Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 15 de Noviembre de 2018 (caso Plena Jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia - Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral, de 15 de noviembre de 2018)

Ponente:Cecilio A. Cedalise Riquelme
Fecha de Resolución:15 de Noviembre de 2018
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS:

El licenciado A.S.G., actuando en nombre y representación de L.A.R.P., ha presentado ante la Sala Tercera demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción con el fin de que se declaren nulos, por ilegales, el Decreto de Personal No. 170 de 7 de julio de 2015, dictada por conducto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, y la Resolución Administrativa 053 de 9 de julio de 2015, dictada por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

La presente demanda fue admitida por medio de la Resolución de 28 de diciembre de 2016 (f. 82), se le envió copia de la misma al Ministro de Vivienda y Ordenamiento Territorial para que rindiera su informe explicativo de conducta y se le corrió traslado de la misma al Procurador de la Administración.

  1. LA PRETENSIÓN Y SU FUNDAMENTO

    El objeto de la presente demanda lo constituye la declaratoria de ilegalidad del Decreto de Personal No. 170 de 7 de julio de 2015, dictada por conducto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, y la Resolución Administrativa 053 de 9 de julio de 2015, dictada por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, que resuelven destituir al servidor público L.R.P., del cargo de Conductor de Vehículo I, Posición No.527, correspondiente a la planilla No.3.

    De igual forma, el demandante solicita que se declare la nulidad de sus actos confirmatorios.

    Como consecuencia de las declaraciones anteriores, el recurrente pide que se ordene al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial el reintegro de L.R.P. al cargo que ocupaba a la fecha de su destitución, así como los demás derechos adquiridos producto del goce de estabilidad laboral en su cargo.

    Según el demandante, el Decreto de Personal No. 170 de 7 de julio de 2015 dictada por conducto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, y la Resolución Administrativa 053 de 9 de julio de 2015, dictada por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, infringen el artículo 1 de la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013; los literales c) y d) del artículo 7 de la Ley No.21 de 22 de octubre de 1992; los literal b) e i) del artículo 5 de la Ley 49 de 2 de febrero de 1967; el artículo 32 de la Constitución Política de la República de Panamá; y el artículo 98 de la Resolución No.327-2007 de 30 de agosto de 2007, "Por el cual adopta el Reglamento Interno del Ministerio de Vivienda".

    La primera disposición que se cita como vulnerada es el artículo 1 de la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013, en concepto de violación directa por omisión, toda vez que el Ministro de Vivienda y Ordenamiento Territorial y el Presidente de la República, emiten el acto impugnado en atención al numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo y Ley 9 de 1994.

    También la parte actora sostiene que se han infringido, de forma indirecta por omisión, los literales c) y d) del artículo 7 de la Ley No.21 de 22 de octubre de 1992 porque en cuanto a calificaciones, competencia, probidad y tiempo de servicio, se encontraba exento de responsabilidad y disciplina y gozaba de estabilidad.

    Otra disposición que el demandante considera como violado de forma directa por omisión, son los literal b) e i) del artículo 5 de la Ley 49 de 2 de febrero de 1967, dado que tanto el Ministro de Vivienda y Ordenamiento Territorial y como el Presidente de la República, desmantelan una protección ya garantizada a través de la Ley, la Constitución y el Convenio, dejando en desamparo y al desempleo, aun cuando gozaba de estabilidad y sin la justificación de una causa que llevara a su destitución.

    El demandante señala que se ha infringido el artículo 32 de la Constitución Política de la República de Panamáde forma directa por omisión.

    Finalmente, el demandante afirma que el acto impugnado vulnera de forma directa por omisión el artículo 98 de la Resolución No.327-2007 de 30 de agosto de 2007, "Por el cual adopta el Reglamento Interno del Ministerio de Vivienda", ya que el Ministro no valoró dicho reglamento, pues el señor L.A.R.P., durante el ejercicio de sus funciones, jamás quebrantó las reglas internas y mucho menos la Constitución y la Ley.

  2. EL INFORME DE CONDUCTA DEL MINISTRO DE VIVIENDA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

    El S. General del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial rindió su informe explicativo de conducta, mediante la Nota No.14.005-SG001-2017 de 10 de enero de 2017 (fs. 84-86), recibida en la Secretaría de la Sala Tercera el día 11 de enero de 2017, en el que señaló que al revisar el expediente de L.A.R.P., se observa que el mismo no es funcionario de carrera y en sus expedientes laborales, éste no manifiesta ser conductor, no consta licencia de conducir y tampoco ha ejercido las funciones de conductor por el cual se le nombró, sino que ha laborado como oficinista.

  3. LA VISTA DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN

    El Procurador de la Administración, mediante la Vista No. 254 de 6 de marzo de 2017 (fs.87-95), le solicitó a los Magistrados que integran la Sala Tercera que declaren que no son ilegales el Decreto de Personal No. 170 de 7 de julio de 2015 y la Resolución Administrativa 053 de 9 de julio de 2015, emitidas por conducto el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, toda vez que la remoción de L.A.R.P. se basó en la facultad discrecional que le está atribuida al Órgano Ejecutivo para nombrar y remover libremente a los funcionarios que carezcan de estabilidad en el cargo por no haber ingresado al servicio público mediante un concurso de méritos.

  4. ALEGATO DE CONCLUSIÓN

    Conforme lo establece el artículo 61 de la Ley N° 135 de 1943, en su último párrafo: "las partes pueden presentar, dentro de los cinco días siguientes al término fijado para practicar las pruebas, un alegato escrito respecto del litigio"; el licenciado A.S.G., en representación de L.A.R.P., incorpora escrito de alegatos (fs. 113 a 117 del expediente) en el cual reitera su solicitud de declaratoria de nulidad, por ilegal, del Decreto de Personal No. 170 de 7 de julio de 2015, dictada por conducto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, y la Resolución Administrativa 053 de 9 de julio de 2015, dictada por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, al señalar que una vez examinada, valorada y probada las argumentaciones expuestas, sea comprobada la ilegalidad del acto administrativo por extralimitación en las funciones del funcionario que emitió el acto impugnado. De igual forma, solicita el reintegro a su puesto de trabajo y el derecho al pago de salarios caídos, prima de antigüedad, décimo tercer mes (XIII mes) e indemnización.

    Por su parte, el Procurador de la Administración, por medio de la Vista No. 633 de 13 de junio de 2017 (fs.108-112), se reitera, sin mayor variante, de la opinión expresada en la Vista No. 254 de 6 de marzo de 2017.

  5. DECISIÓN DE LA SALA

    Una vez cumplidos los trámites legales, los Magistrados que integran esta Corporación de Justicia proceden a fallar la presente controversia, previa valoración de los argumentos planteados por la parte actora y la Procuraduría de la Administración, en defensa del acto acusado; así como también de las pruebas allegadas al proceso y los alegatos presentados por las partes que intervienen en este proceso.

    En ese sentido, la actora aduce la infracción del artículo 1 de la Ley N°127 de 31 de diciembre de 2013, que establece un régimen de estabilidad laboral para los servidores públicos, el cual regula lo referente al derecho que tienen a ostentar una estabilidad en el cargo, ya sea de carácter permanente o eventual, siempre que hayan ocupado tales cargos con dos (2) años continuos o más y que no pertenezcan a ninguna carrera pública.

    Cabe indicar que, estando el presente proceso en la etapa probatoria, la Asamblea Nacional dictó la Ley 23 de 12 de mayo de 2017, por medio de la cual reforma la Ley 9 de 1994 que regula la Carrera Administrativa y a su vez, deroga, a través de su artículo 36, la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013 y en su artículo 35, dispone que esta ley es de interés social y con efectos retroactivos.

    Dentro de este escenario jurídico, hay que tener presente que lo controvertido en el caso bajo análisis es el reclamo de un derecho adquirido, como lo es la estabilidad laboral que alega tener L.A.R.P. en el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial; de ahí que, se hace necesario observar lo dispuesto en el artículo 3 del Código Civil, según el cual: "las leyes no tendrán efecto retroactivo en perjuicio de derechos adquiridos."

    En razón de lo anterior, consideramos que si bien, la Ley 23 de 12 de mayo de 2017, pudiera alcanzar hechos que se amparan en las ya citadas Leyes 39 de 11 de junio de 2013 y 127 de 31 de diciembre de 2013, no podemos obviar que estamos frente a un proceso en el que se reclama un derecho individual, mismo que fue interpuesto mucho antes que entrara a regir el artículo 35 de la Ley 23 de 2017, que le dio efectos retroactivos.

    De manera que, al disponer el artículo 3 del Código Civil que las leyes no tendrán efecto retroactivo en perjuicio de derechos adquiridos, queda claro que dicho efecto retroactivo señalado en el artículo 35 de la Ley 23 de 2017 no puede ser aplicado en el caso in examine, máxime si ese cuerpo normativo no incluyó ningún procedimiento en torno a la competencia de la Corte Suprema de Justicia ante los procesos que se están tramitando al amparo de las Leyes 39 y 127 de 2013, como producto de su derogatoria; por lo que, no cabe la menor duda que, en el caso en estudio, debemos aplicar el principio de ultractividad, establecido en el artículo 32 del Código Civil, que indica lo siguiente:

    "Artículo 32: Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero, los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. (El destacado es de la Corte).

    Este criterio ha sido sostenido en reciente jurisprudencia de esta Sala, de las que nos permitimos citar las Resoluciones de 7 de diciembre y 19 de julio de 2017, que en su parte pertinente expresan lo siguiente:

    "Previo a entrar a decidir el presente negocio, precisa acotar que encontrándose el mismo en estado de decidir la normativa aplicable al caso, y que forman parte de las normas aducidas como infringidas, consignadas en la ley 127 de 2013, la cual ha sido derogada por la ley 23 de 12 de mayo de 2017, que reforma la ley 9 de 1994, que establece y regula la Carrera Administrativa publicada en la Gaceta Oficial No.28277-B y en vigencia a partir del 13 de mayo de 2017.

    Sobre la ley 23 de 12 de mayo de 2017, para mayor claridad de este análisis precisa anotar que de conformidad con su artículo 35, la misma es de interés social y tendrá efectos retroactivos. La retroactividad es consignada en el artículo 46 de la Constitución Política, al señalar que: 'Las leyes no tienen efecto retroactivo, excepto las de orden público o de interés social cuando ellas así lo expresan...'

    Es de lugar acotar, en este punto que el artículo 3 del Código Civil, indica que las leyes no tienen efecto retroactivo en perjuicio de derechos adquiridos.

    ...

    Lo expresado pone de manifiesto que si bien los efectos de la Ley 23 de 2017, pueden tener alcance a hechos consumados cuando se encontraban vigentes las leyes 39 y 127 de 2013, su aplicación por los efectos retroactivos no deben causar perjuicios a los derechos ya adquiridos.

    En este caso también importa atender el principio Tempus Regit Actum que es aquel que la acción rige por la ley coetánea a su ocurrencia, es decir la ley rige los procesos y hechos procesales que ocurren en la época de su vigencia sobre todo en el derecho administrativo que como bien dijera el jurista J.D.M. considerado como el padre del derecho administrativo panameño siendo uno de sus más fervientes estudios y defensores, el objeto del derecho administrativo es 'amparar dentro de la ley, los intereses y derechos de los ciudadanos contra abusos de la administración.' Sin lugar a duda, que el maestro M. precursor de esta jurisdicción se inspiró en el sistema de jurisdicción contencioso administrativo colombiana, jurisdicción esta que a su vez se inspiró en el sistema francés, porque no hay la menor duda que la influencia del derecho administrativo francés irradió al mundo y eso lo destaca el profesor parisino J.R. en su obra Páginas del Derecho Administrativo.

    En atención a lo indicado, no hay la menor duda de que debe aplicarse a este caso lo que más favorezca al servidor público destituido, en razón de la ley que regía al momento de dictarse el acto administrativo impugnado."o-o-o-o

    "Observa este Tribunal de apelación que la presente demanda se presenta para que se reconozca el pago de indemnización, en virtud de la destitución ordenada mediante el Decreto de Personal 080-C/16 de 25 de octubre de 2016, confirmado por la Resolución No.147 de 12 de diciembre de 2016, con sustento en la ley 39 de 2013, modificada por la Ley 127 de 2013, que reconoce la estabilidad laboral para los servidores públicos, con más de dos años continuos al servicio del Estado, y ciertas prestaciones laborales a los servidores públicos.

    Cabe señalar aquí, que encontrándose la presente acción en etapa de admisibilidad, las referidas leyes fueron derogadas por la Ley 23 de 12 de mayo de 2017, la cual entró en vigencia al día siguiente de su promulgación, lo cual se dio el 12 de mayo de 2017, así mismo, que dicha ley también permite el reclamo al pago de indemnización por despido injustificado.

    No obstante, cabe señalar también que la Ley 23 de 2017, no regula nada sobre la competencia una vez entrara en vigencia, deducimos que este Tribunal deberá seguir conociendo este proceso con la tramitación dispuesta en la Ley 39 de 2017 (sic), modificada por la ley 127 de 2013, normativa vigente al momento de que se impetra la presente acción."

    Teniendo presente lo antes anotado, la Sala considera que el Decreto de Personal No. 170 de 7 de julio de 2015, dictada por conducto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, y la Resolución Administrativa 053 de 9 de julio de 2015, dictada por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, infringen el artículo 1 de la Ley 127 de 2013.

    Lo anterior es así, pues L.R.P. laboró en el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial desde el 20 de marzo de 2013 (f.13 del antecedente), por lo que se infiere claramente que tenía más de dos (2) años de laborar en dicho Ministerio, situación que se enmarca en el contenido del artículo 1 de la Ley 127 de 2013, cuyo texto es el siguiente:

    Artículo 1. Los servidores públicos al servicio del Estado nombrados en forma permanente o eventual, ya sea transitorio, contingente o por servicios especiales, con dos años de servicios continuos o más, sin que se encuentren acreditados en alguna de las carreras que establece el artículo 305 de la Constitución Política de la República, gozarán de estabilidad laboral en su cargo y no podrán ser despedidos sin que medie alguna causa justificada prevista por la ley y según las formalidades de esta.

    A los servidores públicos amparados por este artículo no les será aplicable la discrecionalidad de libre nombramiento y remoción.

    De igual forma, la Sala advierte que L.R.P. no poseía ninguno de los cargos descritos en el artículo 2 de la Ley 127 de 2013, por lo que la posición que ocupaba al momento de su destitución, no estaba excluida del ámbito de aplicación de la mencionada Ley.

    En atención a lo anterior, la Sala Tercera concluye que el señor L.R.P. gozaba de estabilidad en su cargo, por lo que no podía ser removido de su puesto sin que mediara alguna causa justificada prevista por la ley y según las formalidades de estas, situación que no se ha producido en el presente caso, toda vez que tanto el Decreto de Personal No. 170 de 7 de julio de 2015, dictada por conducto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, y la Resolución Administrativa 053 de 9 de julio de 2015, dictada por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, fueron emitidos sin fundamentos de hecho ni de derecho que fundamenten la causa justificada en la Ley que medió para su destitución, por lo que dichos actos administrativos impugnados carecen de un elemento indispensable para la conformación del acto administrativo como lo es la motivación o explicación de los hechos o fundamentos jurídicos que sustentan la decisión.

    No obstante lo anterior, la Sala no puede acceder a la pretensión del pago de las prestaciones laborales dejadas de percibir desde que fueron notificados el Decreto de Personal No. 170 de 7 de julio de 2015, dictada por conducto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, y la Resolución Administrativa 053 de 9 de julio de 2015, dictada por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, hasta la fecha de su reintegro, pues contrario a lo señalado por el demandante en su escrito de alegatos, este Tribunal Colegiado ha sostenido en múltiple jurisprudencia que el pago de los salarios caídos debe estar sustentado en la Ley, por lo que al no incluirse en forma expresa en la legislación de la Entidad, resulta inviable esta pretensión.

    Es necesario destacar que en el presente caso, ni la Ley 127 de 2013 que establece el régimen de estabilidad laboral, ni la Ley del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, establecen disposición alguna que permita el pago de los salarios dejados de percibir a los funcionarios del ministerio en mención, por lo que la autoridad demandada no está obligada al pago de los salarios caídos.

    Por otro lado, si bien es cierto que la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013 que modifica la Ley 39 de 11 de junio de 2013, estableció prestaciones a determinados servidores públicos, como el reintegro o la indemnización en caso de destitución sin que medie alguna causa justificada prevista por la Ley y según las formalidades y la prima de antigüedad al momento de la terminación laboral, la Sala Tercera ha señalado en reiterada jurisprudencia que para conocer de las reclamaciones de prima de antigüedad, el reclamante debe haberle solicitado a la entidad el pago de dicha prestación y haber agotado la vía gubernativa, situación que no ha ocurrido en el presente caso.

    Por todas las consideraciones expuestas, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA QUE SON NULOS, POR ILEGALES, el Decreto de Personal No. 170 de 7 de julio de 2015, dictada por conducto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, y la Resolución Administrativa 053 de 9 de julio de 2015, dictada por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial; en consecuencia, ORDENA EL REINTEGRO de L.A.R.P., en el cargo que desempeñaba en el momento en que se hizo efectiva su destitución o a otro cargo de igual jerarquía y salario de acuerdo a la estructura de la institución y NIEGA las demás pretensiones de la demanda.

    N. y cúmplase,

    CECILIO CEDALISE RIQUELME

    EFRÉN C. TELLO C. --ABEL AUGUSTO ZAMORANO-LUIS RAMON FABREGA SANCHEZ

    KATIA ROSAS

    (SECRETARIA)