Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 3 de Marzo de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución: 3 de Marzo de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS: El licenciado G.C.C., quien actúa en representación S.S., ha interpuesto demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto de Personal Nº 289 de 31 de marzo de 2010, emitido por el Ministro de Gobierno y Justicia (ahora Ministerio de Seguridad Pública) y su acto confirmatorio; y en consecuencia, solicita se ordene el reintegro, el pago de los salarios dejados de percibir. I. ANTECEDENTES. En los hechos presentados, el apoderado judicial de la accionante señala que, la señora S.S. laboraba en el Servicio Nacional de Migración, ocupando el cargo de Inspectora de Migración II, desde el 3 de enero de 2006. Sostiene que, desde el año 2004 se le diagnosticó hipertensión arterial, enfermedad crónica que la obligó a atenderse en la Clínica de la Caja de Seguro Social, la Unidad Local de Atención Primaria de Salud (ULAPS), ubicada en Vista Alegre, donde se mantiene su expediente e historial clínico. Manifiesta que, su padecimiento se hizo de conocimiento de la entidad cuando sustentó el recurso de reconsideración contra el acto impugnado, y aunque dicho padecimiento debe estar certificado por una Junta Médica, en ningún momento esta se ha conformado. Agrega que, en materia de Salud a ninguna persona para diagnosticarle que sufre de hipertensión arterial debe ser evaluada por una Junta Médica, por lo que fue tratada individualmente por distintos médicos de la Caja de Seguro Social y Ministerio de Salud, en algunas urgencias, que le prescribían Amlodipina 5mg por parte de la Caja de Seguro Social. Sostiene que, la autoridad nominadora debió para mejor proveer, solicitarle a la respectiva ULAPS de la Caja de Seguros Social, que la Junta Médica le certificara en base a su historial clínico, la veracidad o no de su padecimiento crónico. II. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. De unestudio del expediente se observa que, la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la violación de las normas siguientes: o Ley Nº 59 de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral.artículo 1 (derecho a la igualdad de condiciones para las personas que padezcan enfermedades crónicas involutivas o degenerativas), en concepto de violación directa por comisión.artículo 2 (prohibición de invocar como causal de despido el padecimiento de enfermedad crónica, involutivas y/o degenerativa), en concepto de violación directa por comisión. En lo medular, los cargos de la violación de estas normas fueron sustentados en que la señora S.S. alega padecer de una enfermedad crónica (Hipertensión arterial), misma que era de conocimiento de la entidad demandada, por lo que no podía ser destituida en base a la facultad discrecional de la Administración. III. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO. A fojas 28 a 29 del expediente, figura el informe explicativo de conducta, mediante Nota Nº 349-DAL-10 de 27 de diciembre de 2010, rendido por el Ministro de Seguridad Pública, en el que se detalla que la señora S.S.S. ocupaba el cargo de inspector de migración II en el Servicio Nacional de Migración, al momento de emitirse el acto de personal que la destituye, mismo que tiene como fundamento legal el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo, que establece entre otras atribuciones del Presidente de la República, remover a los empleados de su elección, salvo cuando así la Constitución o las leyes dispongan que no son de libre remoción. Señala que, mediante certificación el día 3 de mayo de 2010, se hace constar que al momento de su destitución no se encontraba amparada bajo el régimen de carrera administrativa, con lo cual se acreditó su condición de servidora pública de libre nombramiento y remoción. Añade que, mediante Nota Nº 1525-URH-2010 de 29 de junio de 2010, la Jefa de Administración y Finanzas del Servicio Nacional de Migración, notificó que en el expediente de personal de la señora S.S., no constaba certificación de carrera migratoria, ya que los trámites de acreditación no fueron concretados. Por último, en cuanto a la enfermedad crónica (hipertensión arterial), que alega la parte actora padecer, manifiesta que aportó como prueba para acreditar dicho padecimiento, en el recurso de reconsideración contra el acto impugnado, copia simple de una receta expedida el 20 de abril de 2010; y solicitó al Ministerio de Gobierno y Justicia que requiriera a la Unidad Local de Atención Primaria de Salud (ULAPS) de la Caja de Seguro Social ubicada en Vista Alegre, su expediente clínico. El Ministerio de Gobierno y Justicia al solicitar el expediente, recibió respuesta reiterativa de la ULAPS de "...que la información y los hechos relacionados con asegurados y empleadores que maneje la Caja de Seguro Social, por razón del ejercicio de las funciones, que le son propias, tendrá carácter reservado...". IV. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. El Procurador de la Administración, mediante V.F. Nº 184 de 22 de febrero de 2011, visible a fojas 30 a 37 del dossier, solicita a los Magistrados que integran la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que denieguen las pretensiones formuladas por la recurrente, porque no le asiste el derecho invocado en este caso. En cuanto al desconocimiento de la estabilidad que gozaba la accionante por padecer de una enfermedad prevista en la ley, manifiesta que, no consta que la misma haya acreditado la condición que señala padecer, mediante la presentación de el documento idóneo, previsto en el artículo 5 de la ley 59 de 2005, es decir, a través de una certificación emitida por una comisión interdisciplinaria, nombrada para tal fin; por lo que la autoridad nominadora en uso de la facultad discrecional destituye a la funcionaria, conforme lo dispuesto en el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo. V. ANÁLISIS DE LA SALA. Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la S. a realizar un examen de rigor. La señora S.S., que siente su derecho afectado por el Decreto de Personal Nº 289 de 31 de marzo de 2010, de conformidad con el artículo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta S., Tribunal competente para conocer de este negocio, por disposición del artículo 97 del Código Judicial, para que se declare nula la resolución emitida por el Ministerio de Gobierno y Justicia (ahora Ministerio de Seguridad Pública), institución que ejerce la legitimación pasiva. En razón de lo expuesto, corresponde a la S. determinar la legalidad del acto impugnado, con fundamento en los cargos presentados por la parte actora, quien alega que se le desconoce el derecho a la estabilidad por padecer de una enfermedad crónica. Adentrándonos al examen de legalidad del acto impugnado, esta S. prosigue a analizar el cargo de violación al derecho a la estabilidad, en virtud de la enfermedad que advierte padecer la demandante, la cual es hipertensión arterial. En este sentido el artículo 2 de la Ley 59 de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral en su parte medular, dispone lo siguiente: "Artículo 2. El padecimiento de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral parcial, no podrá ser invocado como una causal de despido por las instituciones públicas ni por los empleadores particulares, si el trabajador cumple con losrequisitos para mantenerse laborando en un cargo que sea compatible con su jerarquía, fuerza, aptitudes, preparación, destreza y con su nueva condición. P.. Para los efectos de esta Ley, las enfermedades crónicas, involutivas y degenerativas se entenderán así: 1. Enfermedades crónicas. Son las que, una vez diagnosticadas, su tratamiento, que va másallá de los tres meses, es solo paliativo y no curativo, lo que lleva implícita la cronicidad, entre ellas, diabetes mellitus, lesiones tumorales malignas (cáncer), hipertensión arterial y síndrome de inmunodeficiencia adquirida. 2. Enfermedades involutivas. Son las que antagonizan el proceso natural evolutivo del ser humano y se convierten en procesos consuntivos del organismo, tales como esclerosis múltiple, esclerodermia y miopatías del adulto. 3. Enfermedades degenerativas. Son aquellos procesos nosológicos que ocasionan fenómenos de desgaste y deterioro progresivo de las actividades del hombre, tales como osteoartritis, artritis reumatoide, enfermedades degenerativas del sistema nervioso central y periférico, enfermedades desmielinisantes del sistema nervioso central y periférico." (la subraya y negrita es de esta S.). De las pruebas aportadas y admitidas en el proceso, se observa una copia de la historia clínica y examen físico de la señora S.S., elaborada por el médico general, D.Y.O.C. quien labora en la ULAPS Vista Alegre de la Caja de Seguro Social, con código 4883 y Registro 6384, donde hace constar que, "es una paciente hipertensa hasta ahora controlada; pues recibe tratamiento y sigue controles de laboratorios...". (Cfr. foja 23 del expediente judicial). Sin menoscabo de lo anterior, consta a foja 14 del expediente judicial original de receta médica, conferida por la Doctora Siris M.Agnew C., médico general de la Caja de Seguro Social, con código A-204 y Registro 5575, en la que señala que señora S.S. es una paciente que sufre de "hipertensión de larga data", controlada con amlodipina de 5 mg por día. En cuanto a lo anotado, podemos decir que en el caso que nos ocupa, a pesar de que la Ley 59 de 2005, hace alusión de manera tácita pero sobreentendida al deber que tienen los empleadores y/o entes nominadores de conformar una comisión interdisciplinaria que se ocupe de los casos a que hace reticencia la referida Ley; no consta que al menos a la fecha en que se ejecutó la destitución del la señora S.S. se hubiere conformado tal comisión. En este sentido dada la condición de salud y lo expuesto en la precitada Ley 59 de 2005, esto es que, pese a que se invocara que la destitución, no es producto de la existencia de la enfermedades que padece la demandante, sino que obedece a la potestad de la autoridad nominadora para destituirla libremente de su cargo, la misma desconoce el derecho a la estabilidad que la ampara, por lo que se exige que el acto de destitución deba ser motivado por una causal de destitución debidamente comprobada. Por las razones expuestas, se encuentra probados los cargos de violación alegados por la parte actora y contenidos en los artículos 1 y 2 de la ley 59 de 2005, ya que ha demostrado encontrarse en tratamiento de una enfermedad crónica (hipertensión arterial), al momento de ser destituida. Finalmente, con respecto a la solicitud del pago de los salarios dejados de percibir por la señora S.S., esta Corporación de Justicia no puede acceder a lo pedido puesto que la S. Tercera de la Corte ha reiterado en diversas ocasiones que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 302 de la Constitución Política de la República de Panamá, los derechos de los servidores públicos para que puedan ser reconocidos, deben ser contemplados en una ley formal, que los fije, determine y regule. En consecuencia, el pago de los salarios caídos para que pueda hacerse valer, debe ser reconocido a través de leyes con carácter general o específico, que otorguen al servidor público tal prerrogativa, por lo que la viabilidad de toda pretensión que en relación a este punto intente hacerse efectiva contra el Estado, sólo prosperará en el caso que exista una norma con rango de la ley formal aplicable de manera directa al caso, que lo haya dispuesto de manera expresa. En cuanto al tema de los salarios caídos la sentencia de 19 de noviembre de 2004 señala lo siguiente: "...Por último, y en relación a los salarios dejados de percibir por el señor De León, esta S. estima que, lamentablemente, los mismos no pueden ser retribuidos en virtud de que para que esto sea viable, debe ser dictaminado expresamente por la Ley. En este sentido, el Reglamento de la Carrera sí contempla el pago de salarios caídos dentro de un proceso disciplinario, pero el caso en estudio no aplica a dicho supuesto, por lo que la petición debe ser denegada. Así se señaló en sentencia de 27 de agosto de 2004: "Acerca de la pretensión contenida en el libelo de demanda sobre el pago de salarios caídos, la S. no puede acceder a la misma, toda vez que ha sido el criterio constante de que sin un basamento jurídico con jerarquía de Ley, no es posible reconocer un derecho a favor de un servidor del Estado, ya que los derechos y obligaciones de éstos de conformidad con el artículo 297 de la Constitución, serán determinados en la Ley, y en la Ley 20 de 1983 no existe disposición alguna que habilite el pago del sueldo dejado de percibir durante el término en que ha permanecido removido de su puesto, por destitución, el respectivo servidor público, por ende, como fue dicho, no es viable resolver favorablemente esta petición." En virtud de lo anterior, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SON ILEGALES la Resolución No. 2-07-34-2002 del 15 de enero de 2002 y su acto confirmatorio, dictada por el Rector de la Universidad Tecnológica de Panamá, ORDENA el reintegro del señor Gustabino De León al cargo de CONTADOR III SUPERVISOR en la Extensión de Tocumen, Departamento de Contabilidad de la Universidad Tecnológica de Panamá, con igual salario al devengado hasta el día de su separación y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el Lcdo. F.." Del examen integro de todas las circunstancias y elementos que rodean el negocio, la S. Tercera debe señalar, en ejercicio de sus facultades legales, que en este caso en particular se circunscribe a determinar el alcance correcto de un acto de la administración con el fin prioritario de proteger de manera preventiva al principio de legalidad en los actos de la administrativos, que al no existir norma legal alguna que permita el pago de los salarios dejados de percibir a funcionarios del Servicio Nacional de Migración destituidos y luego reintegrados a sus cargos, dicha institución no está obligada al pago de los salarios caídos en esas circunstancias y en particular en el caso del acto administrativo cuyo sentido y alcance se ha solicitado. Como hemos podido observar en el presente caso no se cuenta con una ley que autorice este tipo de situaciones, razón por la cual este Tribunal Colegiado no puede acceder al pago de los salarios caídos que solicita el actor. En atención de las consideraciones expuestas, lo procedente es declarar la nulidad del acto demandado, y acceder a la pretensión de reintegro de la señora S.S., no obstante la pretensión de los salarios dejados de percibir no resulta procedente. Por consiguiente, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA que son ilegales, el Decreto de Personal Nº 289 de 31 de marzo de 2010, y su acto confirmatorio, ambos emitidos por el Ministerio de Gobierno y Justicia (ahora Ministerio de Seguridad Pública)y, ORDENA al Ministerio de Seguridad Pública que reintegre a la señora S.S., con cédula de identidad personal No. 4-257-714, en el cargo que desempeñaba en el momento en que se hizo efectiva su destitución o a otro cargo de igual jerarquía y salario de acuerdo a la estructura de la institución; y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por la demandante. N.. ABEL AUGUSTO ZAMORANO VICTOR L. BENAVIDES P. -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ (Con Salvamento De Voto) KATIA ROSAS (Secretaria)