Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 25 de Mayo de 2017

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución25 de Mayo de 2017
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El licenciado F.H.A.N., quien actúa en representación de R.P., ha interpuesto demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución de Personal 1062 de 23 de noviembre de 2015, emitida por el Tribunal Electoral, el acto confirmatorio y; en consecuencia se realice el reintegro del funcionario a su puesto de trabajo.

ANTECEDENTES

En los hechos presentados, se manifiesta que el señor R.P., laboraba en el Tribunal Electoral desde el año 1984, desempeñándose como un buen funcionario.

Sostiene que, el funcionario demandante fue sometido a una investigación donde se le trató de vincular a hechos que atentaban contra la institución, donde se indicaba que se estaba cobrando sumas de dinero para la tramitación de cédulas nuevas por plásticos defectuosos, cuando dichos trámites eran gratuitos, sin embargo, dichas investigaciones no fueron probadas de forma contundente.

Manifiesta que, el señor R.P., al momento de sus descargos, indicó que él no tenía nada que ver con los supuestos cobros que se estaban haciendo, ya que su deber era el de tomar las fotos de los usuarios y revisar sus documentos previo a realizar la toma de la fotografía.

Alega que, las investigaciones realizadas por la Dirección de Integridad Institucional del Tribunal Electoral, llevaron a la administración a ordenar la destitución del señor R.P., al considerar que las percepciones indicaban que el mismo participó de los actos irregulares que se estaban cometiendo en la institución.

  1. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. Del estudio del expediente se observa que, la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la violación directa por comisión de las normas siguientes:

    Decreto 4 de 14 de febrero de 2014, por el cual se subroga el Decreto 16 de 6 de noviembre de 2002 y se adopta el Reglamento Interno del Tribunal Electoralartículo 97, numerales 3, 4 y 6 (Deberes de los funcionarios).artículo 103 (de las sanciones disciplinarias).artículo 107 (de las causales de destitución).

    En lo medular los cargos de la violación de estas normas fueron sustentados en que a juicio del recurrente, se le ha atribuido valor de plena prueba a las percepciones plasmadas dentro de la investigación, sobre los supuestos hechos ocurridos en las oficinas de la Dirección Regional de Cedulación de Panamá Oeste, en los que se trata de vincular y considerar su conducta como desleal e incorrecta en perjuicio del prestigio de la institución, sin existir prueba contundente alguna que justificara su destitución.

  2. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO. A fojas 23 a 30 del expediente, figura el informe explicativo de conducta, mediante la Nota 452/MP/TE, rendido por el Magistrado Presidente del Tribunal Electoral, en el que se señala que el señor R.P., ingresó a la entidad demandada a través de un acto discrecional, ante la inexistencia de carrera electoral, por lo que no ingresó por medio de un acto de concurso de méritos.

    Detalla los hechos ocurridos en el proceso de investigación, en razón de las denuncias presentadas ante la Dirección de Integridad Institucional, relativas a las supuestas irregularidades dentro de la Dirección Regional de Cedulación Panamá Oeste (La Chorrera), contra varios funcionarios entre los que se encuentra al señor R.P., quien incluso rehusó hacerse un prueba poligráfica sobre su participación en el cobro de dineros para realizar trámites irregulares en la confección de la cédula por plástico defectuoso, en especial al caso de ciudadanos de origen asiático. Lo que llevó a la administración a perder confianza en el servidor público vinculado a este tipo de acciones que a su vez incumple con los deberes del servidor público del Tribunal Electoral de desempeñarse con conciencia ciudadana, honestidad y sentido de la misión social que debe cumplir como tal; y observar los principios morales y normas éticas, como parámetros fundamentales de orientación para el desempeño de sus funciones.

    De igual forma, considera el funcionario incurre en conductas prohibidas afectando el buen servicio que la entidad pública está obligada a brindar a los usuarios, lo que incide negativamente en la imagen de la propia institución.

    Por otro lado, sostiene que, el recurrente aduce padecer de hipertensión arterial, sin embargo, no consta ningún documento que acredite o de fe de dicha enfermedad ni que ésta constituyera una limitación en el desempeño sus funciones dentro de la institución. Aparte que la destitución del funcionario se da por la comprobación de una causal de destitución debidamente comprobada.

    Manifiesta que, el señor R.P. tuvo la oportunidad procesal de recurrirse plenamente contra el acto impugnado, luego de cumplirse con el debido proceso dentro de la investigación.

  3. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. El Procurador de la Administración, mediante su Vista Fiscal No. 1305 de 1 de diciembre de 2016 visible a fojas 109 a 123 del dossier, le solicita a los Magistrados que integran la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que denieguen las pretensiones formuladas por el recurrente, pues no le asiste el derecho invocado.

    Sostiene que, las alegaciones de la parte actora carecen de asidero jurídico, ya que las mismas se fundamentan realmente en valoraciones probatorias, que no guardan relación con el contenido de las normas que se estiman infringidas.

    Señala que, el acto administrativo impugnado, surge de un procedimiento de investigación interna efectuado por la Dirección de Integridad Institucional del Tribunal Electoral, el cual, según el Informe de conducta remitido por dicha autoridad da cuenta que los enlaces de Recursos Humanos de la Dirección Regional de Cedulación de Panamá Oeste, de supuestas irregularidades en los trámites de plásticos defectuosos en la cédulas de identidad personal, realizadas en la misma y que eran autorizadas por el Director Regional de Cedulación en Panamá Oeste del momento, quien era el señor E.C.A., e implicaba la participación de distintitos funcionarios de la institución, en la sección de ventanilla, firma y fotógrafo, donde desempeñaba sus funciones el señor R.P., quien se vincula a los actos irregulares mencionados, según declaraciones referentes al caso.

    Manifiesta que, el propio demandante señaló dentro de la investigación, que se permitía realizar los trámites de plástico defectuoso con los papelitos de autorización, por órdenes del Director Regional quien que se hacía responsable de dichos actos.

    Expone que, a pesar de que el señor R.P. aceptó en primera instancia realizarse una prueba de polígrafo en conjunto de otros funcionarios señalados en la investigación, a fin de aclarar si se les cobró a usuarios por el trámite de plásticos defectuosos de las cédulas, no obstante, luego rehusó someterse a dicha prueba.

    Alega que, la destitución del demandante no se da por meras especulaciones que llevaron al a entidad a vincularlo con los actos irregulares que se estaban cometiendo en la institución, sino por las pruebas que así lo demuestran al hacerse un recuento claro de cómo se configura la pérdida de confianza hacia el ex funcionario público R.P., a quien le correspondía la toma de las fotografías para las cédulas de identidad personal, aceptando él mismo, haber incurrido en los actos irregulares, bajo la excusa que cumplía las órdenes del Director Regional de Cedulación de Panamá Oeste, situación que es impropia ya que no se enmarca dentro del concepto de obediencia debida a un superior, especialmente cuando dicha orden contraviene disposiciones legales.

    Considera que, la actuación del funcionario demandante deja en entredicho el prestigio de la institución, en especial en cuanto a la expedición del documento que por su naturaleza, acredita la nacionalidad y ciudadanía de los panameños, este es, la cédula de identidad personal, siendo una conducta desleal.

  4. ANÁLISIS DE LA SALA.

    Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la Sala a realizar un examen de rigor.

    El señor R.P., que siente su derecho afectado por la Resolución de Personal 1062 de 23 de noviembre de 2015, emitida por el Tribunal Electoral, de conformidad con el artículo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta Sala, Tribunal competente para conocer de este negocio, por disposición del artículo 97 del Código Judicial, para que se declare nula la resolución emitida por el Tribunal Electoral, institución que ejerce la legitimación pasiva.

    Con base a los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar la legalidad del acto demandado, en atención a los cargos presentados por la parte actora, alegando que se le ha atribuido valor de plena prueba a las percepciones plasmadas dentro de la investigación, sobre los supuestos hechos ocurridos en las oficinas de la Dirección Regional de Cedulación de Panamá Oeste, en los que se trata de vincular al señor R.P., y considerar su conducta como desleal e incorrecta en perjuicio del prestigio de la institución, sin existir prueba contundente alguna que justificara su destitución.

    Adentrándonos al examen de la legalidad se observa que por medio de la Resolución de Personal 1062 de 23 de noviembre de 2015, se removió al señor R.P., del cargo de Fotógrafo por su participación en las presuntas irregularidades en los trámites de plásticos defectuosos en la cédulas de identidad personal, dentro de la Dirección Regional de Cedulación en Panamá Oeste, siendo que su actuar incumple con las disposiciones establecidas en los artículo 97, numerales 3, 4 y 6 y artículo 100, numerales 4,6 y 13 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral.

    De las constancias procesales, podemos observar que se inició una investigación por irregularidades que se realizaban en la Dirección Regional de Cedulación de Panamá Oeste, en base a la denuncia presentada por varias funcionarias de distintas direcciones del Tribunal Electoral, en la que se manifestó que habían varios servidores públicos dentro de la institución que tramitaban de forma irregular los plásticos defectuosos de cédulas de identidad en detrimento de la entidad, buscando un beneficio económico con la autorización de su ex-Director, entre los que se vinculó al fotógrafo R.P..

    En este sentido, se advierte que el ex-Director Regional de Cedulación en Panamá Oeste del momento, quien era el señor E.C.A., institucionalizó un procedimiento ilegitimo e ilegal para el otorgamiento de cédulas por plástico defectuoso, encubriendo que la razón de dicho procedimiento era el de poder realizar un cobro ilegal, en muchos casos reduciendo el costo que debía asumir el usuario por la pérdida de la cédula, y otros por no tenerla percatándose la institución de la participaron de varios funcionarios como en este caso, del señor R.P., de incurrir en varias prohibiciones contenidas en el Reglamento de la entidad y el incumplimiento de sus deberes como servidor público, por dicha causa.

    Cabe destacar que, de las declaraciones rendidas por los funcionarios de la institución se concluye que todos estaban en conocimiento de que se realizaban irregularidades en la tramitación de cédulas, mediante el trámite de plásticos defectuosos, sin embargo, las servidoras públicas M.A. y L.M. decidieron no formar parte de estas actividades, como sí lo hicieron muchos de sus compañeros alegando que eran órdenes superiores o por temor a que fueran destituidos por contrariar a su superior, en detrimento de su propia integridad profesional.

    En este punto, debemos mencionar que el señor E.C., representante y auditor del Sistema de Gestión de Calidad de la Dirección Nacional de Cedulación, advirtió al personal de ventanilla y al propio Director de turno que no se podía efectuar el trámite de cédula deteriorada o plástico defectuoso de la manera irregular en que se estaba realizando, sino de acuerdo con el procedimiento.

    Cabe agregar que, muchos funcionarios coinciden en que se daba el cobro ilegal de dinero, para llevar a cabo estos actos que contrarían la naturaleza de la figura utilizada, situación que se desprenderse, de múltiples reclamaciones de los usuarios al presentarse a retirar su cédula, en los que hacían mención de haber pagado por un trámite gratuito por plástico defectuoso; además de varios indicios que evidencia la situación.

    Es de lugar acotar que, de las declaraciones rendidas por las testigos y por el propio implicado, se menciona al ex-funcionario como uno de los actores de los hechos investigados, situación que sirvió de fundamento para tomar la decisión de destituirlo del cargo, cabe exponer las siguientes:

    L.M., quien manifestó ser la subalterna de E.C.A., sin embargo, indicó que se negó a cumplir la orden de este, de hacer los trámites de plásticos defectuosos autorizados por él, por considerarlas ilegales, y sostuvo que para que dicho trámite pudiera realizarse de forma indebida, debió darse en conjunto con ventanilla, firma y fotografía, señalando al señor R.P. como parte de la Sección de Fotografía.

    Victoria D.O., sostiene que "se dio una situación con el titular de la cédula 8-836-1423, quien solicitó un trámite de cédula defectuosa, y el señor C. le entregó un papelito donde ésta escrito el número de cédula 8-836-1423, la firma del señor C., la palabra poco legible de plástico, (para entender el trámite), la fecha 3/7, y el nombre del funcionario que debía atenderlo en la caja..."

    "Cree, que en ese trámite se recibió alguna coima por parte de los usuarios, porque en el caso del titular D.A.A.A., de la cédula 8-836-1423 con residencia en la Pesa No. 1, B.H., él le confesó delante del fotógrafo de nombre R.P., que si había pagado en la oficina del señor C...."

    R.P., declaró que seguía órdenes del antiguo Director de Cedulación, quien es el responsable de la actuación investigada, sobre el trámite de las cédulas defectuosas. Y agrega que, no tenía conocimiento de que algún funcionario se negara a realizar el trámite de plástico defectuoso autorizado por medio de un "papelito" firmado por el ex-Director.

    J.H., sostiene que con el transcurso del tiempo trabajando en la Dirección de Cedulación se percató, en razón de los señalamientos de los usuarios, que el trámite de plástico defectuoso, era cobrado, y pudo observar cómo se movían los trámites de forma inusual, entre el antiguo D. y otros funcionarios, entre los que menciona al fotógrafo R.P..

    G.A., Directora Encargada de Cedulación, declaró que los trámites de plástico defectuoso se realizaban de forma irregular con un papel firmado por el Director Regional de Cedulación de Panamá Oeste E.C.A., lo cual fue cuestionado por el señor E.C., enlace de ISO de la Dirección Nacional de Cedulación, mismo que solicitó a al personal de ventanilla y al Director que se apegaran al procedimiento y evitaran continuar con este práctica indebida. Agrega que, independientemente de lo señalado se continuó realizando el trámite de plástico defectuoso ilegitimo y se evidenciaba la participación de varios funcionario escogidos por el Director, entre los que se encuentra el fotógrafo R.P..

    Debemos advertir que la investigación culmina con la presentación del Informe N° 053/DII/2015 de 1 de septiembre de 2015, en el que se concluyó que entre otros funcionarios el señor R.P., estaba vinculado con el cobro ilegal a los usuarios de la Dirección Regional de Cedulación de Panamá Oeste, por el trámite de cédulas defectuosas en ausencia del debido procedimiento, comprobándose el incumplimiento de sus deberes como servidor público, quien de igual forma incurre en las prohibiciones contempladas en la ley, en detrimento del prestigio de la institución; situación que acarreo la pérdida de confianza en su persona.

    Se desprende de lo anterior, que dicha destitución se fundamentó en una falta disciplinaria de máxima gravedad que da lugar a la sanción de destitución, enunciada en el artículo 94 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral, en concordancia del literal b, numeral 4, del artículo 103 y los ordinales 4 y 6 del artículo 107 del mismo cuerpo legal, que son del tenor siguiente:

    "ARTÍCULO 94. De la destitución. La destitución se aplicará como medida disciplinaria al funcionario, por la reincidencia en el incumplimiento de deberes o por la violación de derechos y prohibiciones."

    ARTÍCULO 103. De las sanciones disciplinarias. Las sanciones que se aplicarán por la comisión de una falta administrativa son las siguientes:

    ...

    4. Destitución del cargo: consiste en la desvinculación permanente del funcionario que aplica la Sala de Acuerdos:

    ...b. Por la pérdida de confianza en el funcionario.

    Artículo 107. De las causales de destitución.

    Son causales de destitución directa:

    ...

    4. La deslealtad al anteponer el funcionario sus intereses políticos, personales o de otra naturaleza, a los de la institución.

    ...

    6. Llevar una conducta desordenada e incorrecta, que ocasione perjuicio al funcionario o al prestigio de la institución.

    Sin menoscabo de lo anterior, debe tenerse presente que este tipo de acciones irregulares empañan el esfuerzo que realiza toda entidad estatal por dejar una buena percepción pública ante la sociedad panameña. Esta Sala, no puede pasar por alto este tipo de acciones que ponen en riesgo la dignidad y el respeto institucional, más cuando se evidencia en el expediente que el señor R.P., justifica su participación en actos antiéticos e ilegales alegando que son de responsabilidad única del antiguo Director Regional de Cedulación de Panamá Oeste, situación que es impropia, aparte que se demuestra una baja consciencia social e integridad personal y ética del funcionario.

    Aunado al hecho de que, es censurable por parte de la sociedad panameña cualquier tipo de vinculación de un servidor público actuando en detrimento de la entidad, independiente del beneficio que obtuviera o en ausencia de el; razón suficiente para desvincularlo de la administración pública.

    Por otro lado, es de lugar señalar que según el informe de conducta del Tribunal Electoral consta que, además de la declaración presentada por el señor R.P. ante la Dirección de Integridad Institucional, el mismo aceptó someterse a una prueba poligráfica, con el fin de contribuir con el esclarecimientos de los hechos de los que se le acusaba, no obstante, luego se rehusó por escrito a realizarse dicha prueba. De lo que se desprende que tuvo la oportunidad de ejercer su derecho al contradictorio y de presentar sus descargos, contra las acusaciones vertidas en su contra.

    Así, esta S. estima, que el procedimiento disciplinario que se le siguió al demandante, en base a la violación de derechos y prohibiciones, se realizó en observancia de las garantías procesales que le asisten a la parte actora, en cumplimiento del debido proceso administrativo.

    En este punto, resulta ilustrativo citar al jurista colombiano L.O.R.G., cuando se refiere al debido proceso administrativo, a saber:

    "En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción.

    ....

    Los interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir las decisiones por los medios de impugnación previstos en el ordenamiento jurídico vigente y que hayan sido proferidas por las autoridades estatales, y las personas particulares con funciones administrativas, como colofón de un procedimiento administrativo o actuación o trámite administrativo correspondiente". (L.O.R.G.. EL ACTO ADMINISTRATIVO. Grupo Editorial Ibañez, Segunda Edición. 2013. P.. 496.

    De igual forma, es importante hacer mención al jurista panameño J.F., que en su obra "Instituciones de Derecho Procesal Civil" manifiesta que la jurisprudencia ha llenado de contenido la garantía del debido proceso, integrado por los derechos que se indican a continuación:

    "1. Derecho a la jurisdicción, que consiste en el derecho a la tutela constitucional;

    1. Derecho al Juez natural;

    2. Derecho a ser oído;

    3. Tribunal competente, predeterminado en la ley, independiente e imparcial;

    4. Derecho a aportar pruebas lícitas, relacionadas con el objeto del proceso, y de contradecir las aportadas por la otra parte o por el juez.

    5. Facultad de hacer uso de los medios de impugnación previstos en la ley contra resoluciones judiciales motivadas; y

    6. Respeto a la cosa juzgada."

    (lo resaltado es nuestro).

    Cabe destacar que, el autor y ex Magistrado de la República de Panamá Arturo Hoyos, atinadamente señala en su obra "El Debido Proceso", que el debido proceso busca asegurar a las partes "...la oportunidad razonable de ser oídas por un tribunal competente, predeterminado por la ley, independiente e imparcial, de pronunciarse respecto de las pretensiones y manifestaciones de la parte contraria, de aportar pruebas lícitas relacionadas con el objeto del proceso y contradecir las aportadas por la contraparte, de hacer uso de medios de impugnación consagrados por ley contra resoluciones judiciales motivadas y conformes a derecho, de tal manera que las personas puedan defender efectivamente sus derechos."

    Por las razones expuestas, no está llamados a prosperar los cargos de violación de los numerales 3, 4 y 6 del artículo 97 ni de los artículos 103 y 107 del Decreto 4 de 14 de febrero de 2014, por el cual se subroga el Decreto 16 de 6 de noviembre de 2002 y se adopta el Reglamento Interno del Tribunal Electoral, toda vez que las actuaciones irregulares del señor R.P. y otros ocasionaron un perjuicio a la entidad en su prestigio y la pérdida de confianza en dicho servidor público. Situación que es evidente según las constancias procesales observadas en el expediente.

    Debido a que los cargos de violación alegados por la parte actora, no acreditan la ilegalidad de la Resolución de Personal 1062 de 23 de noviembre de 2015, emitida por el Tribunal Electoral, que se recurre, no es procedente declarar la nulidad del acto ni las consecuentes declaraciones solicitadas.

    En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL de la Resolución de Personal 1062 de 23 de noviembre de 2015, emitida por el Tribunal Electoral; por lo tanto, NO ACCEDE a las pretensiones del demandante.

    N..

    ABEL AUGUSTO ZAMORANO

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

    KATIA ROSAS (Secretaria)