Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 25 de Mayo de 2017

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:25 de Mayo de 2017
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 

VISTOS:

El licenciado C.A.M., quien actúa en nombre y representación de C.A.T. ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, con el objeto de que la Sala Tercera declare nulo, por ilegal, el Resuelto de Personal N° 1446-2015 de 18 de junio de 2015, emitido por el Director General de la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre, el silencio administrativo y; en consecuencia, solicita se ordene el reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir.

ANTECEDENTES

En los hechos presentados por el apoderado legal del demandante, se señala que, el señor C.A.T. laboró por muchos años en la entidad demandada, desempeñándose con lealtad, moralidad y competencia en el servicio, lo que debió ser suficiente para garantizar su derecho a la estabilidad como servidor público, de conformidad con el artículo 300 de la Constitución Política Nacional.

Manifiesta que, el funcionario demandante fue destituido de su cargo sin la debida motivación de hecho y de derecho que corresponde a un acto de esta naturaleza.

Sostiene que, según la normativa vigente se les prohíbe a las autoridades destituir a un servidor público que le falten dos (2) o menos años para jubilarse o pensionarse, situación que le es aplicable al funcionario al contar con la edad de sesenta y dos (62) años, por lo que reitera que no puede ser destituido como si fuera de libre nombramiento y remoción atentando contra su derecho humano al trabajo y además discriminarlo por su edad, situaciones que se encuentran prohibidas por la Constitución Política Nacional y los tratados de Derechos Humanos ratificados por nuestra República.

Expone que la destitución es una sanción que responde a la incurrencia en una falta administrativa o el incumplimiento de un deber o la desobediencia a una prohibición por parte del servidor público, sin embargo, en este caso no se estableció ninguna causal que justifique la aplicación de la sanción de destitución, utilizándose la facultad discrecional de la autoridad nominadora para dicho fin.

  1. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. De un estudio del expediente se observa que la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la violación de las normas siguientes:

    Resolución Administrativa No. 2-JD-2002 de 2 de febrero de 2002, reglamento interno de la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre.artículo 103 (de la tipificación de las faltas), en concepto de violación directa por omisión.

    Texto Único de la Ley Nº 9 de 1994, que R. la Carrera Administrativa:

    Artículo 101 (de la aplicación progresiva de las sanciones), en concepto de violación directa por omisión.

    Artículo 141, numeral 15 (Prohibiciones de la autoridad nominadora), en concepto de violación directa por comisión.

    Artículo 158 (formalidades del documento de despido), en concepto de violación directa por omisión.

    En lo medular, los cargos de la violación de estas normas fueron sustentados en los siguientes puntos:

    Se señala que el acto impugnado, no se fundamenta en ninguna de las causales establecidas en la ley para destituirlo del cargo que ocupaba ni se hace uso progresivo de las sanciones contempladas en el régimen disciplinario, antes de aplicar sanción de destitución.

    Se omitió motivar el acto, con las causas de hecho que fundamentan la destitución.

    Se desprotegió el derecho del trabajo del funcionario próximo a ejercer su derecho a la jubilación. Situación que está prohibida por la ley.

  2. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO. A fojas 37 a 38 del expediente, figura el informe explicativo de conducta, emitido por el Director General de la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre, en el que se señala que la destitución del señor C.A.T. se fundamentó en la facultad discrecional que la ley le otorga a la autoridad nominadora para destituir al personal subalterno, de conformidad con el artículo 16, numeral 12 de la ley 34 de 28 de julio de 1999, modificado por el artículo 25 de la ley 42 de 22 de octubre de 2007.

    Manifiesta que, tomando como referencia la hoja de vida señor C.A.T., considera que el mismo no cumple con los requisitos exigidos en el Manual Institucional de Clases Ocupacionales de la entidad demandada, para ocupar la posición de Jefe de Departamento de Administración de Tránsito Vial, toda vez que el funcionario posee el título de Administrador de Mercadotecnia y la experiencia que mantiene es básicamente como administrador de entidades privadas y organizaciones, sin embargo, no posee un título universitario de ingeniero civil, ingeniero en tránsito y transporte, arquitecto con especialización en materia de tránsito o carreras afines, además de estar certificado por la Junta Técnica de Ingeniería y Arquitectura, según el artículo 16 del Decreto 257 de 3 de septiembre de 1965, por el cual se reglamenta las funciones correspondientes al título de arquitecto.

  3. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. El Procurador de la Administración, mediante su V.F.N. 925 de 7 de septiembre de 2016, visible a fojas 47 a 52, le solicita a los Magistrados que integran la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que denieguen las pretensiones formuladas por el recurrente, pues no le asiste el derecho invocado.

    Señala que, el recurrente estaba sujeto, a la facultad discrecional de la autoridad nominadora, en este caso, el Director General de la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre, de conformidad con el artículo el artículo 16, numeral 12 de la ley 34 de 28 de julio de 1999, modificado por el artículo 25 de la ley 42 de 22 de octubre de 2007.

    Manifiesta que, coincide con lo expresado en el acto impugnado y el informe de conducta suscrito por la entidad demandada, con respecto a que el demandante no cumplía con los requisitos exigidos en el Manual Institucional de Clases Ocupacionales de la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre para ocupar el cargo del cual fue removido, es decir el de Jefe del Departamento de Administración de Tránsito y Seguridad Vial; puesto que únicamente posee título de Administrador en Mercadotecnia y la experiencia que tenía era como administrador de entidades privadas y organizaciones.

    En cuanto a la declaratoria del silencio administrativo que pretende la parte actora, sostiene que en caso de la configuración del fenómeno jurídico de la negativa tácita, por silencio administrativo, más allá de permitirle al demandante acceder al control jurisdiccional de la Sala, la misma no modifica la decisión adoptada en el acto original emitido por la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre, por lo que solicita que se desestime está pretensión.

  4. ANÁLISIS DE LA SALA.

    Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la Sala a realizar un examen de rigor.

    El señor C.A.T. el cual siente su derecho afectado por el Resuelto de Personal N° 1446-2015 de 18 de junio de 2015, estando legitimado activamente, de conformidad con el artículo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta Sala, Tribunal competente para conocer de este negocio, por disposición del artículo 97 del Código Judicial, para que se declare nula la resolución emitida por la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre, institución que ejerce la legitimación pasiva.

    Con base a los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar la legalidad del acto con fundamento en los cargos presentados por la parte actora, quien alega que se ha incurrido en violación al debido proceso, por las causas siguientes:

    Señala que el acto impugnado, no se fundamenta en ninguna de las causales establecidas en la ley para destituirlo ni hace uso progresivo de las sanciones contempladas en el régimen disciplinario, antes de aplicar sanción de destitución.

    Se omitió motivar el acto, con las causas de hecho que fundamentan la destitución.

    Se desprotegió el derecho del trabajo del funcionario próximo a ejercer su derecho a la jubilación. Situación que está prohibida por la ley.

    Adentrándonos en el examen de legalidad, es necesario analizar el contenido del acto administrativo censurado ante esta jurisdicción contencioso administrativa, el cual es el Resuelto de Personal N° 1446-2015, dictado por la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre, cuya parte resolutiva, es del tenor siguiente:

    "ARTÍCULO UNICO: Dejar sin efecto el nombramiento de CARLOS A. AYUSO, Cédula N° 6-41-1245, como DIRECTOR DE OPERACIONES, código N° 0012120, posición N° 00307, planilla N° 00006, salario B/.2,600.00.

    PARTIDA: 1.03.0.2.001.02.02.001

    PARÁGRAFO: Para los efectos fiscales este Resuelto de Personal entrará en vigencia a partir de la fecha de su notificación.

    FUNDAMENTO LEGAL: Artículo 16, Numeral 12 de la Ley 34 de 28 de julio de

    1999, mofidicado por el Artículo 25 de la Ley 42 del 22 de octubre del 2007

    Al examinar el contenido de la resolución impugnada, esta S. concluye que la misma, incumple con la garantía del debido proceso establecida en el artículo 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y los artículos 34, 155 y 201 de la Ley 38 de 2000, sobre procedimiento administrativo, que señalan que las actuaciones administrativas de todas las entidades públicas deben efectuarse con arreglo al debido proceso y que la motivación del acto administrativo es de uno de los aspectos fundamentales para la emisión de un acto administrativo, inclusive para cuando se trate de un acto discrecional, tal como lo establece el capítulo segundo, numeral 4 de la Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del ciudadano en relación con la administración pública, en donde Panamá es firmante y que señala que "el principio de racionalidad se extiende a la motivación y argumentación que debe caracterizar todas las actuaciones administrativas, especialmente en el marco de las potestades discrecionales." (lo resaltado es de la Sala).

    En este sentido, así lo establece con claridad el artículo 155 de la Ley 38 de 2000, que señala que serán motivados, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho los actos que afecten derechos subjetivos.

    Bajo ese contexto, el D.F.C.B., reconocido jurista español, en su libro La Tutela Judicial Efectiva, ha señalado que la finalidad de la motivación, que en un Estado Democrático de Derecho legitima la función jurisdiccional, es múltiple ya que:

    Permite el control de la actividad jurisdiccional por parte de la opinión pública, cumpliendo así con el requisito de publicidad.

    Logra el convencimiento de las partes, eliminando la sensación de arbitrariedad y estableciendo su razonabilidad, al conocer el por qué concreto de la resolución.

    Permite la efectividad de los recursos.

    Pone de manifiesto la vinculación de la autoridad a la Ley.

    En cuanto a la motivación de un acto administrativo, R.P. en su obra Derecho Administrativo I: Parte General, la conceptualiza de la siguiente manera:

    "Se entiende que un acto administrativo se encuentra motivado en el caso en que su parte dispositiva o resolutiva establezca de forma clara, expositiva y detallada los motivos, razones o fundamentos que justifican que la Administración Pública adopte una determinada decisión en base a lo contemplado previamente en la Ley." (Parada, R.. Derecho Administrativo I: Parte General, 17ava edición, España, Editorial Marcial Pons, 136-137)."

    Como bien apunta el D.J.J.J.B., en su obra Derecho Administrativo, Tomo I, Principios Generales de Derecho Administrativo, la finalidad de la motivación es:

    "1. Servir de mecanismo de control del acto administrativo, que es en la mayoría de los casos en las que más se requiere. 2. Se precisa con mayor certeza y exactitud el contenido propio de la voluntad expresada por la Administración Pública. 3. C. como elemento justificativo de la actividad administrativa ante la opinión pública en general". (J.B.J.J., Principios Generales de Derecho Administrativo, Tomo I, Cultural Portobelo, Panamá, 2001, página 215)

    En base a las consideraciones anteriores, debo concluir que la resolución impugnada, adolece de un elemento indispensable para la conformación del acto administrativo, como lo es la motivación o explicación razonada de los hechos y fundamentos jurídicos que sustentan la decisión.

    Tal como lo ha señalado, esta S. anteriormente el acto de destitución debe cumplir con un mínima motivación, lo que hace imperativo que la institución cumpla sin excepción con el debido proceso, permitiendo que el interesado pueda ejercer a plenitud sus derechos y garantías de procedimiento, es decir, que aun cuando la remoción del funcionario esté sustentada en el ejercicio de la facultad discrecional de la autoridad nominadora, la misma debe exponer los motivos de tal decisión y el fundamento legal de la misma.

    A tal efecto, señala el autor S.L., que: "Cuando la Constitución o las leyes atribuyen a un órgano de administración competencia para destituir a sus funcionarios sin establecer limitaciones o sea la situación típica de amovilidad, debe considerarse que se le ha dado una potestad discrecional, que puede ejercer no sólo por razones disciplinarias, sino por cualesquiera otros motivos referentes al servicio (economía, confianza, reorganización, etc.). Pero si ejerce dicha potestad por razones disciplinarias y se trata de funcionario comprendido en el estatuto, debe oírlo previamente (art. 18 del estatuto), aunque no se instruya sumario, el cual no es indispensable. Además es preciso tener en cuenta que por la discrecionalidad no implica arbitrariedad, ni autoriza a actuar por motivos extraños al servicio, lo cual configuraría desviación de poder. En ambos casos el acto sería invalido y probándose los hechos podrían los jueces anularlo y declarar la responsabilidad de la administración."

    Resumido el recorrido procesal de la presente causa, revisado y analizado el caudal probatorio aportado por las partes, esta Corporación de Justicia considera que el acto impugnado, ha desatendido la garantía de la motivación del acto administrado, infringiéndose así el debido proceso administrativo. Esto es así en virtud de que la actuación de la autoridad demandada carece de toda explicación o razonamiento, pues: 1) omite hacer una explicación jurídica acerca de la facultad que dispone la autoridad para ejercer la potestad discrecional en caso de oportunidad y conveniencia; y 2) obvia señalar los motivos fácticos-jurídicos que apoyan la decisión.

    De acuerdo a lo anteriormente expuesto, se encuentra probado el cargo de violación alegado por la parte actora y contenido en el artículo 158 de Texto Único de la Ley 9 de 1994, ya que el acto impugnado no se encuentra debidamente motivado con la causa de hecho que llevó a la Administración a tomar la decisión de destituir al funcionario.

    Con relación a los demás cargos de violación invocados por el demandante, esta S. por economía procesal, y en virtud de estar probada la ilegalidad de la medida aplicada al señor C.A.T., no se pronuncia al respecto.

    Finalmente, con respecto a la solicitud del pago de los salarios dejados de percibir por el señor C.A.T., esta Corporación de Justicia no puede acceder a lo pedido puesto que la Sala Tercera de la Corte ha reiterado en diversas ocasiones que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 302 de la Constitución Política de la República de Panamá, los derechos de los servidores públicos para que puedan ser reconocidos, deben ser contemplados en una ley formal, que los fije, determine y regule.

    En consecuencia, el pago de los salarios caídos para que pueda hacerse valer, debe ser reconocido a través de leyes con carácter general o específico, que otorguen al servidor público tal prerrogativa, por lo que la viabilidad de toda pretensión que en relación a este punto intente hacerse efectiva contra el Estado, sólo prosperará en el caso que exista una norma con rango de ley formal aplicable de manera directa al caso, que lo haya dispuesto de manera expresa.

    En cuanto al tema de los salarios caídos la sentencia de 19 de noviembre de 2004 señala lo siguiente:

    "...Por último, y en relación a los salarios dejados de percibir por el señor De León, esta S. estima que, lamentablemente, los mismos no pueden ser retribuidos en virtud de que para que esto sea viable, debe ser dictaminado expresamente por la Ley. En este sentido, el Reglamento de la Carrera sí contempla el pago de salarios caídos dentro de un proceso disciplinario, pero el caso en estudio no aplica a dicho supuesto, por lo que la petición debe ser denegada. Así se señaló en sentencia de 27 de agosto de 2004:

    "Acerca de la pretensión contenida en el libelo de demanda sobre el pago de salarios caídos, la Sala no puede acceder a la misma, toda vez que ha sido el criterio constante de que sin un basamento jurídico con jerarquía de Ley, no es posible reconocer un derecho a favor de un servidor del Estado, ya que los derechos y obligaciones de éstos de conformidad con el artículo 297 de la Constitución, serán determinados en la Ley, y en la Ley 20 de 1983 no existe disposición alguna que habilite el pago del sueldo dejado de percibir durante el término en que ha permanecido removido de su puesto, por destitución, el respectivo servidor público, por ende, como fue dicho, no es viable resolver favorablemente esta petición."

    En virtud de lo anterior, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SON ILEGALES la Resolución No. 2-07-34-2002 del 15 de enero de 2002 y su acto confirmatorio, dictada por el Rector de la Universidad Tecnológica de Panamá, ORDENA el reintegro del señor Gustabino De León al cargo de CONTADOR III SUPERVISOR en la Extensión de Tocumen, Departamento de Contabilidad de la Universidad Tecnológica de Panamá, con igual salario al devengado hasta el día de su separación y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el Lcdo. F.."

    Del examen integro de todas las circunstancias y elementos que rodean el negocio, la Sala Tercera debe señalar, en ejercicio de sus facultades legales, que en este caso en particular se circunscribe a determinar el alcance correcto de un acto de la administración con el fin prioritario de proteger de manera preventiva al principio de legalidad en los actos administrativos, que al no existir norma legal alguna que permita el pago de los salarios dejados de percibir a funcionarios de la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre destituidos y luego reintegrados a sus cargos, dicha institución no está obligada al pago de los salarios caídos en esas circunstancias y en particular en el caso del acto administrativo cuyo sentido y alcance se ha solicitado.

    Como hemos podido observar en el presente caso no se cuenta con una ley que autorice este tipo de situaciones, razón por la cual este Tribunal Colegiado no puede acceder al pago de los salarios caídos que solicita la parte actora. En atención de las consideraciones expuestas, lo procedente es declarar la nulidad del acto demandado, y acceder a la pretensión de reintegro del señor C.A.T., no obstante la pretensión de los salarios dejados de percibir no resulta procedente.

    Por consiguiente, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA que es ilegal, el Resuelto de Personal N° 1446-2015 de 18 de junio de 2015, emitido por la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre y, ORDENA el reintegro del señor C.A.T., con cédula de identidad personal No. 6-41-1245, en el cargo que desempeñaba en el momento en que se hizo efectiva su destitución o a otro cargo de igual jerarquía y salario de acuerdo a la estructura de la institución; y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el demandante.

    N..

    ABEL AUGUSTO ZAMORANO

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ (CON SALVAMENTO DE VOTO)

    K.R. (Secretaria)