinarse inicialmente el estatus laboral de la funcionaria demandante, a fin de verificar si efectivamente gozaba del derecho a la estabilidad. Observa la S. que la Señora M. de R., al momento que se le destituyó, ocupaba el cargo de Secretaria I, en el Ministerio de la Presidencia , posición No. 20024, con un salario mensual de B/.600.00. Mediante Resolución 529 de 1 de septiembre de 2008, se notifica a la servidora pública en funciones M. de R., que la misma cumple con los criterios de ingreso a la carrera administrativa, a través del procedimiento especial de ingreso (PEI), en el cargo de Secretaria. La Ley 24 de 2 de julio de 2007, en su artículo 3, modifica el procedimiento especial de ingreso, para los servidores públicos en funciones, establecido en la ley 9 de 1994, artículo 67, que hayan cumplido con los requisitos mínimos para ingresar a la carrera administrativa. "Artículo 3. El artículo 67 de la ley 9 de 1994 queda así: "Artículo 67. El procedimiento especial de ingreso es un procedimiento excepcional que regula la incorporación al Sistema de Carrera Administrativa de los servidores públicos en funciones que ocupen en forma permanente un cargo definido como de Carrera Administrativa, antes de iniciar el procedimiento ordinario de ingreso. Los servidores públicos en funciones que, al momento de ser evaluados, demuestren poseer los requisitos mínimos de educación o experiencia exigidos en el Manual Institucional de Clases Ocupacionales vigente en cada institución serán incorporados a la Carrera Administrativa no se perderá en caso de movilidad laboral horizontal. Una vez culminado el procedimiento especial de ingreso, se ingresará a la Administración Pública y se adquirirá la condición de servidor público de Carrera Administrativa, obligatoriamente, a través de procedimiento ordinario de ingreso." Sin embargo, a pesar de la condición de Servidora Pública de Carrera Administrativa, adquirida el 1 de septiembre de 2008, la Ley 43 de 30 de julio de 2009, que reforma la Ley 9 de 1994, que desarrolla la Carrera Administrativa, en su artículo 21 deja sin efecto todos los actos de incorporación de servidores públicos de la carrera administrativa, con fundamento a la Ley 24 de 2007. El tenor de la norma es el siguiente: "Artículo 21 (transitorio). En virtud de la entrada en vigencia de la presente Ley, se dejan sin efecto todos los actos de incorporación de servidores públicos a la Carrera Administrativa realizados, a partir de la aplicación de la Ley 24 de 2007, en todas las instituciones públicas." Lo anterior implica, que al adquirir la recurrente el estatus de servidora pública de carrera administrativa, en virtud, del procedimiento especial de ingreso, de conformidad con lo dispuesto en la reforma estatuida por la Ley 24 de 2007, al entrar en vigencia la Ley 43 de 2009, el 31 de julio de 2009, dicho estado queda sin efectos de esa fecha, volviendo la servidora a su estatus anterior. Toda vez que los actos administrativos por disposición legal, quedaron sin efecto, no se transgrede, por omisión o falta de aplicación, el artículo 46 de la Ley 38 de 2000, ya que precisamente en atención al principio de legalidad, en el cual el servidor público debe hacer lo que la ley ordene, a partir de la Ley 43 de 2009, no pueden ser reconocidas las mencionadas incorporaciones a la carrera administrativa y sus efectos. Por consiguiente, el cargo de violación al respecto queda desvirtuado. B.E. en el cargo que ocupaba: En cuanto al tema de la estabilidad, la jurisprudencia reiterada de la S., expone que el derecho a la estabilidad del servidor público está comprendido como un principio básico inherente al funcionario investido por una carrera de la función pública, regulada por una ley formal de carrera, o se adquiere a través de una especial que consagre los requisitos de ingreso y ascenso dentro del sistema, basado en mérito y competencia del recurso humano. Si no es así, la disposición del cargo queda bajo la potestad discrecional de la Administración, y no está sujeto a un procedimiento administrativo sancionador. El sustento de lo anotado se encuentra en los artículos 300, 302 y 305 de la Constitución Nacional, en los cuales se dispone que el derecho a la estabilidad debe ser regulado mediante una ley formal, que establezca una carrera pública o que establezca una situación especial de adquisición del derecho, y está condicionado a los méritos del servidor público, a la competencia, lealtad, moralidad y cumplimiento de deberes. C. Fuero por enfermedad crónica o degenerativa. Con respecto al cargo de infracción del artículo 4 de la Ley No.59 de 28 de diciembre de 2005, esta S. procede a citar el artículo considerado como infringido: "Artículo 4. Los trabajadores afectados por la enfermedades descritas en esta Ley, solo podrán ser despedidos o destituidos de sus puestos de trabajo, por causa justificada y previa autorización judicial de los Juzgados Seccionales de Trabajo, o tratándose de funcionarios adscritos a la Carrera Administrativa, le corresponderá a la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera Administrativa, invocando para ello alguna causa justa prevista en la Ley, de acuerdo con los procedimientos correspondientes. Aquellos servidores públicos que no se encuentren bajo la protección de la Carrera Administrativa, solicitarán su reintegro a través de la vía ordinaria. Los servidores públicos incorporados a los regímenes especiales harán su solicitud de conformidad con la legislación especial vigente." (lo resaltado es nuestro). El artículo precitado hace referencia a la forma como los funcionarios que han sido destituidos de sus puestos y que padecen una enfermedad crónica o degenerativa, pueden solicitar el reintegro al mismo; en este caso en particular, y en vista de que dicha funcionaria no se encuentra protegida bajo el régimen de Carrera Administrativa, le correspondía solicitar su reintegro a través de la vía ordinaria como lo ha hecho, por tanto no encontramos la ilegalidad del acto, de acuerdo a esta norma. De igual forma, considera esta Superioridad necesario, hacer referencia al resto de los artículos que guardan estricta relación con los derechos de los trabajadores con enfermedades crónicas y a su vez con el procedimiento para dar reconocimiento a los trabajadores que padecen, entre otras, de una enfermedad crónica; éstos indican lo siguiente: "Artículo 1: Todo trabajador, nacional o extranjero, a quien se le detecte enfermedades crónica, involutiva y/o degenerativa que produzca discapacidad laboral, tiene derecho a mantener su puesto de trabajo en igualdad de condiciones a las que tenía antes del diagnóstico médico." "Artículo 2: El padecimiento de enfermedad crónica, involutiva y/o degenerativa que produzca discapacidad laboral parcial, no podrá, ser invocado como una causal de despido por las instituciones públicas ni por los empleadores particulares, si el trabajador cumple con los requisitos para mantenerse laborando en su cargo que sea compatible con su jerarquía, fuerza, aptitud, preparación, destreza y con su nueva condición." "Artículo 5: La certificación de condición física o mental de las personas que padezcan enfermedades crónicas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, será expedida por una comisión interdisciplinaria nombrada para tal fin. Mientras la comisión no expida la certificación de la que trata este artículo no es obligación de la institución reconocer la protección que brinda esta Ley." De los artículos transcritos se puede inferir que a los trabajadores a quienes se les detecte enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas, tienen derecho a mantener sus puestos de trabajo en igualdad de condiciones, siempre y cuando éstas produzcan discapacidad laboral, dicha condición según el artículo 5 de la misma ley, será certificada por una comisión interdisciplinaria nombrada para tal fin, lo que indica que, el derecho de un trabajador con enfermedad crónica para mantener su puesto laboral, está ligado directamente a la acreditación de la discapacidad laboral por enfermedad crónica que, para tales efectos, le otorgue una comisión interdisciplinaria. En virtud de que la comisión interdisciplinaria no ha sido creada, se evaluarán las constancias médicas contenidas en el expediente correspondiente. Siendo así las cosas, y a razón de las evidencias contenidas en el expediente administrativo correspondiente, visibles a fojas 24 y 25 del expediente, puede deducirse que el cargo de ilegalidad alegado por la demandante del artículo 4 de la Ley 59 de 2005, queda probado, a razón de lo siguiente: A foja 24 del expediente judicial el D.F.D.M., Médico Especialista en Medicina del Trabajo que la Señora M. de R. indica lo siguiente: "Hemos valorado la paciente M. de R., con número de identidad personal No. 8-414-568, y procedido a la revisión de su expediente clínico tanto del especialista de Reumatología como del Instituto Nacional de Rehabilitación (donde ha recibido tratamiento para su enfermedad). Por tal motivo certificamos que la paciente presenta una enfermedad crónica-degenerativa que le produce limitaciones para sus actividades de la vida diaria y laboral. 1. El diagnóstico clínico-laboral permite afirmar que presenta limitaciones para la realización de las siguientes actividades: a. Deambulación y posición erecta prolongada. b. Subir y bajar escaleras forma recurrente c. Manipulación de objetos de peso mayor a dos kilogramos. 2. Las alteraciones orgánicas y funcionales que presenta la paciente son de carácter permanente. Se estima una valoración de la deficiencia del 20%. 3. La paciente puede realizar su trabajo habitual, siempre y cuando se adopten las medidas pertinentes antes mencionadas." A foja 25 del expediente judicial se evidencia el resumen clínico que se le realizara a la Señora M. de R., por parte del Dr. J.C.. H.C., médico especialista en medicina física y rehabilitación del Instituto Nacional de Medicina Física y Rehabilitación del Ministerio de Salud, en el cual se plasma lo siguiente: "...Historia Clínica y Examen Físico Resumido: paciente en seguimientos por proceso degenerativo óseo de predominio en rodillas y columna cervical, con frecuentes crisis dolorosas que irradian a trapecio superior y paracervicales, causando limitaciones en sus actividades de la vida diaria y laborales. ...Diagnóstico y Condición: 1. O. degenerativa y crónica, predominio cervical y rodillas. 2. F.. 3. R. cervical.. Terapéutica Empleada. 1. A., analgésicos y relajantes musculares, 2. Terapia Física, 3. Terapia Ocupacional, 4. En seguimientos médicos pro MFR...." A razón de lo anterior y puesto que la protección que brinda la ley a las personas que padecen de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas, se otorgará siempre y cuando la misma produzca discapacidad laboral, lo que se deja sentado en los informes incorporados como prueba válida dentro del expediente en cuestión, se advierte que, en este caso, las certificaciones de referencia han sido aportadas para tal finalidad y en virtud de ello, y al estar acreditado el padecimiento y la discapacidad alegada por la demandante, esta Superioridad considera que el acto acusado debe ser declarado ilegal. Finalmente, es procedente señalar que la petición del pago de los salarios dejados de percibir por la Señora de R. debe resolverse negativamente, puesto que esta Superioridad ha explicado reiteradamente que sólo procede en los casos taxativamente señalados en la Ley, en este caso la Ley que regula el Ministerio de la Presidencia, Ley 15 de 28 de enero de 1958 y su reglamento interno contenido en la Resolución 5 de 25 de enero de 2008, ya que éstas no contemplan el pago de salarios caídos para los funcionarios de dicha Institución una vez restablecidos en sus cargos. La sentencia del 2 de febrero de 2009, al respecto indica: "...Tenemos entonces, que con la presente acción contenciosa la entidad que emite el acto, en ejercicio de la facultad que le ha sido otorgada por Ley para anular sus propios actos cuando estos hayan sido emitidos en su perjuicio y sin sustento jurídico, solicita la nulidad de la Resolución No. 073-2003 de 6 de febrero de 2003, a razón de que la Ley Orgánica que regula su funcionamiento, no ha contemplado el pago de salarios caídos. En consecuencia, la S. observa que para la expedición del acto impugnado, ha sido aplicada una norma reglamentaria interna de la Caja de Seguro Social, que de ninguna manera puede superar el imperio legal. Siendo así, corresponde a este Tribunal ser consistente con el criterio sostenido a través de reiterada jurisprudencia, inclusive la citada por la Procuraduría de la Administración mediante Vista No. 684-07 de 24 de septiembre de 2007, y en ese sentido concluye, que con la emisión de la resolución acusada se ha infringido el artículo 34 de la Ley 38 de 2000, que dispone que las actuaciones de los servidores públicos deben realizarse en estricto apego al principio de legalidad, debiendo encontrar sustento jurídico en la ley formal, lo que no ha sido acatado con la emisión del acto impugnado. La inobservancia de la disposición legal referida, se concentra en la orden contenida en la Resolución No. 073-2003 de 6 de febrero de 2003, de pagar salarios caídos a favor de L.A.L.O., en ausencia de una ley que justifique tal actuación, por cuanto esta es una prerrogativa a favor de los funcionarios de la Caja de Seguro Social que no puede ser dispuesta a través de un mero acto administrativo como ha sido el caso. Sobre los planteamientos expuestos, la S. considera que las violaciones endilgadas han sido comprobadas, y por tanto le es dable acceder a la pretensión de la parte demandante. En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara QUE ES NULA POR ILEGAL la Resolución Nº 073-2003 de 6 de febrero de 2003, expedida por el Director General de la Caja de Seguro, mediante el cual se ordena el pago a favor de L.A.L.O., de salarios dejados de percibir en el periodo comprendido entre el momento de su destitución y la fecha de su reintegro." En cuanto al tema de los salarios caídos la sentencia de 19 de noviembre de 2004 señala, al respecto, lo siguiente: "...Por último, y en relación a los salarios dejados de percibir por el señor De León, esta S. estima que, lamentablemente, los mismos no pueden ser retribuidos en virtud de que para que esto sea viable, debe ser dictaminado expresamente por la Ley. En este sentido, el Reglamento de la Carrera sí contempla el pago de salarios caídos dentro de un proceso disciplinario, pero el caso en estudio no aplica a dicho supuesto, por lo que la petición debe ser denegada. Así se señaló en sentencia de 27 de agosto de 2004:"Acerca de la pretensión contenida en el libelo de demanda sobre el pago de salarios caídos, la S. no puede acceder a la misma, toda vez que ha sido el criterio constante de que sin un basamento jurídico con jerarquía de Ley, no es posible reconocer un derecho a favor de un servidor del Estado, ya que los derechos y obligaciones de éstos de conformidad con el artículo 297 de la Constitución, serán determinados en la Ley, y en la Ley 20 de 1983 no existe disposición alguna que habilite el pago del sueldo dejado de percibir durante el término en que ha permanecido removido de su puesto, por destitución, el respectivo servidor público, por ende, como fue dicho, no es viable resolver favorablemente esta petición."En virtud de lo anterior, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SON ILEGALES la Resolución No. 2-07-34-2002 del 15 de enero de 2002 y su acto confirmatorio, dictada por el Rector de la Universidad Tecnológica de Panamá, ORDENA el reintegro del señor Gustabino De León al cargo de CONTADOR III SUPERVISOR en la Extensión de Tocumen, Departamento de Contabilidad de la Universidad Tecnológica de Panamá, con igual salario al devengado hasta el día de su separación y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el Lcdo. F...." En consecuencia los Magistrados que integran la S. de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARAN QUE ES ILEGAL, el Decreto de Personal No. 1082 de 1 de diciembre de 2010, emitido por el Ministerio de la Presidencia, así como lo es su acto confirmatorio y por lo tanto ORDENAN la restitución de la Señora M. de R. al puesto que mantenía u otro de igual salario y jerarquía, al momento de ser destituida y NIEGAN el pago de los salarios caídos. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO VICTOR L. BENAVIDES P. -- EFRÉN C. TELLO C KATIA ROSAS (Secretaria)