Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 27 de Julio de 2017

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:27 de Julio de 2017
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
ÍNDICE
CONTENIDO

VISTOS:

La firma G., Zúñiga & Asociados, en representación de P.S.M., ha interpuesto demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 226 de 2 de febrero de 2016, emitida por la Lotería Nacional de Beneficencia y su acto confirmatorio; y como consecuencia, se decrete el reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir.

ANTECEDENTES

En los hechos presentados por los apoderados legales del demandante, se señala que, el señor P.S.M., laboró en la entidad demandada desde el 12 de febrero de 2015, hasta el 4 de febrero de 2016, desempeñándose en su cargo con gran responsabilidad, idoneidad, profesionalismo, méritos e integridad moral, hasta el momento en que fue destituido.

Manifiesta que, se le destituye sin seguirse el debido proceso, ya que no se expresan las faltas o causas cometidas por el funcionario demandante, ni las fechas en que ocurrieron, por lo que se incumple con la debida motivación que debía observar el acto, ocasionándole un estado de indefensión.

Alega que, el acto administrativo impugnado tampoco alude a la existencia de ningún tipo de informe administrativo disciplinario en el que se haga contar algún tipo de investigación disciplinaria, o proceso interno por la presunta comisión de faltas graves o gravísimas del señor P.S.M., por lo que la acción de personal impuesta, no está fundamentada en ningún tipo de violación ni falta que ameriten su destitución.

Sostiene que, al darse la violación del debido proceso se incurre en nulidades absolutas insubsanables, por lo tanto, debe declararse la nulidad del acto de destitución.

  1. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.

    Del libelo de la demanda se observa que, la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la violación directa por omisión de las normas siguientes:

    Ley 38 de 2000, que regula el procedimiento administrativo general.artículo 34 (principios que fundamentan la actuación pública).artículo 36 (prohibiciones en cuanto a la emisión de un acto administrativo).artículo 52, numeral 4 (vicios de nulidad absoluta).artículo 155 (actos que deben estar debidamente motivados).

    En lo medular, los cargos de la violación de estas normas fueron sustentados en los puntos siguientes:

    Se omite en el acto administrativo atacado, expresar las faltas o causas cometidas por el señor P.S.M., y las fechas en las que ocurrieron para destituirlo.

    No se motivó el acto impugnado, explicando las razones que llevaron a la Administración a tomar la decisión de destituirlo del cargo.

    Se omitió llevar a cabo el debido procedimiento disciplinario, en base a una causa justa de destitución, debidamente detallada y puesta en conocimiento del acusado, en observancia de las garantías procesales y legales vigentes, entre las que se encuentran las de presentar sus descargos y pruebas, garantizando con ello, su derecho a la defensa.

    Se incurre en vicios de nulidad absoluta, al no haberse motivado el acto; por no contener la conducta fáctica que el accionante quebrantó ni detallar la conducta desplegada que motivó su destitución.

  2. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO. A fojas 33 a 37 del expediente, figura el informe explicativo de conducta, remitido por el Director General de la Lotería Nacional de Beneficencia, en el que detalla las causas que llevaron a la administración a destituirlo del cargo, por conductas inapropiadas ante sus subalternos y funcionarios de la institución.

    Manifiesta que, aun cuando el señor P.S.M. se encontraba protegido por la ley 59 de 2005, por padecer de varias enfermedades comprobadas, dicho fuero no es ilimitado y, no es la razón que motivó a la Administración para destituirlo.

    Por otro lado, señala que si bien, el señor P.S.M. inició labores dentro de la institución, desde el día 12 de febrero de 2015, con funciones de Jefe de Departamento de Clasificación de Asignación de Billetes, hasta el momento en que fue destituido el día 4 de febrero de 2016, no obstante, no existe constancia procesal alguna que evidencie que pertenecía a la carrera administrativa, por lo que era un funcionario de libre nombramiento y remoción, cuyo nombramiento está fundamentado en la confianza de sus superiores y la perdida de dicha confianza acarrea su destitución. Razón por la cual el Director General de la institución, en base a la facultad discrecional que le asiste lo destituye del cargo que ocupaba, en observancia del debido proceso y lo dispuesto en las normas vigentes, permitiéndole al recurrente ejercer su derecho a la defensa al hacer uso efectivo de sus garantías procesales.

  3. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN.

    El Procurador de la Administración, mediante V.F. Nº 1190 de 1 de noviembre de 2016, visible a fojas 38 de 43 del dossier, solicita a los Magistrados que integran la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que denieguen las pretensiones formuladas por el recurrente, porque no le asiste el derecho invocado en este caso.

    Considera que la Resolución No. 226 de 2 de febrero de 2016, acusada de ilegal, no infringe ninguna de las disposiciones legales invocadas en el escrito de la demanda, puesto que de acuerdo con las evidencias procesales, el ex-funcionario incurrió en la comisión de varias conductas, que justifican su destitución, entre las que resalta "la ineptitud comprobada en un lapso no menor de un año en el ejercicio de sus funciones."

    Señala que, en base a lo anterior el Director General de la institución, resolvió destituir al señor P.S.M., con fundamento en el artículo vigésimo cuarto (numeral 4) de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia, mediante la cual se le atribuye la facultad de nombrar, trasladar y destituir a los empleados de la institución.

    Con respecto al reclamo que hace el actor en torno al pago de los salarios caídos, alega que el mismo no resulta viable, ya que para que ese derecho pudiera ser reconocido a su favor, sería necesario que el mismo estuviera instituido expresamente a través de una ley; lo que vendría a constituir un requisito indispensable para acceder a lo pedido, conforme a la jurisprudencia emanada de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

  4. ANÁLISIS DE LA SALA.

    Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la Sala a realizar un examen de rigor.

    El señor P.S.M., que siente su derecho afectado por la Resolución No. 226 de 2 de febrero de 2016, de conformidad con el artículo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta Sala, Tribunal competente para conocer de este negocio, por disposición del artículo 97 del Código Judicial, para que se declare nula la resolución emitida por la Lotería Nacional de Beneficencia, institución que ejerce la legitimación pasiva.

    Con base a los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar la legalidad del acto demandado, en atención a los cargos presentados por la parte actora, quien alega que se ha violación al debido proceso, por las causas siguientes:

    Se omite en el acto administrativo atacado, expresar las faltas o causas cometidas por el señor P.S.M., y las fechas en las que ocurrieron, para destituirlo.

    No se motivó el acto impugnado, explicando las razones que llevaron a la Administración a tomar la decisión de destituirlo del cargo.

    Se omitió llevar a cabo el debido procedimiento disciplinario, en base a una causa justa de destitución, debidamente detallada y puesta en conocimiento del acusado, en observancia de las garantías procesales y legales vigentes, entre las que se encuentran las de presentar sus descargos y pruebas, garantizando con ello, su derecho a la defensa.

    Se incurre en vicios de nulidad absoluta, al no haberse motivado la decisión; por no contener la conducta fáctica que el accionante quebrantó ni detallar la conducta desplegada que motivó su destitución.

    Adentrándonos al examen de la legalidad, debemos señalar que por medio de la Resolución N° 226 de 2 de febrero de 2016, se destituyó al señor P.S.M., del cargo de Jefe del Departamento de Clasificación de Asignación por el incumplimiento de los derechos, obligaciones y principios que deben observar los servidores públicos de la Lotería Nacional de Beneficencia. Situación que viola el Reglamento de la entidad, además de incurrir en la causal disciplinaria consistente en la "Ineptitud comprobada en un lapso no menor de un año en el ejercicio de sus funciones."

    De las constancias procesales, se observa las constantes comunicaciones intrainstitucionales en contra del Jefe de Departamento de Clasificación de Asignación de la Lotería Nacional de Beneficencia por situaciones inapropiadas ante sus subalternos y otros funcionarios en detrimento del buen funcionamiento de la institución y vulnerando distintos derechos que le asisten a los funcionarios que laboran dentro de la entidad.

    A foja 22 a 23 del expediente administrativo, se observa la presentación de una carta anónima bajo el título de "Informe de Novedad" dirigido al Departamento de Recursos Humanos, en el que se alega que el Jefe Departamento de Clasificación de Asignación P.S.M., incurre en maltrato psicológico y agresión verbal ante sus subalternos. Además de privar a dichos funcionarios de recibir atención médica y recetas médicas por enfermedad, cuartando su derecho humano a la salud.

    En este aspecto, consta en el expediente que, la señora M.M.P.C., solicita a través de la Nota S/N de 18 de junio de 2015 a la Jefa de Recursos Humanos de la entidad el traslado urgente del Departamento de Clasificación al Departamento de Revisión de Premios, por el menosprecio y mal trato recibido por el señor P.S.M. como superior jerárquico, quien sostiene que trata a los funcionarios de forma despectiva y con faltas de respeto, lo que ocasiona un ambiente laboral hostil y poco agradable. De igual forma, se observa la solicitud de traslado de la señora A.J. - Secretaria del Departamento de Clasificación de Asignación al Departamento de Registro y Control.

    En este sentido, se acreditan como sucesos relevantes, que varios funcionarios solicitaron a la Jefa de la Oficina de Recursos Humanos el traslado de sus puestos de trabajo en el Departamento de Clasificación de Asignación hacia cualquier otra área, por diferentes situaciones, entre las que algunos señalaron el trato de su jefe, el cual calificaron de grosero y ofensivo, además de que no acepta las incapacidades médicas, ya que duda de su veracidad. Aparte de ausentarse a su puesto de trabajo en forma recurrente y ofender de forma verbal e intimidante en el caso de la funcionaria A.M. de Rosario, tal como se plasma en el Informe N° 2015(19-04) 001 de 19 de junio de 2015, emitido en conjunto de la Jefa de la Oficina de Recursos Humanos y la Asesora Legal del Director General de la Lotería Nacional de Beneficencia.

    Mediante el Informe 2015(83-02)725 de 19 de junio de 2015, el Director de Operaciones de la institución, manifiesta su preocupación debido a varias anomalías que se suscitaron en el Departamento de Clasificación de Asignación, señalando las múltiples quejas del personal con relación a la conducta que utiliza el J. de dicho Departamento para tratar a sus subalternos y solicita el traslado de dos funcionarios, a fin de mejorar la tensión laboral y corregir la situación.

    El Área de Administración de Recursos Humanos por su parte, atendiendo al Informe N° 2015(19-04) 001 de 19 de junio de 2015, consideró que ningún colaborador, máxime si ostenta el puesto de jefatura, debe atentar de palabra o de hecho contra la dignidad de los subalternos o compañeros. Ni establecer fueros ni privilegios personales o discriminación por razón de raza, nacimiento, clase social, sexo, religión o ideas políticas. Además de que el superior jerárquico debe tratar con respeto y cortesía a sus subalternos, velar por sus derechos y no coartárselos. Y recomendó la suspensión por cinco (5) días laborales del funcionario P.S.M., de conformidad con los artículos 108 y 109 del Reglamento Interno de la Lotería Nacional de Beneficencia por incumplir con los deberes y obligaciones contenidos en los numerales 9 y 12 del artículo 139 del Texto Único de la ley 9 de 1994; artículo 14 del Reglamento Interno de la Lotería Nacional de Beneficencia y los artículos 11 y 30 del Código Uniforme de Ética de los servidores públicos, referentes al respeto, dignidad y decoro que deben mostrar los servidores del Estado.

    Mediante el Informe de fecha 21 de enero de 2016, la Jefa de la Oficina Institucional de Recursos Humanos de la Lotería Nacional de Beneficencia realiza varias observaciones sobre el colaborador P.S.M. -J. de Departamento de Clasificación de Asignación, en cuanto a los tratos abusivos a sus subalternos y sus ausencias constantes al puesto de trabajo, además de sospechar de la posible alteración al reloj de marcación por el funcionario acusado, por el abrupto cambio en su registro a partir del lunes 4 de enero de 2016. Dicha funcionaria en la parte medular de su informe indica lo siguiente:

    - sus subalternos de forma recurrente hacen solicitudes de traslados

    18 de junio de 2015 solicitud de M.P. (actualmente trasladada)

    18 de junio de 2015 solicitud de A.J. (actualmente trasladada)

    11 de diciembre de 2015 solicitud de A.T.

    28 de diciembre de 2015 solicitud de R.G.

    21 de enero de 2016 solicitud de A.V.

    - Las constantes quejas de sus subalternos respecto a la falta de respeto, ofensas, groserías, no acepta incapacidades médicas o accede a permisos por realizarse exámenes médicos.

    - Omisión de entrada detallado de la siguiente manera:

    12 omisiones de entrada en agosto

    19 omisiones de entrada en septiembre

    20 omisiones de entrada en octubre

    7 omisiones de entrada en noviembre

    8 en el mes de diciembre

    T.: B/.2,533.84

    En base a lo anterior, el Analista de Recursos Humanos, Supervisor, a través de su Informe de fecha 25 de enero de 2016, recomendó a la Jefa de la Oficina Institucional de Recursos Humanos se le aplicaran las faltas, tipificadas y contenidas en la ley y Reglamento Interno, las cuales se encuentran contenidas en el Texto Único de la ley 9 de 1994, que desarrolla la carrera administrativa, en su artículo 9, sobre los deberes y obligaciones de los servidores públicos; Decreto Ejecutivo N° 246 de 15 de diciembre de 2004, que contiene el Código Uniforme de Ética de los servidores públicos, artículos 11 y 23, sobre el respeto y la igualdad de trato; y en el Reglamento Interno de la Lotería Nacional de Beneficencia, en sus artículo 108 y 114, relativos a las consecuencias del incumplimiento de la ley y las causales de destitución del cargo.

    Cabe añadir que, mediante le Informe de 22 de enero de 2016, la licenciada M.G. - Subdirectora Administrativa, le comunica al Director Administrativo, A.G., que el día 7 de enero de 2016, el señor P.S., quien ocupa el cargo de Jefe de Clasificación de Asignación, se presentó a la Subdirección Administrativa de forma alterada, para reclamar con violencia verbal la emisión de un memorando relacionado con el atraso de la remisión de informes de los billetes asegurados, situación que causó un estado de nerviosismo en la secretaria S.M. de dicha Subdirección.

    Una vez realizado un análisis de las actuaciones de la entidad demandada, por las irregularidades denunciadas por varios funcionarios, por el trato inapropiado dentro de un ambiente laboral del señor P.S.M., como J. de Departamento de Clasificación de Asignación hacia otros servidores públicos, entre ellos sus subalternos, entramos a analizar el contenido de la Resolución N° 226 de 2 de febrero de 2016, para verificar si el mismo carece de motivación u omite expresar las faltas o causas que sirvieron como fundamento para destituirlo del cargo, debidamente detallas y explicadas, de las que tuviera conocimiento el afectado garantizándole su derecho a la defensa. En razón de ello, debemos señalar que dicho acto en su parte resolutiva se fundamenta en las faltas siguientes:

    "1. Título Segundo

    Deberes, Derechos y Prohibiciones

    Capítulo I

    Deberes

    Artículo 14: Son deberes del funcionario de la Lotería Nacional

    de Beneficencia

    Literal g: Tratar a los subalternos con respeto, tacto y cortesía y

    lo propio harán los subalternos con los superiores jerárquicos.

    1. Texto Único (De 29 de agosto de 2008)

      "Ordenado por la Asamblea Nacional que comprende la Ley 9 de 1994, Por la cual se establece y regula la Carrera Administrativa, la Ley 24 de 2007, Que modifica y adiciona, Artículos a la ley 9 de 1994, que establece y regula la Carrera Administrativa, y las reformas incluidas en la Ley 14 de 2008".

      Capítulo II

      Deberes y Prohibiciones

      Numeral 9. Tratar con cortesía y amabilidad al público,

      Superiores, compañeros y subalternos, empleando un

      vocabulario exento de expresiones despectivas o soeces.

    2. Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos:

      De estricto cumplimiento para todos los servidores público de gobierno central, entidades autónomas, semiautónomas y gobiernos locales.

      Decreto Ejecutivo No.246, de 15 de diciembre de 2004, "Por el cual se dicta el Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos que laboran en las entidades de Gobierno Central".

      Capítulo II - PRINCIPIOS GENERALES

      Artículo II: RESPETO: El servidor público, respetará, sin

      excepción alguna, la dignidad de la persona humana y los

      derechos y libertades que le son inherentes.

      Capítulo III - PRINCIPIOS PARTICULARES

      Artículo 23: IGUALDAD DE TRATO. El servidor público no

      debe realizar actos discriminatorios en su relación con el público

      o con los demás agentes de la Administración. Debe otorgar a

      todas las personas igualdad de trato en igualdad de situaciones.

      Se entiende que existe igualdad de situaciones cuando no

      median diferencias que, de acuerdo con las normas vigentes,

      deben considerarse para establecer una prelación. Este principio

      se aplica también a las relaciones que el servidor mantenga con

      sus subordinados.

    3. Reglamento Interno de la Lotería Nacional de Beneficencia

      Título Quinto

      Medidas Disciplinarias

      Artículo 108: El personal al servicio de la Institución que no

      cumpla las leyes y disposiciones establecidas en este

      Reglamento, será sancionado disciplinariamente sin perjuicio de

      la responsabilidad civil o penal proveniente del mismo hecho.

      Artículo 114: Son causales de destitución del cargos las

      siguientes conductas:

      Acápite ch: Ineptitud comprobada en un lapso no menor de un

      año en el ejercicio de sus funciones."

      De lo anterior se concluye, que la Lotería Nacional de Beneficencia ha dictado el acto de destitución conforme a derecho, expresando que las razones en que se fundamenta su actuación, en razón del incumplimiento del señor P.S.M. como Jefe de Departamento de Clasificación de Asignación, de deberes y principios contenidos en los artículos 9 y 14 del Texto Único de 29 de agosto de 2008; del Código Uniforme de Ética de los servidores públicos, artículos 11 y 23, sobre el respeto y la igualdad de trato; y del Reglamento Interno de la Lotería Nacional de Beneficencia, artículo 108, relativo a las consecuencias del incumplimiento de la ley y el Reglamento y del artículo 114, que contempla en su acápite ch, la causal de destitución consistente en la "Ineptitud comprobada en un lapso no menor de un año en el ejercicio de sus funciones."

      En razón de lo anterior, reiteramos que en la Resolución No. 226 de 2 de febrero de 2016, se expresa de manera detallada las causas y motivos que llevaron a la Administración a destituir al funcionario, por las anomalías que se suscitaron entre el señor P.S.M., en ejercicio de su cargo de Jefe de Departamento de Clasificación de Asignación, actuar desproporcionado e inapropiado para con sus subalternos y otros servidores públicos. Situación que comienza a documentarse a lo interno de la entidad, desde el 18 de junio de 2015, hasta la fecha de la emisión del acto de destitución, lo que evidencia que dichos actos fueron acreditados previo a la decisión impugnada.

      En cuanto, a los supuestos vicios de nulidad en que incurre la entidad demandada dentro del proceso, debemos señalar que no se observa en el expediente, que la parte actora haya presentado algún incidente en la vía gubernativa con el objetivo de que se declarara la nulidad de lo actuado en el proceso, más aún presenta el recurso de reconsideración contra la Resolución No. 226 de 2 de febrero de 2016, expedido por la Lotería Nacional de Beneficencia el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 2016-09 de 24 de febrero de 2016, por la misma autoridad ejerciendo de esta manera su derecho a la defensa, lo que le permitió recurrir el acto ante esta vía jurisdiccional. Razón por la cual, esta S. estima que no se ha vulnerado el debido proceso, ya que consta en el expediente, que el accionante se ha recurrido plenamente.

      Por las razones expuestas, no está llamados a prosperar los cargos de violación directa por omisión de los artículos 34, 36, 52, numeral 4 y del artículo 155 de la ley 38 de 2000, relativos al debido procedimiento que debe observarse en la emisión de un acto administrativo y la nulidad que acarrean los vicios e incumplimientos de requisitos en el mismo, toda vez que, el acto atacado se ha dictado conforme a derecho.

      Sin menoscabo de lo anterior, debe tenerse presente que este tipo de acciones irregulares empañan el esfuerzo que realiza toda entidad gubernamental por dejar una buena percepción pública ante la sociedad panameña. Esta Sala, no puede pasar por alto este tipo de acciones que ponen en riesgo la dignidad y el respeto institucional, más cuando se evidencia en el expediente que en el Jefe de Departamento de Clasificación de Asignación incurre en varias anomalías en su comportamiento que propiciaba un ambiente laboral inestable en detrimento de la entidad y sus colaboradores.

      Aunado al hecho de que, es censurable por parte de la sociedad panameña cualquier tipo de vinculación de un servidor público en actos que afecten la dignidad, decoro, estima y honra de otros funcionarios; razón suficiente para concluir que no es apto para ocupar una posición de superior jerárquico dentro de una entidad estatal y, por ende, desvincularlo de la administración pública.

      Debido a que los cargos de violación alegados por la parte actora, no acreditan la ilegalidad de la Resolución No. 226 de 2 de febrero de 2016, que se recurre, no es procedente declarar la nulidad del acto ni las consecuentes declaraciones solicitadas.

      En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución No. 226 de 2 de febrero de 2016, emitido por la Lotería Nacional de Beneficencia, ni su acto confirmatorio; por lo tanto, NO ACCEDE a las pretensiones del demandante.

      N..

      ABEL AUGUSTO ZAMORANO

      CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

      KATIA ROSAS (Secretaria)