Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 30 de Marzo de 2015

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución30 de Marzo de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El licenciado D.P., apoderado especial de la sociedad P.B.C., ha presentado Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No.63/10 de 19 de mayo de 2010, expedida por la Directora de Desarrollo e Inversiones Turísticas de la Autoridad de Turismo de Panamá, sus actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones. ANTECEDENTES Mediante el acto impugnado, la autoridad demandada rechazó la solicitud presentada por la sociedad P.B.C. de reconocimiento de la exoneración de todo impuesto o gravamen sobre su capital, establecido en el literal c, numeral 1 del artículo 8 de la Ley 8 de 14 de junio de 1994, entre los incentivos que le fueron otorgados para la realización del proyecto turístico denominado Intercontinental Playa Bonita Resort & Spa. La solicitud fue rechazada en virtud que dicha norma perdió vigencia legal el 31 de diciembre de 2005 y la solicitud fue presentada en el año 2009, adicional a ello, la empresa solicitante, por encontrarse dentro de una zona de desarrollo turístico, le corresponden los incentivos contemplados en el Artículo 17 de la Ley 8 de 1994, los cuales le fueron reconocidos mediante Resolución No.45/05 de 7 de junio de 2005. El acto administrativo demandado fue recurrido en reconsideración, siendo confirmado en todas sus partes por la misma Autoridad, mediante la Resolución No.95/10 de 10 de agosto de 2010. Posteriormente se presenta recurso de apelación contra el acto administrativo demandado, siendo rechazado el recurso y confirmado en todas sus partes por el Administrador General de la Autoridad de Turismo de Panamá, mediante Resolución No.42/2011 de 29 de abril de 2011. I. PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA La pretensión planteada por la parte actora consiste en que, previa declaración de nulidad, por ilegal, de la Resolución No.63/10 de 19 de mayo de 2010, emitida por la Directora de Desarrollo e Inversiones Turísticas de la Autoridad de Turismo de Panamá y de sus actos confirmatorios, la S. Tercera ordene a dicha entidad pública, otorgue la certificación de exención de todo impuesto o gravamen sobre el capital de P.B.C., en virtud de lo establecido en la Ley 8 de 1994, el Decreto Ejecutivo 73 de 2005 y el Decreto Ley 4 de 1998. II. DISPOSICIONES ALEGADAS COMO INFRINGIDAS POR LA RESOLUCIÓN DEMANDADA Y EL CONCEPTO DE SU INFRACCIÓN. Considera la parte actora que, el acto demandado infringe de manera directa por comisión el ordinal c) numeral 1 del artículo 8 de la Ley 8 de 1994, que contempla como incentivo a la inversión en las nuevas obras y en actividades destinadas a ofrecer facilidades turísticas, para los Servicios de hospedaje público turístico, la exoneración a la empresa de todo impuesto o gravamen sobre el capital, en concordancia con el artículo 18 literal c que al referirse a los efectos del registro señala el reconocimiento automático de la exoneración de los impuestos de inmueble, sobre la renta y licencia comercial, para cuyos efectos bastará la notificación del Instituto Panameño de Turismo a las autoridades respectivas referentes a la identificación, situación y condición del bien exonerado. El cargo de violación se sustenta en que, dichas normas otorgan sin distinción alguna, la potestad de exonerar del impuesto de licencia a una sociedad, una vez este inscrita en el Registro Nacional de Turismo. La otra norma que se estima infringida, lo es el artículo 6 del Decreto Ley No.4 de 10 de febrero de 1998, por el cual se adiciona el artículo 45 a la Ley 8 de 14 de junio de 1994. Señala el actor que el referido artículo 6 ha sido violado de manera directa por omisión, en virtud de que, no fue aplicada a un supuesto de hecho que requería su aplicación. Agrega que dicha disposición no discrimina en forma alguna ningún tipo de incentivo fiscal y para su aplicación solo requiere que la persona natural o jurídica se encuentre inscrita en el Registro Nacional de Turismo y que radique dentro de las Zonas de Desarrollo Turístico. III. INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA De la demanda instaurada se corrió traslado al Administrador General de la Autoridad de Turismo de Panamá, para que rindiera un informe explicativo de conducta, el cual fue aportado el día 7 de junio de 2012, en el cual se expone básicamente que, el establecimiento hotelero de la empresa P.B.C., está ubicado dentro de una zona de desarrollo turístico, declarada por el Consejo de Gabinete mediante las Resoluciones No.251 de noviembre de 1996, No.97 de 18 de junio de 1998 y No.34 de 28 de abril de 2004, por lo que le corresponden los incentivos establecidos en el artículo 17 de la Ley 8 de 1994 y no los establecidos en el artículo 8 de la misma Ley. Adicionalmente señala que, la referida solicitud de reconocimiento del incentivo contemplado en el literal c del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 8 de 1994, fue presentada en el año 2009, sin embargo dicha disposición dejó de tener vigencia el 31 de diciembre de 2005, de conformidad con lo establecido en el artículo 45, el cual fue adicionado mediante Ley 4 de 10 de febrero de 1998. Señala que, el literal a) del artículo 18 del Decreto Ejecutivo No.73 de 8 de abril de 1995, que reglamenta la Ley 8 de 1994 establece que, la inscripción en el Registro Nacional de Turismo permitirá que la persona natural o jurídica que acredite su inscripción, solicite la exoneración y demás beneficios que establece la Ley. Para este caso específico la Ley 8 de 1994 establece en su artículo 17 los incentivos aplicables a las actividades de inversión realizadas dentro de la Zona de Desarrollo Turístico de Interés Nacional. IV. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN. Mediante Vista Nº 485 de 14 de septiembre de 2012, el Procurador de la Administración Encargado, solicitó a la S. que declare que no es ilegal la Resolución No.63/10 de 19 de mayo de 2010, emitida por la Directora de Desarrollo e Inversiones Turísticas de la Autoridad de Turismo de Panamá y se niegue el resto de las pretensiones de la parte actora. Sustenta su recomendación en el hecho de que, producto de la interpretación que hace el actor del literal c, numeral 1 del artículo 8 de la Ley 8 de 1994 y del artículo 18 del Decreto Ejecutivo 73 de 8 de abril de 1995 que la reglamenta, la sociedad además de los incentivos establecidos en el artículo 17 de la referida Ley, también tiene derecho a acogerse a la exoneración del impuesto comercial, sin tomar en consideración que, el Decreto Ejecutivo constituye una norma de inferior jerarquía, por lo que no puede otorgar incentivos distintos a los establecidos en la Ley. Agrega que, la petición de exoneración de impuestos fue formulada el 17 de agosto de 2009, por lo que, conforme lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 8 de 1994, adicionado mediante Decreto Ley 4 de 10 de febrero de 1998, tales incentivos fiscales perdieron vigencia el 31 de diciembre de 2005 para las empresa ubicadas en las áreas no declaradas como zonas de desarrollo turístico de interés nacional, por lo que su petición era extemporánea. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA SALA. 1. Competencia Esta S. de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción contencioso administrativa de plena jurisdicción, promovida contra los actos administrativos, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 206 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97 numeral 1 del Código Judicial. 2. Legitimación activa y pasiva En el presente caso, la parte demandante lo es la sociedad P.B.C., como persona jurídica que concurre en defensa de sus derechos e intereses, contra la Resolución No.63/10 de 19 de mayo de 2010, dictada por la Directora de Desarrollo e Inversiones Turísticas de la Autoridad de Turismo de Panamá, y sus actos confirmatorio, los cuales les fueron desfavorables, razón por la cual se encuentra legitimada para promover la acción examinada. El acto principal demandado fue emitido por la Directora de Desarrollo e Inversiones Turísticas de la Autoridad de Turismo de Panamá, lo cual la legitima como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción. La Procuraduría de la Administración en la demanda de plena jurisdicción, por mandato del numeral 2 del artículo 5 de la Ley No.38 de 2000, actúa en interés y defensa de la Administración. 3. Problemas Jurídicos a resolver en la presente controversia De lo planteado por las partes del proceso, deducimos en el presente caso como problemas jurídicos a resolver, los siguientes: Determinar si la sociedad P.B.C. tiene derecho al reconocimiento del incentivo contemplado en el literal c del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 8 de 1994 y si la entidad administrativa, al emitir el acto demandado, se ajustó a la normativa vigente y aplicable al caso concreto. Para resolver el fondo de los cuestionamientos planteados, procedemos a revisar la normativa pertinente, es decir, la Ley 8 de 1994, su modificación introducida por Decreto Ley 4 de 10 de febrero de 1998 y su reglamentación contenida en el Decreto Ejecutivo No.73 de 8 de abril de 1995, en materia de incentivos fiscales establecidos a favor de las personas naturales y jurídicas que se encuentren inscritas en el Registro Nacional de Turismo. En ese sentido, de las constancias procesales la S. observa que, la sociedad P.B.C., presentó el día 2 de marzo de 2005, ante la Autoridad de Turismo de Panamá, el Formulario No.00835, mediante el cual solicita su inscripción en el Registro Nacional de Turismo, a fin de poder gozar de los beneficios fiscales establecidos en la Ley 8 de 14 de junio de 1994, por la cual se promueven las actividades turísticas en la República de Panamá y su modificación introducida mediante Decreto Ley 4 de 1998 y por la Ley 6 de 2005, para el desarrollo del proyecto de hospedaje turístico denominado Intercontinental Playa Bonita Resort and Spa, ubicado dentro de la Zona Turística Especial Metropolitana. Mediante Resolución No.45/05 de 7 de junio de 2005, la Junta Directiva del entonces Instituto Panameño de Turismo, autorizó la inscripción de P.B.C. en el Registro Nacional de Turismo y acogerse a los beneficios fiscales establecidos en el artículo 17 de la Ley 8 de 1994. Posteriormente, mediante solicitud de 17 de agosto de 2009, la sociedad P.B.C., solicita el reconocimiento a su favor del incentivo establecido en el literal c del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 8 de 1994, es decir, la exoneración de todo impuesto o gravamen sobre su capital, lo cual fue rechazado por la Directora de Desarrollo e Inversiones Turísticas de la Autoridad de Turismo de Panamá, mediante la Resolución atacada por esta vía contencioso administrativa. Tanto el acto originario emitido por la Directora de Desarrollo e Inversiones Turísticas de la Autoridad de Turismo de Panamá, como sus actos confirmatorios, de los cuales, el que resuelve el recurso de apelación, fue emitido por el Administrador General de dicha Institución, se fundamentan en dos puntos específicos y sobre los que recae el análisis de la legalidad del acto administrativo objeto de la demanda. En primer lugar se deja sentado que, el artículo 8 de la Ley 8 de 14 de junio de 1994 dejó de tener vigencia legal desde el 31 de diciembre de 2005, de conformidad con lo establecido en el artículo 45 de la Ley 8 de 1994, el cual fue adicionado mediante el Decreto Ley 4 de 10 de febrero de 1998, y en segundo lugar, el hecho que el proyecto de desarrollo turístico que realiza la empresa P.B.C. y para el cual se solicitó el reconocimiento de la exoneración establecida en el literal c, numeral 1 del artículo 8 de la Ley 8 de 1994, se encuentra dentro de la Zona de Desarrollo Turístico Metropolitana, declarada por el Consejo de Gabinete, a la que le corresponde los incentivos establecidos en el artículo 17 de la Ley 8 de 1994 y no los establecidos en el artículo 8 de la misma Ley. Al respecto de lo anotado se observa que, la Ley 8 de 1998, por la cual se promueven las actividades turísticas en la República de Panamá, otorga en su artículo 8, una serie de incentivos fiscales a las personas naturales o jurídicas que se acojan a lo dispuesto en dicha Ley, con el objeto de incentivar la inversión en nuevas obras y en actividades destinadas a ofrecer facilidades turísticas. Por otra parte, el artículo 17 establece lo siguiente: "Artículo 17. El Consejo de Gabinete, a solicitud del Instituto Panameño de Turismo, podrá declarar zonas de desarrollo turístico de interés nacional, aquellas áreas que reúnan condiciones especiales para la atracción turística, pero que carezcan de la infraestructura básica para el desarrollo de la actividad. Las personas que inviertan en una zona de desarrollo turístico, y que realicen la inversión mínima que en la zona se señale, gozarán de los siguientes incentivos fiscales: ......". La S. advierte que, la Ley 8 de 1994 contempla en el Capítulo III, situaciones distintas de adquisición de los incentivos y beneficios establecidos en dicho ordenamiento a favor de las personas naturales o jurídicas que obtengan la inscripción en el Registro Nacional de Turismo, los cuales dependen del tipo de actividad turística a la que se dedique, sus características y formas de prestarla, así como la ubicación de los proyectos beneficiados con dichos incentivos. En base a lo anterior se evidencia que, los incentivos fiscales establecidos en el artículo 8 de la Ley 8 de 1994, se otorgan a las personas naturales o jurídicas que inviertan en nuevas obras y en actividades destinadas a ofrecer facilidades turísticas que se encuentren inscritas en el Registro Nacional de Turismo, específicamente, para la construcción, equipamiento, rehabilitación y desarrollo de establecimientos de alojamiento público . El artículo 17 en cambio, contempla incentivos fiscales para las personas naturales o jurídicas que se encuentren inscritas en el Registro Nacional de Turismo e inviertan en una zona de desarrollo turístico declarada por el Consejo de Gabinete como tal, a solicitud del Instituto Panameño de Turismo, que son aquellas áreas que reúnen condiciones especiales para la atracción turística pero que carecen de infraestructuras básicas para el desarrollo de la actividad, y realicen la inversión mínima que en la zona se señale. La Junta Directiva del entonces Instituto Panameño de Turismo, mediante Resolución No.45/05 de 7 de junio de 2005, autorizó la inscripción de la empresa P.B.C. en el Registro Nacional de Turismo a fin de que la misma obtuviera los incentivos fiscales contemplado en el artículo 17 de la Ley 8 de 1994, para el desarrollo del proyecto de hospedaje público denominado Intercontinental Playa Bonita Resort & Spa, en virtud de que dicho proyecto se encuentra ubicado en Playa Kobe, Corregimiento de Veracruz, Distrito de Arraiján, provincia de Panamá, dentro de la Zona de Desarrollo Turístico denominada Zona 5 Metropolitana, conforme Resolución No.251 de 27 de noviembre de 1996, modificada por la Resolución No.34 de 28 de abril de 2004, del Consejo de Gabinete. En virtud de lo anterior, y tal como se señala en la citada Resolución No.45/05 de 7 de junio de 2005, a la empresa P.B.C. se otorgaron los incentivos descritos en el artículo 17 de la Ley 8 de 1994 con excepción del contemplado en el numeral 1 que consiste en la exoneración del impuesto de inmueble sobre los terrenos y mejoras, en virtud de que, según informe de la entidad demandada, los terrenos no eran de propiedad de la empresa inscrita, lo cual constituye un requisito para su otorgamiento. En consecuencia, esta S. no encuentra acreditado el cargo de violación directa por omisión del artículo 8 de la Ley 8 de 1994, en los términos expuestos por el actor en la demanda, toda vez que dicha disposición no es aplicable al caso concreto de la empresa P.B.C. y del proyecto Intercontinental Playa Bonita Resort & Spa, por razón de su ubicación dentro de una zona especial de desarrollo turístico, cuyos incentivos y beneficios vienen contemplados en el artículo 17, como se ha expuesto en líneas anteriores. Respecto a la violación directa por comisión del literal c) del artículo 18 del Decreto Ejecutivo 73 de 8 de abril de 1995, que reglamenta la Ley 8 de 1994 y que establece, que la inscripción en el Registro Nacional de Turismo permitirá el reconocimiento automático de la exoneración de los impuestos de inmueble, sobre la renta y licencia comercial, para cuyos efectos bastará la notificación del Instituto Panameño de Turismo a las autoridades respectivas referentes a la identificación, situación y condición del bien exonerado, debemos aclarar al recurrente que, el Decreto Ejecutivo 73 de 1995 constituye la norma jurídica que reglamenta o desarrolla las disposiciones establecidas en la Ley formal, es decir, la Ley 8 de 1994, por lo que su interpretación siempre dependerá del tenor de lo dispuesto en la norma de superior jerarquía. En esa línea, en el artículo 17 del citado reglamento, se explica en qué consiste la inscripción en el Registro Nacional de Turismo al señalar que es "la transcripción de la resolución que dicta la Junta Directiva del Instituto Panameño de Turismo en donde se hace constar la identificación de la persona, la o las actividades turísticas que desarrolla o vaya a desarrollar, los derechos, beneficios, incentivos a que tiene derecho, los bienes que están afectos a esta legislación y el plazo de exoneración de que gozan". Es por ello que, lo dispuesto en el artículo 18 cuya violación se alega viene a ser el enunciado de un efecto del registro, pero ello siempre atendiendo a los incentivos y beneficios que correspondan a cada persona natural o jurídica en particular conforme el tipo de actividad turística y las condiciones, ubicación y en general, la situación particular de que se trate y que vienen descritas en el acto jurídico que autoriza su inscripción en el Registro Nacional de Turismo, como ocurrió en este caso con la Resolución No.45/05 de 7 de junio de 2005, por lo que el cargo de violación no está llamado a prosperar. Finalmente, en cuanto a la violación directa por omisión del artículo 45 de la Ley 8 de 1994, que fue adicionado mediante Decreto Ley 4 de 1994, esta Colegiatura debe desestimar el cargo, en virtud de que, la norma contempla un término de vigencia de los incentivos, también haciendo una diferencia entre los proyectos desarrollados en áreas declaradas como Zona de Desarrollo Turístico de Interés Nacional y las que no han sido declaradas como tal. Como se expuso al realizar el análisis sobre el cargo de violación del artículo 18 del Decreto Ejecutivo 73 de 1995, la aplicación de los incentivos y beneficios viene condicionada al tipo de actividad turística y las condiciones, ubicación y en general, a la situación particular de que se trate y que vienen descritas en el acto jurídico que autoriza su inscripción en el Registro Nacional de Turismo, por lo que dicho artículo 45 no ha sido violado, ya que los incentivos de que goza la sociedad P.B.C., para el desarrollo del proyecto Intercontinental Playa Bonita Resort & Spa, en razón de su ubicación en un área declarada zona de desarrollo turístico, tiene vigencia hasta diciembre de 2015. Por todo lo descrito la S. estima que, no se ha probado violación de normas legales con la emisión del acto administrativo demandado en los términos expuestos en la demanda, por tanto el mismo no puede ser declarado nulo y deben igualmente negarse el resto de las pretensiones de la demanda. En consecuencia, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución No.63/10 de 19 de mayo de 2010, expedida por la Directora de Desarrollo e Inversiones Turísticas de la Autoridad de Turismo de Panamá, así como sus actos confirmatorios y NIEGA el resto de las pretensiones. N.. ABEL AUGUSTO ZAMORANO VICTOR L. BENAVIDES P. -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)