Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 20 de Abril de 2017

PonenteCecilio A. Cedalise Riquelme
Fecha de Resolución20 de Abril de 2017
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

ANTECEDENTES

El licenciado A.E.S., actuado en nombre y representación de L.V.E., ha presentado demanda Contenciosa Administrativa de Plena Jurisdicción (De tramitación Sumaria), para que se declare nulo, por Ilegal, el Decreto de Personal No. 156 de 6 de julio de 2015, emitido por el Ministerio de Desarrollo Laboral, así como su acto confirmatorio, peticionando que se paguen los derechos o las prestaciones laborales en concepto de indemnización por despido injustificado como consecuencia de su toma de posesión desde el 6 de julio de 2009, y habiendo sido nombrado en calidad de Administrador Regional, con funciones de Agente de Seguridad de la Dirección Regional de Trabajo de Panamá Oeste, con un salario de B/.1,200.00 balboas mensuales.

El apoderado judicial del señor L.V.E., sustenta sus pretensiones en base a los siguientes hechos:

  1. - Que su representado inició labores el 6 de julio de 2009 en el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Labora y finalizó el día 6 de julio de 2015, destituyéndosele sin causa justificada.

  2. - Su poderdante cumplió fielmente sus obligaciones laborales y nunca incurrió en ninguna falta o infracción de los deberes de servidor público dentro de la institución pública.

  3. - Al no tomársele en consideración su condición de trabajador de estabilidad laboral vigente, se le despidió a través del Decreto de Personal No. 156 de 6 de julio de 2015, y su acto confirmatorio la resolución Nº. DM-354-2015 de 30 de julio de 2015, ambas emitidas por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral.

  4. - No se detalla dentro de la resolución de destitución, ninguna causal que indique la razón por la cual se le destituye al Sr. L.V. ESPINOSA del cargo que ocupaba como servidor público en funciones, además que la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013, señala que a los cargos con estabilidad no se le puede aplicar la discrecionalidad del libre nombramiento y remoción, por encontrarse este servidor público al servicio del Estado protegido bajo el Régimen de Estabilidad Laboral.

    1. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN:

      El demandante aduce como normas violadas las que a continuación se indican o señalan:

      El artículo 1 de la Ley 127/2013, del 31 de diciembre: A criterio del demandante, dicha disposición fue infringida debido a que la autoridad administrativa no observó que el servidor público destituido tenía más de dos (2) años de servicio continuo, sin importar si el mismo era eventual o permanente, por lo que su despido debió haberse hecho mediante una causa justificada prevista por la Ley y según las formalidades de ésta.

      El artículo 4 de la Ley 127/2013, del 31 de diciembre: Ha sido vulnerado de manera directa por omisión, ya que la autoridad administrativa no procedió con el reintegro del sr. L.V.E., ni tampoco realizó el pago de indemnización por razón de despido injustificado. Así las cosas, al poderdante no se le ha reconocido hasta la fecha ninguna de las prestaciones establecidas en el artículo 6 de la Ley 39/2013, de 11 de junio, como serían el pago de los salarios, vacaciones, décimo tercer mes proporcional, bonificaciones y cualquiera otra prestación a que tenga derecho el servidor público desvinculado del servicio.

    2. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO:

      De los hechos constituidos dentro del informe de conducta del funcionario demandado (Cfr. f. 22-24 del Expediente Judicial), se establece en relación a la remoción y desvinculación de la Administración Pública del señor L.V. ESPINOSA lo siguiente:

  5. - A través del Decreto de Personal No. 156 del 6 de julio de 2015, el Presidente de la República, en uso de sus facultades legales dejó sin efecto el nombramiento del señor L.V.E., el día 15 de julio de 2015.

  6. - Que la institución pública se valió de la facultad de nombrar y destituir libremente, y al no ser un el servidor público destituido un funcionario de carrera, sino que poseía un cargo de libre nombramiento y remoción, y al momento de efectuarse el cese de labores del cargo, el recurrente no era servidor público adscrito a la Carrera Administrativa, y al ser notificado del cese de sus funciones no gozaba de estabilidad, el mismo era un funcionario de libre nombramiento y remoción, por lo que no gozaba de estabilidad laboral. Además el Decreto Ejecutivo 222 de 12 de septiembre de 1997 en su Capítulo VIII, señala en su artículo 118 que gozarán de estabilidad laboral dentro de la administración pública, los servidores de carrera administrativa.

  7. - El señor L.V.E., tenía un puesto de confianza de la administración (escolta y chofer del despacho superior), y que para la Administración del Ministerio de Trabajo, dicho funcionario había perdido la confianza de la institución, puesto que era una persona de confianza de la administración anterior; por lo que no era aceptable que una persona muy allegada al despacho superior estuviese en un puesto que debía ser de una persona de confianza del actual despacho superior. Tampoco es cierto que trabajó cinco (5) años en la Dirección Regional de Panamá Oeste ininterrumpidamente.

  8. - Las notas y solicitudes en las que se indicaba que el señor L.V.E. laboraba sobre tiempo compensatorio, el mismo firmaba como escolta de la ministra o del despacho superior y hasta chofer de la anterior Ministra. En virtud de ello, no era servidor público adscrito a la Carrera Administrativa, por lo que no era funcionario con estabilidad laboral y era servidor público de libre nombramiento y remoción de la autoridad nominadora.

    1. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN:

    Los criterios expuestos por la Procuraduría de la Administración en cuanto a su contestación de demanda (Cfr. 25-30 del expediente judicial) básicamente son los siguientes:

  9. - El Sr. L.V.E., ingresó al Ministerio de Trabajo a través del Decreto de Personal Nº. 188 de 2 de julio de 2009, con el cargo de Coordinador de Adiestramiento (Cfr. f. 22 del expediente judicial).

  10. - Que a través de la potestad discrecional la administración pública (autoridad nominadora) o el jefe máximo de la institución, puede remover a aquellos servidores públicos que no se encuentran amparados por una ley especial o de carrera que les garantice una estabilidad en el cargo, sin que para ello requieran la configuración de causas de naturaleza disciplinarias (Cfr. sentencia del 19 de febrero de 2015).

  11. - La destitución de los servidores de libre nombramiento y remoción, es una potestad discrecional de la autoridad nominadora, y es parte del debido proceso legal, siempre que la entidad pública cumpla con el deber de notificar al afectado sobre la decisión emitida; indicándole el o los recursos que proceden en contra de la misma y el término que tiene para interponerlos, configurándose de esta manera el principio de publicidad de los actos administrativos. Dicha situación se cumplió por parte de la entidad demandada, al emitirse el Decreto de Personal 156 de 6 de julio de 2015, donde se destituye al hoy recurrente.

  12. - La ley 127/2013, no tiene cabida para aplicarse de forma retroactiva, ya que la misma no dispone que la misma sea de interés social, además que tampoco en sus disposiciones indica que la misma entrará a regir en una fecha posterior a su publicación.

  13. - La protección a la estabilidad laboral en el cargo y el reconocimiento de los beneficios que la misma establece ante la terminación laboral ya sea por renuncia o destitución, dependerá que se haya cumplido el término de servicio continuo establecido en dicha ley 127/2013, siendo éste el plazo de dos (2) años. Y dicho plazo comienza a computarse a partir de la entrada en vigencia de la Ley 127/2013, y no desde el momento en que el funcionario inicia con la prestación de servicios en la institución. En consecuencia, cualquier disposición o condición a ser satisfecha, y así poder reclamar los beneficios por ella reconocidos, deben ser éstos cumplidos de manera posterior a la fecha en que la misma entró a regir.

    1. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

    Luego de haber procedido a analizar el Decreto de Personal Nº. 156 de 6 de julio de 2015, donde se remueve y desvincula de la Administración Pública a L.V.E., y su acto confirmatorio, todos ellos expedidos por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, esta Sala procede a pronunciarse en el presente proceso de la siguiente manera:

  14. - Iniciaremos por realizar una labor docente en torno a los procesos que se surten en cuanto a la reclamación de las prestaciones a servidores públicos; por lo que resulta apropiado transcribir un extracto de la sentencia de 26 de junio de 2015, la cual señaló lo siguiente:

    "En reiteradas ocasiones la Sala ha señalado que con la entrada en vigencia de la Ley 39 de 11 de julio de 2013, modificada por la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013, se establecieron de manera taxativa tres prestaciones laborales a los que tienen derecho los servidores públicos detallados en dichas leyes, dependiendo de las circunstancias establecidas en dichos cuerpos legales. Veamos:

    Uno de esos derechos es la prima de antigüedad (Cfr. Artículo 3 de la Ley 127 de 2013), que surge con el tiempo laborado de manera continua en la o entidades estatales; no obstante, ante el vacío existente en las leyes antes mencionadas, su tramitación se deberá efectuar conforme al proceso establecido por la Ley 135 de 1943, que regula entre otros el proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción, por tratarse de reclamos de derechos particulares;

    Respecto de los otros dos derechos, el reintegro o la indemnización (Cfr. Artículo 4 de la Ley 127 de 2013), estos se producen cuando el funcionario haya sido destituido injustificadamente, cuya tramitación se hará a través de proceso sumario.

    Ahora bien, respecto del reclamo concerniente a la prima de antigüedad, las leyes en mención no establecen un término para la presentación de la demanda. No obstante, si se encuentra estipulado el término para solicitar el reintegro o la indemnización por despido injustificado, como lo establece el artículo 2 de la Ley 39 de 11 de junio de 2013, modificada por la ley 127 del mismo año, que a la letra dice:

    "Artículo 2:

    (...)

    El derecho del servidor público de reclamar el reintegro prescribe a los cinco días hábiles contados a partir de la notificación del despido y el de reclamar el pago de la indemnización, por razón de despido injustificado, prescribe en el término de sesenta días calendarios contados a partir de la notificación del despido."

    Según la norma arriba transcrita, la misma señala que cuando se trate de reclamaciones de indemnización por despido injustificado deben presentarse dentro de los sesenta días calendarios, contados a partir de la notificación del despido, lo que a juicio de esta S., deberá hacerse ante la autoridad emisora del acto impugnado (...)

    De la normativa anteriormente transcrita se colige que las reclamaciones de reintegro o indemnización se tramitarán a través de un proceso sumario, tal como lo ha realizado el demandante; en tanto que las reclamaciones de prima de antigüedad, se surtirán a través del proceso establecido bajo la Ley 135/1943. De igual manera, es importante señalar que a través de varias sentencias proferidas por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia se ha señalado la necesidad que los reclamos de las primas de antigüedad, así como las demandas por indemnización se tramiten en demandas separadas.

  15. - La Ley 127/2013, del 31 de diciembre ha señalado que el servidor público solamente puede optar por dos (2) opciones o decisiones, siendo la primera solicitando el reintegro a su labor que anteriormente desempeñaba; o peticionando su respectiva indemnización. De las constancias que figuran dentro del presente proceso, puede observar éste Despacho que la parte actora solicita únicamente que se le pague su respectiva indemnización como consecuencia del despido que fue objeto.

    Así las cosas, para determinar la interpretación que le ha dado la jurisprudencia de la Sala Tercera frente a esta temática en particular, se hace pertinente traer a colación la sentencia del cinco (5) de mayo de 2015, que señalo lo siguiente:

    De lo anterior, conceptúa este Tribunal de segunda instancia, que el servidor público que fuera destituido de su cargo sin que mediara causa justificada, puede presentar un proceso sumario ante esta Corporación judicial para que se le reintegre o indemnice, lo cual se calculará con base al último salario devengado de conformidad con el artículo 225 del Código de Trabajo; y que para presentar el proceso el afectado si trata de reintegro tiene cinco (5) días y para el de indemnización sesenta (60) días. Ambos términos contados desde la notificación del despido.

    De lo anterior se colige entonces que este Tribunal es competente para determinar los procesos de reintegro e indemnización presentados dentro del término oportuno.

  16. - Es obligación de esta Corporación de Justicia determinar el contenido del artículo 4 de la Ley 127/2013, para comprobar si es prudente o no acceder al pago de indemnización a que hace alusión el ex-servidor público. Así las cosas, dicha disposición señala lo siguiente:

    Artículo 4:

    Los servidores públicos al servicio del Estado, que sean destituidos de sus cargos sin que medie alguna causa justificada de despido prevista por la ley y según las formalidades de esta, tendrán derecho a solicitar el reintegro a su cargo o, en su defecto, el pago de una indemnización, la cual será calculada con base en el último salario devengado y conforme a la escala prevista en el artículo 225 del Código de Trabajo, por cada año laborado al servicio del Estado en forma continua, aunque sean en diferentes entidades del sector público.

    El derecho del servidor público de reclamar el reintegro prescribe a los cinco días hábiles contados a partir de la notificación del despido y el de reclamar el pago de la indemnización, por razón de despido injustificado, prescribe en el término de sesenta días calendario contados a partir de la notificación del despido.

    De la norma anteriormente transcrita se desprende que los servidores públicos al servicio del Estado podrán solicitar el reintegro o en su defecto el pago de una indemnización, cuando sean destituidos de su cargo, sin que medie alguna causa justificada de despido prevista en la Ley, lo cual a contrario sensu debe entenderse que todo reclamo por reintegro o indemnización puede solicitarse en la medida en que el servidor público no haya sido destruido justificadamente, por lo es requisito indispensable que la remoción o destitución se haya dado de forma injustificada, para poder solicitar el reintegro o el pago de una indemnización.

    Lo antes mencionado, nos compele u obliga a que antes de acceder a determinar si es válido o no el pago por reclamo de indemnización, lo pertinente es examinar si el despido o la destitución llevada a cabo por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral fue injustificada o no.

  17. - Observa este Despacho que el apoderado judicial del Sr. L.V. ESPINOSA en el libelo de demanda señaló que su representante había sido nombrado como Agente de Seguridad de la Dirección Regional de Trabajo de Panamá Oeste; y además no incurrió en ninguna falta o infracción de los deberes de servidor público, alegando que tenía una condición de trabajador bajo el régimen de estabilidad laboral vigente. De igual manera, señala el Licdo. A.E.S. que la resolución de destitución no indicaba ninguna causal por la cual se le destituía.

    Sin embargo, al examinar la condición que tenía el empleado público destituido, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia puede observar que la entidad demandada (MITRADEL) señaló que el Sr. L.V. ESPINOSA era un servidor público de libre nombramiento y remoción, y por consiguiente no era un funcionario de carrera. De hecho, dentro del material probatorio que figura dentro del expediente, no se observan pruebas que determinen o acrediten que en efecto, el demandante se sometió a un concurso, y que el mismo a través de ascensos, méritos u oposiciones obtuvo su cargo como Agente de Seguridad; por consiguiente no era funcionario adscrito a la carrera administrativa que le permitiera reconocer que poseía estabilidad laboral dentro de la entidad pública. Lo anterior nos arriba a concluir que el demandante era un funcionario de libre nombramiento y remoción.

    De igual manera, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia observa que el cargo que ocupaba el señor L.V.E., es un puesto de escolta y chofer del despacho superior del Ministerio (de la anterior Ministra de Trabajo), siendo el mismo un empleo muy sensitivo, por lo que dicha plaza laboral es para una persona de confianza de la administración en turno, y al ser el demandante nombrado en el gobierno pasado con la característica de una persona de confianza y muy allegada a la administración anterior, el mismo pierde confianza con la actual administración.

    Precisamente por el grado de confianza que administrativamente detenta dicho cargo, se hace difícil que sobre el mismo se apliquen las normas de carrera administrativa; toda vez que los Ministros de Estados deben estar protegidos y amparados por personas de su entera confidencialidad y lealtad.

  18. - En cuanto al procedimiento de destitución empleado dentro del presente proceso, considera la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia que el mismo cumplió con el debido proceso, ya que si un servidor público tiene la categoría de funcionario de libre nombramiento y remoción, a lo único que se ve obligada la Administración Pública en éste caso es a notificar al afectado del acto administrativo de destitución, de forma tal que pueda acceder en virtud del derecho del debido proceso, la tutela judicial efectiva y el derecho del contradictorio, a interponer los respectivos recursos legales impugnativos en contra de la decisión adoptada por la entidad pública; situación ésta que se cumplió conforme a lo establecido en la norma legal (principio de legalidad), a través del Decreto de Personal No. 156 del 6 de julio de 2015.

  19. - En lo atinente a las normas que se estiman infringidas, considera la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, que las mismas no tienen aplicabilidad dentro del presente proceso, ya que éstas no pueden ser empleadas de manera retroactiva, toda vez que ella misma no lo dispone de forma expresa (tal como lo indica la propia Constitución Política de la República de Panamá en su artículo 46) que tenga efectos hacia atrás o retroactivos, ni es una disposición de orden público o interés social.

    En consecuencia, la estabilidad laboral y el reconocimiento de los beneficios de la Ley 127/2013 de 31 de diciembre, se materializa luego de haber transcurrido dos (2) años de servicios continuos por parte del empleado público, los cuales se computan a partir de la entrada en vigencia de la normativa antes mencionada, y no desde el momento en que el ingresó a laborar el Sr. L.V.E., el día 6 de julio de 2009.

    Para concluir dicha temática, este Despacho el del criterio que cualquier disposición o condición a ser satisfecha, y así poder reclamar los beneficios por ella reconocidos en la Ley 127/2013, deben ser éstos cumplidos de manera posterior a la fecha en que la misma entró a regir y no con anterioridad.

  20. - El demandante solicita que se le paguen los derechos o las peticiones laborales en concepto de indemnización por despido injustificado. De los hechos anteriormente analizados, este Despacho arriba a la conclusión que al no haber sido despedido injustificadamente el Sr. L.V.E., ya que el mismo no demostró o probó ser un funcionario de carrera administrativa, no puede éste Tribunal de lo Contencioso-Administrativo acceder a las peticiones formuladas por el apoderado judicial de la parte actora.

  21. - Este Tribunal de lo Contencioso-Administrativo no puede pasar por alto que en virtud del concepto de justicia, la Administración Pública por conducto del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, está llamada a cancelar los pagos o las obligaciones a que tuvo derecho de recibir el Sr. L.V.E., en concepto del pago de salarios, vacaciones, décimo tercer mes proporcional y cualquier otra prestación a que tenga derecho el servidor público destituido, sólo hasta el momento en que se desvinculó el mismo de la administración pública. De forma tal, que las prestaciones adeudadas por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral al ex-trabajador deberán de ser canceladas en el supuesto que se adeuden las mismas, solo hasta la fecha del 6 de julio de 2015, que fue cuando se emitió el Decreto de Personal No. 156 del 6 de julio de 2015, que generó la remoción del mismo. En este mismo orden de ideas, el Decreto de Personal Nº. 156, del 6 de julio de 2015, que es acto administrativo impugnado, señaló en cuanto a las sumas de dinero adeudadas lo siguiente:

    "SEGUNDO: Reconocerle las prestaciones económicas a que tenga derecho el señor L.V.E., con cédula de identidad personal Nº.8-161-935, según la ley y los reglamentos."

    En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL el Decreto Personal Nº. 156 del 6 de julio de 2015 emitido por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, y su acto confirmatorio; y accede al pago de los posibles salarios adeudados y prestaciones laborales que podría deber el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral solamente hasta la fecha en la que se le notificó al recurrente de la destitución en el cargo; más no accede al pago de dinero en concepto de indemnización por despido injustificado, por no haberse configurado el hecho invocado por la parte actora.

    N.,

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME

    LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO (Con Salvamento de Voto)

    KATIA ROSAS (Secretaria)

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