Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 25 de Marzo de 2015

PonenteVictor L. Benavides P.
Fecha de Resolución25 de Marzo de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: La Lcda. A.S.M., actuando en representación de R.A.J.M., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto N°206 de 11 de marzo de 2010, emitida por conducto del Ministro de Gobierno y Justicia, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. La demanda fue admitida en auto de seis (6) de julio de 2010, en el que igualmente se ordenó correr traslado de la misma al Ministro de Gobierno y Justicia y al Procurador de la Administración (f.23). ACTO IMPUGNADO El acto administrativo impugnado está contenido en el Decreto N°206 de 11 de marzo de 2010, emitido por conducto del Ministro de Gobierno y Justicia que decreta: "ARTICULO 1: DESTITUIR al Comisionado 6069 R.A.J.M., varón, panameño, mayor de edad, cedulado N° 8-260-1214, por habérsele comprobado plenamente la comisión de la falta disciplinaria descrita en el numeral 7 del artículo 134 del Decreto Ejecutivo N°204 de 3 de septiembre de 1997 que contiene el Reglamento Disciplinario vigente para la Policía Nacional, que dice "Comprobar, ceder, permutar o vender cosas de propiedad del Estado, sin ajustarse a la disposiciones pertinentes. ARTÍCULO 2: ORDENAR QUE SE NOTIFIQUE al interesado del presente Decreto. ARTÍCULO 3: COMUNICAR que la parte que se considere afectada, puede hacer uso del recurso de reconsideración ante el que emite este Decreto, dentro de los cinco (5) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación personal o de la desfijación del Edicto de Notificación, cuando hubiere lugar a ello." FUNDAMENTO DE LA DEMANDA En la demanda se formula pretensión consistente en una petición dirigida a la Sala Tercera para que se declare: Que es nulo, por ilegal, el Decreto N°206 de 11 de marzo de 2010 dictado por el P. de la República y el Ministro de Gobierno y Justicia; Que como consecuencia de la declaratoria anterior se declare que es nula por ilegal la Resolución N°190-R142 de 8 de abril de 2010 dictada por el Ministerio de Gobierno y Justicia; Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se ordene el pago de los salarios caídos que se generen desde la fecha de destitución hasta que se realice el reintegro, incluyendo todos los derechos y prerrogativas que correspondan conforme a la L.; Que se elimine del expediente personal del recurrente, el Decreto N°206 de 11 de marzo de 2010 dictado por el P. de la República de Panamá y el Ministro de Gobierno y Justicia y la Resolución N°190-R142 de 8 de abril de 2010. a. H. y omisiones fundamentales de la demanda La recurrente pone de relieve que R.A.J.M. fungió en la Policía Nacional desde el 24 de enero de 1986, tiempo durante el cual se ganó el respeto de sus superiores y compañeros de trabajo, actuando con competencia, lealtad y moralidad en el cargo, no habiendo sido sancionado por falta alguna al Reglamento Disciplinario. En cuanto a los hechos que originaron el caso sub júdice destaca que en los medios de comunicación social se publicó que el Comisionado R.J. había entregado a la entonces diputada M.L., una serie de vallas publicitarias, supuestamente confeccionadas por la Policía Nacional. A raíz de estos hechos se inicia una investigación que concluye con el Informe Final de Investigación de 18 de septiembre de 2008, donde se deja expuesto que no se había producido infracción a las normas disciplinarias de la Policía Nacional y por tanto se ordenaba el archivo del expediente. Sostiene que para el acto de destitución del Comisionado R.J.M. se siguió un procedimiento totalmente distinto al establecido en la L. y en la Reglamentación de la Institución, por un lado porque no se produce por ninguno de los supuestos contenidos en la L. para cuando se trate miembros de la Policía Nacional que pertenezcan a la carrera judicial y, por otro lado, porque la facultad para recomendar el juzgamiento y la aplicación de una sanción disciplinaria le corresponde a la Junta Disciplinaria Superior y no a la Directora de Responsabilidad Profesional de la Policía Nacional, tal como se dio en este caso. 2. Disposiciones legales infringidas Como disposiciones legales infringidas figuran los artículos 103, 123 de la L. 18 de 3 de junio de 1997; los artículos 74, 81, 91 y 132 del Decreto Ejecutivo N°204 de 3 de junio de 1997 que dicen: LEY 18 DE 3 DE JUNIO DE 1997 "ARTÍCULO 103: Los miembros de la Policía Nacional que pertenezcan a la carrera policial serán destituidos, motivo por el cual se les eliminará en el correspondiente escalafón de la institución, en los siguientes casos: 1. Haber sido condenado mediante sentencia judicial ejecutoriada por la comisión de un delito doloso que conlleve pena de prisión. 2. Por decisión disciplinaria ejecutoriada, tras la violación de los preceptos establecidos en la presente L. o en sus reglamentos." "ARTICULO 123: El procedimiento disciplinario deberá observar las garantía del debido proceso. La investigación disciplinaria, estará a cargo de la Dirección de Responsabilidad Profesional, la cual tiene como finalidad velar por el profesionalismo y alto grado de responsabilidad de los miembros de la Policía Nacional. Concluidas la investigaciones, la Dirección de Responsabilidad Profesional someterá el caso a la Junta Disciplinaria correspondiente, quien decidirá al respecto." DECRETO EJECUTIVO N°204 DE 3 DE SEPTIEMBRE DE 1997 "Artículo 74: Las Junta Disciplinarias, dentro de sus funciones, podrán investigar las violaciones al Reglamento Disciplinario; determinar si hubo o no tal violación, informar e imponer la sanción que corresponda según este Reglamento. En caso de encontrar mérito para que se ejercite la destitución del investigado, la Junta Disciplinaria Superior rendirá un informe motivado que contenga la recomendación pertinente al Director General, para que este a su vez la eleve a la instancia correspondiente. Dicho informe deberá estar acompañado del expediente disciplinario original." "ARTICULO 81: La Junta Disciplinaria Superior conocerá de las faltas gravísimas que señala este Reglamento y de las apelaciones en contra de las decisiones de la Juntas Disciplinarias Locales." "ARTÍCULO 91: Las faltas leves, graves en segundo grado y graves en primer grado son de conocimiento de las Juntas Disciplinarias Locales; y las gravísimas de la Junta Disciplinaria Superior. "ARTÍCULO 132: Las faltas gravísimas son aquellas que son de competencia del P. de la República o de la Junta Disciplinaria Superior, según sea el caso, y podrán ser castigadas con cualquiera de las siguientes sanciones:a. Arresto no mayor de sesenta (60) días. b. Destitución." La apoderada judicial de quien recurre asevera que la destitución del Comisionado del Comisionado D.E.M. R.J. decretada mediante el acto impugnado, es violatoria del artículo 103 de la L. 18 de 1997, porque no se fundamenta en ninguno de los supuestos contemplados en la norma. En cuanto al artículo 123, su violación se sustenta sobre la base de que "la supuesta" Directora de Responsabilidad Profesional de la Policía Nacional, la Lcda.. K.A. en vez de someter la investigación disciplinaria concluida a la que había sometido el Comisionado D.E.M. JOUDRY, a una nueva Junta Disciplinaria Superior, tal y como lo ordena la L., lo que hizo fue remitirlo al Director de la Policía Nacional, para que este a su vez, se lo enviase al P. de la República, sin que existiera un nuevo pronunciamiento de la Junta Disciplinaria Superior. Bajo ese mismo concepto sustenta la violación que alega a los artículos 74, 81, 91 y 132 del Decreto Ejecutivo N°204 de 3 de junio de 1997. INFORME DE CONDUCTA A foja 26 y 27 del expediente, figura el informe explicativo de conducta rendido por J.R.M., mediante Nota N°62-DAL-10 de 16 de julio de 2010. Según el Ministro, el Decreto N°206 de 11 de marzo de 2010, dictado por conducto del entonces Ministerio de Gobierno y Justicia fue expedido luego de habérsele comprobado plenamente la comisión de la falta gravísima de responsabilidad descrita en el numeral 7del artículo 134 del Decreto Ejecutivo 204 de 3 de septiembre de 1997 (Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional). La falta que se le imputa al hoy demandante, según el Lcdo. M. fue el haber impartido órdenes para la adquisición de materiales, con cargo a los fondos asignados dentro del Presupuesto a la Policía Nacional, para la elaboración de sesenta vallas publicitarias, que fueron entregadas a la entonces Diputada por el partido Vanguardia Moral de la Patria, señora M.L.. Además de ello, consta también la utilización de unidades policiales en el trabajo de elaboración de la mismas. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN Mediante la Vista Fiscal N° 1184 de 25 de octubre de 2010, el Procurador de la Administración sostiene que no se configuran las violaciones a las disposiciones legales señaladas en la demanda, razón por la que solicita a la Sala que desestime las pretensiones del actor. Según el Procurador de la Administración, dentro de la investigación disciplinaria que se le surtiera al Comisionado R.A.J. a raíz de los hechos imputados, se pudo determinar que incurrió en una falta de acuerdo a lo que indica el artículo 132 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional, modificado por el Decreto Ejecutivo 294 de 19 de diciembre de 1997, que puede ser castigada con la sanción de destitución, razón por la cual es de la opinión que el acto impugnado se encuentra debidamente fundamentado. Destaca que el resultado de la investigación fue puesto en conocimiento de la Junta Disciplinaria Superior de la Policía Nacional, autoridad competente para emitir recomendaciones respecto a la sanción aplicable al demandante, responsabilidad que recae en el Ministro de Gobierno y Justicia, por conducto del Director General de la Policía Nacional, tal como está dispuesto en los artículos 74 y 81 del Decreto Ejecutivo N°204 de 1997. Finalmente señala que el demandante tuvo la oportunidad procesal de hacer sus descargos, oportunidad en la que afirmó que dio órdenes a funcionarios de la institución encaminadas a realizar actos comerciales sobre bienes del Estado. EXAMEN DE LA SALA Una vez cumplidos los trámite previstos para estos procesos, los Magistrados que integran la Sala Tercera entran a resolver lo que en derecho corresponde. El acto administrativo cuya legalidad se somete a la consideración de la Sala, es el Decreto N°206 de 11 de marzo de 2010, emitido por el P. de la República por conducto del Ministerio de Gobierno y Justicia, mediante el cual se decreta destituir al Comisionado R.A.J.M.. Lo así actuado por la Administración se hace descansar en la plena comprobación de la comisión de una falta disciplinaria descrita en el numeral 7 del artículo 134 del Decreto Ejecutivo N°204 de 3 de septiembre de 1997 que contiene el Reglamento Disciplinario vigente para la Policía Nacional, que dice "Comprar, ceder, permutar o vender cosas de propiedad del Estado, sin ajustarse a las disposiciones pertinentes." Por su parte, la parte actora cuestiona la actuación de la Administración, ante el surtimiento de un procedimiento disciplinario distinto al establecido en la L. y en la Reglamentación de la Administración, con lo que contraviene la garantía del debido proceso expresamente contenida en el artículo 123 de la L. 18 de 3 de junio de 1997, que alega como infringido. a. Decisión Luego de examinadas las posturas de quienes fueron llamados a participar en el proceso de marras, la Sala concluye que la razón le asiste a la parte actora, en la medida que logra demostrar que el acto sometido a consideración de la Sala, el DecretoN°206 de 11 de marzo de 2010, no se ajusta a derecho. Tal como ya quedó expuesto, el artículo 103 de la L. 18 de 3 de junio de 1997 "L. Orgánica de la Policía Nacional", publicada en la Gaceta Oficial 2302 de 4 de junio de 1997, contempla los presupuestos por los cuales pueden ser destituidos los miembros de la Policía Nacional que pertenezcan a la Carrera Policial, y, del artículo 123 ibídem se infiere que el régimen disciplinario aplicable a estos funcionarios debe adecuarse al amparo del debido proceso, principio que de igual manera se desarrolla en los artículos 74, 81,91, 132 del Decreto Ejecutivo N°204 de 3 de junio de 1997, "Por el cual se expide el Reglamento de Disciplina de la Policía Nacional", publicado en la Gaceta Oficial N°23,371 de 5 de septiembre de 1997. El marco jurídico expuesto permite concluir que los hechos fundamento de las violaciones alegadas se ajustan a los supuestos de las norma señaladas, pues, resulta evidente que la expedición del acto administrativo impugnado, se dio en desatención del debido proceso consagrado en estas disposiciones legales y reglamentarias. Veamos. Según el Informe Final de Investigación de la Dirección de Responsabilidad Profesional, legible de fojas 169 a 192 del expediente administrativo, la investigación disciplinaria "por el supuesto uso de materiales de la entidad para actividad no oficial" surtido contra el Comisionado ROBERTO JAUDRY, se inicia a raíz de la Nota N°325-2008-DNDC de 5 de agosto de 2008, de la Contraloría General dirigida a la Policía Nacional, en la que se detalla la denuncia ciudadana que refiere el supuesto uso de materiales de la Entidad (Bienes del Estado), para actividad no oficial, como lo fue la entrega de 60 vallas de ciclón por parte del Comisionado R.J. a la entonces diputada señora M.L., material que de acuerdo a la documentación fue adquirido por la Policía Nacional mediante orden de compra N°938 de 7 de mayo de 2008. Vale destacar que en el Informe Final de Investigación se anota que se enmarcó dentro de los procedimientos de la Dirección de Responsabilidad Profesional de la Policía Nacional raíz de los hechos investigados, y para lo cual fueron analizados declaraciones, informes periciales, informes de comisión, notas u oficios, vistas fotográficas, diligencias de inspección entre otros. En las conclusiones del informe en cuestión no figura cargo alguno contra R.J., por el contrario, se dejó claramente indicado que los documentos que sustenta la adquisición de los materiales para la elaboración de las vallas publicitarias, fueron emitidos por el Departamento de Compras, debidamente sustentados y refrendados tanto por el Subcomisionado W.M., Director Nacional de Servicios Generales, así como por el Licenciado W.A., de la Oficina de Fiscalización de la Contraloría General de la República, ubicada en las instalaciones de la Sede de la Policía Nacional, en Ancón (f. 191 del expediente administrativo)B. Pero aún cuando el resultado de la investigación hubiese sido adverso a R.J., el régimen disciplinario aplicable a los miembros de la Policía Nacional que pertenezcan a la carrera policial, impone, como ya se ha dejado anotado, de un procedimiento que en este caso no se surtió. Así vemos que conforme está indicado en el artículo 103 y 123 de la L. 18 de 3 de junio de 1997, los miembros de la Institución que pertenezcan a la carrera policial, podrán ser destituidos por haber sido condenados mediante sentencia judicial ejecutoriada, y, por decisión disciplinaria ejecutoriada, para lo cual se requerirá de una investigación que estará a cargo de la Dirección de Responsabilidad Profesional, que luego de concluidas someterá el caso a la Junta Disciplinaria Correspondiente, quien decidirá al respecto. En este caso no se aprecia que luego de concluidas las investigaciones, se hubiese remitido el caso a la Junta Disciplinaria para decidiera como impone la norma, sino que, pasando por alto tal requerimiento legal, se observa que fue la Directora de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial, abrogándose funciones que por L. no le corresponden, quien dispuso remitir el caso con su dictamen al Director de la Policía Nacional, para que este a su vez, lo remitiera al P. de la República. De fojas 223 a 226 del expediente administrativo, figura la "VISTA DE CONCLUSIÓN DE INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA N°472", en la que la Directora de Responsabilidad Patrimonial Profesional dejó expuesto lo siguiente: "Por todo lo anterior, consideramos agotada en debida forma la fase investigativa de este proceso disciplinario, y en tal sentido, consideramos oportuno que el presente sumario de disciplina seguido en contra del Comisionado D.E.M. Ej. R.J., acceda a su fase de juzgamiento y al respecto, nuestra recomendación es que le sea aplicada la máxima sanción posible, toda vez que su extendido tiempo como miembro de la Policía Nacional, aunado a su experiencia, nos llevan a concluir que se torna aún más grave la forma ilegal e injustificada, que uso dicho oficial para disponer sin ningún asidero de ley, respecto de bienes del estado panameño, presupuestados para el uso de la Policía Nacional. Para tales efectos, dispongo que mediante conducto regular, se ha la remisión de esta encuesta hacia el Despacho del P. de la República para su debida valoración y decisión final, ya que es la instancia con competencia para el conocimiento de este proceso, habida cuenta de la calidad funcional que atañe al investigado Comisionado D.E.M. Ej. R.J., quien no debe ni puede ser juzgado por su personal subalterno en la Policía Nacional." Al obviarse este paso dentro del curso del procedimiento, la Junta Disciplinaria Superior no rindió el informe motivado de que trata el artículo 74 del Decreto Ejecutivo N°204 de 3 de septiembre de 1997, en ejercicio de la facultad conferida para "investigar las violaciones al Reglamento Disciplinario; determinar si hubo o no tal violación, informar e imponer la sanción que corresponda según este Reglamento", tramite que al ser omitido coloca al Administrado en un estado de indefensión. Todo lo anteriormente indicado demuestra con meridiana claridad, que en el procedimiento disciplinario surtido contra R.J., que culminó con la expedición del Decreto N°206 de 11 de marzo de 2010 del Organo Ejecutivo por conducto del Ministro de Gobierno y Justicia, se conculcó la garantía del debido proceso legal recogida en las disposiciones legales y reglamentarias alegadas como violadas en la demanda, en la medida que fue dictado con prescindencia de trámites fundamentales como lo es la intervención de la Junta Disciplinaria Superior en los términos señalados. En apoyo a lo expuesto, la Sala trae a colación pronunciamientos dirigidos en esa misma línea de pensamiento, tal como se dio en Sentencia de 23 de julio de 2007 que dice: "... la Sala estima que en el presente caso el organismo demandado debió desarrollar sus atribuciones ajustándose a un marco básico de respeto a los intereses de quien podía resultar perjudicada con tales actuaciones. La garantía del debido proceso, que tiene en nuestro medio rango de derecho fundamental, forma parte de ésta noción universal que tiene que ser observada por todos los servidores públicos. El hecho de que la entidad demandada tenga facultad para iniciar de oficio una investigación, lo mismo que para fiscalizar e imponer sanciones a quienes infrinjan la L., contrario a la errónea tesis del Procurador de la Administración, no constituye una patente para sancionar con omisión absoluta de los trámites a los que se ha hecho referencia. De allí, que llame la atención de la Sala que aun cuando la entidad demandada citó la L. 38 de 2000 entre los fundamentos de las decisiones impugnadas (ver fs. 2 y 3 vuelta), no haya aplicado el procedimiento administrativo establecido en esa excerta legal, que la obligaban como se ha dicho, a garantizarle a la investigada el pleno respeto a su derecho de defensa. Como corolario, la Sala concuerda con la apoderada judicial de PROGRESO en cuanto a que los actos demandados están viciados de nulidad, al haberse dictado con omisión de trámites fundamentales que afectaron gravemente su derecho al debido proceso." Finalmente, precisa señalar que la omisión de trámites fundamentales dentro de un procedimiento administrativo, además trae aparejada la vulneración del numeral 4 del artículo 52 de la L. N° 38 de 31 de julio de 2000, "Que aprueba el estatuto orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General y dicta disposiciones generales", y que es de aplicación supletoria en este caso. La señalada disposición es del siguiente tenor: "Artículo 52. Se incurre en vicio de nulidad absoluta en los actos administrativos dictados, en los siguientes casos: 1. Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal 2. Si se dictan por autoridades incompetentes; 3. Cuando su contenido sea imposible o sea constitutivo de delito; 4. Si se dictan con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que impliquen violación del debido proceso legal; 5.Cuando se agraven, condenen o sancionen por un tributo fiscal, un cargo o causa distinta de aquellos que fueron formulado al interesado." (el subrayado es nuestro). En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la L., DECLARA QUE ES NULO, POR ILEGAL, el Decreto N°206 de 11 de marzo de 2010, emitido por el Organo Ejecutivo por conducto del Ministro de Gobierno y Justicia y, es, NULO POR ILEGAL el acto confirmatorio contenido en la Resolución N°190-R142 de 8 de abril de 2010. Como resultado de lo anterior se ORDENA la restitución del R.A.J.M. al cargo de Comisionado en la Policía Nacional y, SE ORDENA el pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha de destitución hasta el efectivo reintegro en la Institución. SE ORDENA eliminar del expediente personal de R.A.J.M. el Decreto N° 206 de 11 de marzo de 2010 y la Resolución N°190-R142 de 8 de abril de 2010. Notifíquese Y CUMPLASE, VICTOR L. BENAVIDES P. EFRÉN C. TELLO C (Con Salvamento De Voto)-- ABEL AUGUSTO ZAMORANO KATIA ROSAS (Secretaria)

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