Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 31 de Marzo de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:31 de Marzo de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS: La licenciada E.N.C., en representación de L.G.M., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo No. 119 de 12 de febrero de 2010, emitido por conducto del Ministro de Obras Públicas, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. I. ANTECEDENTES. En los hechos presentados por la apoderada judicial del demandante se pone de manifiesto que laboraba en la institución demandada, ocupando el cargo agente de seguridad, durante más de dos años, en condiciones de estabilidad administrativa. Señala que en el mes de marzo de 2009, el recurrente se encontraba laborando en el MOP-de C.S., provincia de C., cuando se produjo una balacera, hecho que le causó un trastorno de ideas delirantes persistentes, según diagnóstico del Dr. M.P.F., jefe de del Servicio de Psiquiatría del Hospital Santo Tomás, el cual también le diagnosticó atrofia cerebral, hipertensión arterial, epilepsia de lóbulo temporal y su debido tratamiento. Manifiesta que, el Órgano Ejecutivo, a pesar, de la protección establecida por la ley 59 de 2005, a funcionarios que padezcan de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas, procedió a dejar sin efecto su nombramiento en el cargo de conductor de vehículo II. II. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. Delestudio del expediente se observa que, la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la violación de las normas siguientes: En lo medular los cargos de la violación de estas normas fueron sustentados en los siguientes puntos: III. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO. A fojas 21 a 25 del expediente, figura el informe explicativo de conducta, mediante Nota Nº DM-AL-1723 de 24 de agosto de 2010, rendido por el Ministro de Obras Públicas, en el que se detalla el señor G.M., fue nombrado mediante Decreto Ejecutivo Nº 192 de 21 de diciembre de 2007, por medio de la potestad discrecional de la autoridad nominadora, ingresando a la carrera administrativa mediante el procedimiento especial que establecía la ley 24 de 2007, sin embargo, con la entrada en vigencia de la ley 43 de 2009, se dejó sin efecto el acto de incorporación del señor G.M. al régimen de carrera administrativa. Por lo que, de conformidad con el artículo 629 del Código Administrativo, se deja sin efecto el acto de nombramiento. Señala que en el expediente de personal que reposa en el Departamento Institucional de Recursos Humanos, no existe ningún documento aportado por el recurrente, suscrito por una Comisión Médica y/o institución de salud del país que indique que el mismo padece de algún tipo de enfermedad física o mental, como lo exige la ley 59 de 2005. Sin embargo, el demandante de forma extemporánea adjuntó al escrito de reconsideración una copia no autenticada de una supuesta nota del Dr. M.P.F., fechada 2 de marzo de 2010, en el que se indica que la recuperación del señor G. ha sido satisfactoria y puede continuar laborando, lo cual no prueba, el padecimiento de una enfermedad física o mental. IV. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. El Procurador de la Administración, mediante V.F. No. 1327 de 26 de noviembre de 2010, visible a fojas 26 a 33 del dossier, le solicita a los Magistrados que integran la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que denieguen las pretensiones formuladas por el recurrente, pues no le asiste el derecho invocado en este caso. Sustenta su opinión en que, el señor L.G.M. no acreditó ante el Ministerio de Obras Públicas la condición de paciente con enfermedad crónica que dice padecer. Además para acreditar dicha condición debió recurrir a los medios previstos en el artículo 5 de la ley 59 de 2005. Alega que, tampoco existe constancia documental en el expediente que acredite que el actor solicitó a la entidad demandada que fuese reunida la comisión interdisciplinaria para evaluar su caso. Frente a la situación concluye que el recurrente no gozaba de estabilidad en el cargo y que su condición era la de un servidor público de libre nombramiento y remoción. V. ANÁLISIS DE LA SALA. Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la S. a realizar un examen de rigor. El señor L.G.M., el cual siente su derecho afectado por el Decreto Ejecutivo No. 119 de 12 de febrero de 2010, estando legitimado activamente, de conformidad con el artículo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta S., Tribunal competente para conocer de este negocio, por disposición del artículo 97 del Código Judicial, para que se declare nula la resolución emitida por conducto del Ministerio de Obras Públicas, institución que ejerce la legitimación pasiva. Con base a los antecedentes expuestos, corresponde a la S. determinar la legalidad del acto con fundamento en los cargos presentados por la parte actora, quien alega violación directa por omisión al habérsele desconocido el derecho a la estabilidad laboral derivada del padecimiento de una enfermedad crónica degenerativa, por lo que no podía ser destituido de manera injustificada. De forma previa, hay que aclarar que el recurrente comete un error al invocar como uno de los fundamentos de su demanda, una norma de rango constitucional, esto es así toda vez que a esta S. le compete, de conformidad con el artículo 203, numeral 2, de la Carta Magna, el control de la legalidad de actos administrativos, debiendo confrontar tales actos con normas de rango legal (leyes y disposiciones con este valor) o leyes en sentido material (reglamentos, decretos ejecutivos, resoluciones administrativas, etc.), para determinar si aquellos infringen estos tipos de normas; mientras que el Pleno de la Corte Suprema es la autoridad judicial competente para conocer el control de la constitucionalidad (Art. 203, numeral 1, ibídem). Consecuentemente la S. debe abstenerse de analizar los cargos de infracción contra el artículo 32 de la Carta Magna. Adentrándonos al examen de la legalidad, debe determinarse inicialmente el status laboral del funcionario demandante, a fin de verificar si efectivamente gozaba del derecho a la estabilidad al momento de su destitución, en función de la protección que establece la ley 59 de 2005. En este sentido el artículo 2 de la Ley 59 de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral en su parte medular, dispone lo siguiente: "Artículo 2. ... P.. Para los efectos de esta Ley, las enfermedades crónicas, involutivas y degenerativas se entenderán así: 1. Enfermedades crónicas. Son las que, una vez diagnosticadas, su tratamiento, que va más allá de los tres meses, es solo paliativo y no curativo, lo que lleva implícita la cronicidad, entre ellas, diabetes mellitus, lesiones tumorales malignas (cáncer), hipertensión arterial y síndrome de inmunodeficiencia adquirida (El subrayado, la cursiva y negrilla son de esta S.). ...." De las constancias procesales y de las pruebas admitidas en el presente caso, se observa, que la parte actora estuvo hospitalizada en el Hospital Santo Tomás, diagnosticado por el J. de del Servicio de Psiquiatría, D.M.P.F., con Registro 1900, de los siguientes padecimientos: 1. Trastorno de ideas delirantes 2. Atrofia cerebral 3. Hipertensión arterial y; 4. Epilepsia del lóbulo temporal. De igual forma, mediante la Evaluación Psiquiátrica de fecha de 15 de marzo de 2011, el Médico Psiquiatra M.P.F., aporta nuevos elementos de convicción ante esta S., en cuanto al estado de salud y recuperación del demandante, señalando que, aunque el señor G. puede continuar laborando sin inconvenientes en el Departamento de Seguridad, no obstante, recomienda condiciones especiales mínimas para tal fin, entre las que sugiere las siguientes: 1. Que no hiciera turnos rotatorios o nocturnos. 2. No portar armas de fuego y, 3. Que se le permita laborar, en turno diurnos. (Cfr. fojas 62 a 65 del expediente judicial). Por lo antes expuesto, se evidencia, la condición médica discapacitante del señor G. al momento de su desvinculación del cargo. Es decir, que se ha demostrado en el presente caso que producto de los padecimientos del recurrente, el mismo se encuentra limitado para desempeñar las funciones requeridas del cargo que ostentaba dentro de la institución, al no poder cubrir turnos rotativos o nocturnos ni poder portar armas, elementos característicos de la labor que desempeñaba como Agente de Seguridad de la Dirección Provincial de C. del Ministerio de Obras Públicas, situación que se enmarca en la definición de discapacidad contenida en el artículo 2 de la ley 42 de 1999, que establece la equiparación de oportunidades. Lo anterior implica que, el demandante, al estar amparada por la ley 59 de 2005 por sus distintos padecimientos, solo podía ser destituido en base a una casual justificada; y la administración debía cumplir con el debido procedimiento disciplinario para removerlo del cargo. En cuanto a lo anotado, podemos decir que en el caso que nos ocupa, a pesar de que la Ley 59 de 2005, hace alusión de manera tácita pero sobreentendida al deber que tienen los empleadores y/o entes nominadores de conformar una comisión interdisciplinaria que se ocupe de los casos a que hace reticencia la referida Ley; no consta que al menos a la fecha en que se ejecutó la destitución del señor L.G. se hubiere conformado tal comisión. En este sentido dada la condición de salud y lo expuesto en la precitada Ley 59 de 2005, esto es que, pese a que se invocara que la destitución, no es producto de la existencia de la enfermedad que padece el recurrente, sino que obedece a la potestad de la autoridad nominadora para destituirlo libremente de su cargo, la misma desconoce el derecho a la estabilidad que le ampara, por lo que se exige que el acto de destitución deba ser motivado por una causal de destitución debidamente comprobada. Por las razones expuestas, se encuentra probado únicamente el cargo de violación alegado por la parte actora y contenido en el artículo 1 de la ley 59 de 2005, ya que el señor G. tiene derecho a mantener su puesto de trabajo en igualdad de condiciones a las que tenía antes de su diagnóstico médico. Con relación a los demás cargos de violación invocados por el demandante, esta S. por economía procesal, y en virtud de estar probada la ilegalidad de la medida de personal aplicada al señor L.G., no se pronuncia al respecto. Finalmente, con respecto a la solicitud del pago de los salarios dejados de percibir por el señor L.G., esta Corporación de Justicia no puede acceder a lo pedido puesto que la S. Tercera de la Corte ha reiterado en diversas ocasiones que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 302 de la Constitución Política de la República de Panamá, los derechos de los servidores públicos para que puedan ser reconocidos, deben ser contemplados en una ley formal, que los fije, determine y regule. En consecuencia, el pago de los salarios caídos para que pueda hacerse valer, debe ser reconocido a través de leyes con carácter general o específico, que otorguen al servidor público tal prerrogativa, por lo que la viabilidad de toda pretensión que en relación a este punto intente hacerse efectiva contra el Estado, sólo prosperará en el caso que exista una norma con rango de la ley formal aplicable de manera directa al caso, que lo haya dispuesto de manera expresa. En cuanto al tema de los salarios caídos la sentencia de 19 de noviembre de 2004 señala lo siguiente: "...Por último, y en relación a los salarios dejados de percibir por el señor De León, esta S. estima que, lamentablemente, los mismos no pueden ser retribuidos en virtud de que para que esto sea viable, debe ser dictaminado expresamente por la Ley. En este sentido, el Reglamento de la Carrera sí contempla el pago de salarios caídos dentro de un proceso disciplinario, pero el caso en estudio no aplica a dicho supuesto, por lo que la petición debe ser denegada. Así se señaló en sentencia de 27 de agosto de 2004: "Acerca de la pretensión contenida en el libelo de demanda sobre el pago de salarios caídos, la S. no puede acceder a la misma, toda vez que ha sido el criterio constante de que sin un basamento jurídico con jerarquía de Ley, no es posible reconocer un derecho a favor de un servidor del Estado, ya que los derechos y obligaciones de éstos de conformidad con el artículo 297 de la Constitución, serán determinados en la Ley, y en la Ley 20 de 1983 no existe disposición alguna que habilite el pago del sueldo dejado de percibir durante el término en que ha permanecido removido de su puesto, por destitución, el respectivo servidor público, por ende, como fue dicho, no es viable resolver favorablemente esta petición." En virtud de lo anterior, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SON ILEGALES la Resolución No. 2-07-34-2002 del 15 de enero de 2002 y su acto confirmatorio, dictada por el Rector de la Universidad Tecnológica de Panamá, ORDENA el reintegro del señor Gustabino De León al cargo de CONTADOR III SUPERVISOR en la Extensión de Tocumen, Departamento de Contabilidad de la Universidad Tecnológica de Panamá, con igual salario al devengado hasta el día de su separación y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el Lcdo. F.." Del examen integro de todas las circunstancias y elementos que rodean el negocio, la S. Tercera debe señalar, en ejercicio de sus facultades legales, que en este caso en particular se circunscribe a determinar el alcance correcto de un acto de la administración con el fin prioritario de proteger de manera preventiva al principio de legalidad en los actos administrativos, que al no existir norma legal alguna que permita el pago de los salarios dejados de percibir a funcionarios del Ministerio de Obras Públicas destituidos y luego reintegrados a sus cargos, dicha institución no está obligada al pago de los salarios caídos en esas circunstancias y en particular en el caso del acto administrativo cuyo sentido y alcance se ha solicitado. Como hemos podido observar en el presente caso no se cuenta con una ley que autorice este tipo de situaciones, razón por la cual este Tribunal Colegiado no puede acceder al pago de los salarios caídos que solicita la parte actora. En atención de las consideraciones expuestas, lo procedente es declarar la nulidad del acto demandado, y acceder a la pretensión de reintegro del señor L.G., no obstante la pretensión de los salarios dejados de percibir no resulta procedente. Por consiguiente, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA que es ilegal, el Decreto Ejecutivo No. 119 de 12 de febrero de 2010 y su acto confirmatorio, ambos emitidos por el Ministerio de Obras Públicas y, ORDENA al Ministerio de Obras Públicas que reintegre al señor L.G.M., con cédula de identidad personal No. 3-68-990, en el cargo que desempeñaba en el momento en que se hizo efectiva su destitución o a otro cargo de igual jerarquía y salario de acuerdo a la estructura de la institución; y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el demandante. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO VICTOR L. BENAVIDES P. -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)