Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 27 de Diciembre de 2019

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución27 de Diciembre de 2019
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Abel Augusto Zamorano

Fecha: 27 de diciembre de 2019

Materia: Acción contenciosa administrativa

Plena Jurisdicción

Expediente: 989-18

Vistos:

El licenciado C.A.M., actuando en nombre y representación del señor L.A.D.G., ha interpuesto demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Número 1113-DDRH de 12 de diciembre de 2016, emitida por la Contraloría General de la República, su acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

Las pretensiones de la presente acción, consisten en que se declare nula por ilegal, la Resolución Número 1113-DDRH de 12 de diciembre de 2016, así como su acto confirmatorio y se ordene a la Contraloría General de la República a pagar a la parte actora la suma de Once Mil Cuatrocientos Setenta y Tres Balboas con 44/00 (B/.11,473.44) en concepto de prima de antigüedad, calculada desde el 1 de septiembre de 1980 hasta el 31 de marzo de 2016.

  1. HECHOS QUE FUNDAMENTAN LA DEMANDA

    En los hechos presentados por el apoderado judicial del accionante, se señala que el señor L.A.D.G., laboró en la Contraloría General de la República de forma continua, desde el 1 de septiembre de 1980 hasta su retiro ocurrido el 31 de marzo de 2016.

    De igual manera alega, que de acuerdo con la ley 39 de 2013, modificada por la ley 127 de 2013, su representado tiene derecho a una prima de antigüedad, a razón de una semana de salario por cada año laborado en forma continua, en el sector público.

    El apoderado judicial también manifiesta como hecho, que el criterio de la Contraloría General de la República de calcular la prima de antigüedad solamente desde la entrada en vigencia de la ley 127 de 2013, lo planteó originalmente la Procuraduría de la Administración en diferentes consultas en el año 2015, lo cual fue acogido por la Contraloría General de la República dándole el valor de criterio vinculante, pero, ese criterio lo vario posteriormente al considerar que debía reconocerse el pago de la prima de antigüedad desde el inicio de la relación del servidor público, lo cual también queda expuesto por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de 11 de enero de 2018, dictada dentro del expediente 69-17, donde se decide que la Contraloría General de la República debe pagar la prima de antigüedad en forma completa desde el inicio de la relación laboral del servidor público, lo cual no fue considerado en este caso.

    Seguido se sustenta que la Contraloría General de la República a pesar del criterio esbozado por la Procuraduría de la Administración y de la Corte Suprema de Justicia, decidió que el derecho a la prima de antigüedad es efectivo sólo desde el 1 de enero de 2014, lo cual es arbitrario y carece de fundamento legal, ya que de reconocerse la prima de antigüedad a partir de la entrada en vigencia de la ley 127 de 2013, la fecha de cómputo para el cálculo de la prima correría a partir del 1 de abril de 2014, y no del 1 de enero de 2014, como se dio en el presente caso, lo que es contrario al principio de estricta legalidad.

    En base a lo expuesto, se sostuvo que la prima de antigüedad a la cual tiene derecho el señor L.A.D.G., asciende a la suma de Once Mil Cuatrocientos Setenta y Tres Balboas con 44/100 (B/.11,473.44), calculada desde el 1 de septiembre de 1980, hasta el 31 de marzo de 2016, a razón de una semana por cada año de labores continuas al servicio del Estado, lo que totaliza treinta y cinco (35) años y siete (7) meses, considerando su último salario mensual el monto de Mil Trescientos Dieciocho Balboas con 00/100 (B/.1,318.00).

  2. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.

    De unestudio del expediente se observa que la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la violación de las normas siguientes:

    o Ley 127 de 31 de diciembre de 2013, que reforma la ley 39 de 2013 y establece un régimen de estabilidad laboral para los servidores públicos.artículo 1 (derecho a la prima de antigüedad de los servidores públicos), en concepto de violación directa por omisión.artículo 6 (momento a partir del cual comienza a regir la normativa), en concepto de violación por interpretación errónea.

    En lo medular los cargos de la violación de estas normas fueron sustentados en los siguientes puntos:

    1. Se establece una limitación para el reconocimiento de la prima de antigüedad desde el 1 de enero de 2014, cuando la ley 127 de 2013, en que se fundamenta la entidad demandada, no pretende crear dicha situación jurídica; más bien señala que, se pagará la prima de antigüedad a razón de una semana de salario por cada año laborado sin limitar el cumplimiento de dicho mandato en el tiempo.

    2. Debió realizarse el cálculo de la prima de antigüedad desde el momento en que comienza la relación laboral y no a partir de la entrada en vigencia de la ley 127 de 2013, como de forma analógica ha sucedido en casos similares al cobro de la prestación laboral pretendida.

  3. INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA.

    A fojas 28 a 31 del expediente, figura el informe explicativo de conducta, rendido por el Contralor General de la República, por medio de la Nota No.2696-18-Leg. de 4 de octubre de 2018, el cual señala que, el señor L.A.D.G., presentó renuncia formal al cargo que ostentaba como Supervisor de Fiscalización en la Contraloría General de la República, a partir del 1 de abril de 2016, sin solicitar en dicho escrito el pago de prestaciones u otros derechos.

    Sostiene que, luego del acogimiento de su renuncia, se observa a foja B-166 del expediente de personal, que el exfuncionario L.A.D.G., solicitó el 22 de abril de 2016, el pago de ocho (8) meses de bonificación por antigüedad, a la cual tenía derecho de acuerdo al Reglamento Interno de la Contraloría General de la República.

    Menciona que, por iniciativa propia de la entidad, mediante la Resolución Número 1113-DDRH de 12 de diciembre de 2016, le reconoció al exfuncionario L.D.G., el pago de la prima por antigüedad por la suma de Seiscientos Noventa y Un Balboas con 95/100 (B/.691.95), con fundamento en lo dispuesto en los artículos 55 de la ley 32 de 1984; 139 del Reglamento Interno de la Contraloría General de la República; y 1 de la ley 39 de 11 de junio de 2013, modificado por el artículo 3 de la ley 127 de 31 de diciembre de 2013.

    Considera que, para el caso particular de los servidores de la Contraloría General de la República y de la aplicabilidad de los derechos reconocidos a través del tiempo a favor de los funcionarios, tanto de la institución como de las distintas dependencias del Estado, se realizaron diversas consultas sobre la aplicabilidad de la ley y el efecto que se pretende ejercer como instrumento de reconocimiento de la labor que día a día prestan los colaboradores. La Procuraduría de la Administración, actuando en ejercicio de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 6 de la ley 38 de 31 de julio de 2000, comunica a la Contraloría General la existencia de la Consulta Número C-21-15 de 14 de abril de 2015, en la que considera a su criterio, que la prima de antigüedad debe ser computada a partir del 1 de enero de 2014, fecha en que entró en vigencia la ley 39 de 2013.

    Mantiene que, a pesar de que la ley 39 de 2013, fue modificada por la ley 127 de 2013, que entró a regir desde el día 1 de abril de 2014, la Procuraduría de la Administración, en aras de fundar su actuación dentro de los parámetros de la transparencia y beneficio para sus colaboradores, estima que la fecha en que debe iniciar el cómputo para la prima de antigüedad que hoy se reclama como no pagada, es a partir del 1 de enero de 2014, lo que es acogido por la Contraloría General de la República a través del acto atacado.

  4. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. El Procurador de la Administración, mediante su Vista Fiscal No. 1868 de 3 de diciembre de 2018, visible a fojas 32 a 37 del expediente judicial, le solicita a los Magistrados que integran la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que denieguen las pretensiones formuladas por la parte actora, pues no le asiste el derecho invocado.

    Opina que, para lograr una mejor aproximación del tema objeto de análisis, es necesario exponer que el contenido del artículo 1 de la ley 39 de 11 de junio de 2013, modificado por el artículo 3 de la ley 127 de 31 de diciembre de 2013, actualmente derogado, señalaba que: "Los servidores públicos al servicio del Estado, al momento de la terminación de la relación laboral, cualquier que sea la causa de terminación, tendrán derecho a recibir del Estado una prima de antigüedad, a razón de una semana de salario por cada año laborado al servicio del Estado en forma continua..."

    Considera que, del contenido de la norma citada se infiere, que es precisamente al momento de la terminación de la relación laboral, que el interesado debe formular a la institución correspondiente una petición para que ésta le reconozca el derecho reclamado; es decir, la prima de antigüedad, tal como ocurrió en la situación bajo estudio.

    Sostiene que, si bien le asiste al señor L.A.D.G. el derecho al reconocimiento del pago de la prima de antigüedad por parte de la Contraloría General de la República, lo cierto es que el cálculo de dicha prestación laboral solamente puede ser computado desde el período que comprende del 1 de enero de 2014 al 31 de marzo de 2016.

    Alega que, lo anterior es así, ya que el artículo 3 de la ley 127 de 31 de diciembre de 2013, que modificó el artículo 1 de la ley 39 de 2013, disponía que los servidores públicos al servicio del Estado al momento de la terminación de la relación laboral, tendrían derecho a recibir del Estado una prima de antigüedad; sin embargo, no se le puede conceder a dicha norma un alcance de carácter retroactivo, según lo establece el artículo 46 de la Constitución Política de la República, por no tratarse de una ley de orden público o de interés social; siendo que la mencionada ley entró a regir el día 1 de abril de 2014, por lo que mantiene que, es a partir de entonces que se debe empezar a computar el reconocimiento al funcionario del derecho otorgado en su normativa; es decir, al pago de la prima de antigüedad.

    Estima que, es la propia ley 39 de 11 de junio de 2013, modificada por la ley 127 de 31 de diciembre de 2013, la que debió especificar cómo cuantificar la prima de antigüedad para aquellas personas que entraron a laborar antes y después de la entrada en vigencia de esa legislación, de tal suerte que dicho derecho solo podrá ser computado en uno u otro caso, a partir del 1 de abril de 2014.

  5. ANÁLISIS DE LA SALA.

    Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la Sala a realizar un examen de rigor.

    El señor L.A.D.G., que siente su derecho afectado por la Resolución Número 1113-DDRH de 12 de diciembre de 2016, de conformidad con el artículo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta Sala, Tribunal competente para conocer de este negocio, por disposición del artículo 97 del Código Judicial, para que se declare nula la resolución emitida por la Contraloría General de la República, institución que ejerce la legitimación pasiva.

    En razón de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar la legalidad del acto impugnado, por medio del cual se determina el reconocimiento de la prima de antigüedad del demandante, a partir de la entrada en vigencia de la ley 39 de 2013, el 1 de enero de 2014, y que fue modificada por la ley 127 de 2013, por medio de la cual se reconocen derechos laborales a los funcionarios del Estado panameño.

    El demandante manifiesta su disconformidad con la aplicación dada a la Ley 39 de 2013, modificada por la Ley 127 de 2013, que reconoce el derecho a la prima de antigüedad a los servidores públicos al terminar la relación laboral por cualquiera que fuera la causa, al reconocérsele ese derecho solo desde la entrada en vigencia de la ley aplicable y no por los años de servicio al Estado.

    Previo a entrar a decidir el presente negocio, cabe señalar que las leyes 39 y 127 de 2013, fueron derogadas por la Ley 23 de 2017, que reformó la Ley 9 de 1994, que establece y regula la Carrera Administrativa y dictó otras disposiciones. Así mismo, el artículo 35 de dicha Ley 23 de 2017, la cual entró en vigencia el 13 de mayo de 2013, establece que la misma es de interés social y tiene efectos retroactivos, sin embargo, su aplicación en virtud de la retroactividad, no puede causar perjuicios a los derechos ya adquiridos, como lo es la prima de antigüedad.

    En ese mismo sentido, estima este Tribunal importante considerar también el principio indubio pro operario que obliga a preferir la interpretación que más favorezca al trabajador. Ello significa, que aplicando lo expresado por la normativa vigente y lo externado por la doctrina, aquel derecho individual constituido o derecho adquirido con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley derogada, debe atenderse en lo que más favorezca al exfuncionario que se desvincula del servicio público, por cualquiera de las formas establecidas en la ley; sin embargo, cabe señalaraquí que ese derecho lo contempla la Ley 23 de 2017, de la misma forma como se dispuso en la Ley 39 de 2013, modificada por la Ley 127 de 2013, que comprende una semana de salario por cada año laborado.

    Ahora bien, el artículo 1 de la ley 39 de 2013, modificado por el artículo 3 de la ley 127 de 2013, aducido como infringido, que contenía el derecho a la prima de antigüedad reclamado, expresaba concretamente lo que sigue:

    Artículo 3. El artículo 1 de la Ley 39 de 2013 queda así:

    Artículo 1. Los servidores públicos al servicio del Estado, al momento de la terminación de la relación laboral, cualquiera que sea la causa de terminación, tendrán derecho a recibir del Estado una prima de antigüedad, a razón de una semana de salario por cada año laborado al servicio del Estado en forma continua, aunque sea en diferentes entidades del sector público. En los casos en que algún año de servicio del servidor público no se cumpla en su totalidad, tendrá derecho a la parte proporcional correspondiente para lo cual será tomado en cuenta el último salario devengado.

    Se entiende que no hay continuidad cuando el servidor público se haya desvinculado definitivamente del servicio al Estado por más de sesenta días calendario sin causa justificada.

    La norma citada establece el derecho de la prima de antigüedad para los servidores públicos al servicio del Estado, al momento de la terminación de la relación laboral, cualquiera fuera la causa, a razón de una semana de salario por cada año laborado al servicio del Estado en forma continua, tomando en cuenta el último salario devengado. Ese derecho conforme se estipuló, se reconocía también proporcionalmente.

    Luego entonces, la prima de antigüedad es una prestación que se deriva del solo hecho del trabajo, que se otorga a los trabajadores en este caso a un servidor público, por el transcurso del tiempo en que ha prestado sus servicios.

    Es de suma transcendencia hacer mención que, el pago de la prima de antigüedad es un derecho adquirido que fue introducido en la legislación panameña por el artículo 224 y siguientes del Código de Trabajo de 1972, y que surge por el solo hecho del tiempo laborado por el trabajador en el sector privado, computable en el número de años de servicios continuos, constituyéndose en un derecho irrenunciable e intocable del trabajador, y ésta posteriormente se introduce con la Ley 39 de 2013 y su modificación la Ley 127 de 2013, a favor de los servidores públicos en el sector público.

    Siendo así las cosas, al revisar la normativa vigente, el Tribunal Contencioso concluye que este derecho laboral, ni en el ámbito privado, ni en el público, puede ser fragmentado su cómputo, como ha sido la interpretación que realiza la Contraloría General de la República, quien toma en cuenta, en el presente caso, como inicio para el cómputo de este derecho, la entrada en vigencia de la ley 39 de 2013 y su modificación, desconociendo que el trabajador ha prestado sus servicios en fecha anterior a la vigencia de la norma, produciendo un detrimento en el derecho adquirido, el cual a pesar de ser reconocido, se realizó un cálculo inadecuado que perjudica al demandante.

    De todo este cotejo, conceptúa este Tribunal que para el cálculo del reconocimiento del pago de la prima de antigüedad debetomarse en cuenta el tiempo que el funcionario se mantuvo laborando, puesto que así queda expresado en la ley aplicable, pues la norma no expresa que el cálculo se haría a partir de la entrada en vigencia de la norma, sino que señala que es por los años de servicio.

    Así las cosas, según las constancias procesales, el tiempo que permaneció el señor L.A.D.G. en la Administración Pública, fue del 1 de septiembre de 1980 al 31 de marzo de 2016, devengando como último salario la suma de Mil Trescientos Dieciocho Balboas con 00/100 (B/.1,318.00), sin embargo, el acto acusado de ilegal no le reconoce el pago de la prima de antigüedad por todos los años de servicio en la Contraloría General de la República, sino desde el año en que entró en vigencia la ley que estableció el derecho de la prima de antigüedad para los funcionarios al servicio del Estado; razón por la cual la parte actora reclama una rectificación del cálculo del pago de prima de antigüedad, en el que se incluya el tiempo de servicio laborado en la Contraloría General de la República, desde el 1 de septiembre de 1980 al 31 de marzo de 2016, y no como se realizó desde el 1 de enero de 2014 al 31 de marzo de 2016.

    Habiendo determinado este Tribunal que el ordenamiento jurídico vigente y aplicable no establece expresamente que la prima de antigüedad, sólo sea reconocida desde el 1 de enero de 2014, fecha en que entra en vigencia la ley 39 de 2013, no le es dable a esta Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia hacer una interpretación que no responde a lo establecido en la referida ley 39 de 2013, modificada por la ley 127 de 2013, cuyo único requisito exigido al trabajador era el de la continuidad del servicio, es decir, que no haya sido desvinculado de la Administración por más de sesenta (60) días, como lo señala la reforma del artículo 2 de la normativa en comento.

    En base a lo anterior, este Tribunal es del criterio que el cálculo de la prima de antigüedad del señor L.A.D.G. debía contemplar todo el periodo que laboró en el Estado de manera continua hasta su retiro, a razón de una semana de salario por cada año laborado al servicio del Estado, en base al salario de Mil Trescientos Dieciocho Balboas con 00/100 (B/.1,318.00), siendo éste su último salario devengado en el cargo de Supervisor de Fiscalización (Grado 11), en la Dirección Nacional de Fiscalización General de la Contraloría General de la República.

    En este sentido, los razonamientos que se han venido realizando, permite a este Tribunal señalar que ha quedado probado el cargo de ilegalidad sobre el artículo 1 de la ley 39 de 2013, modificado por la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013, ya que el cobro de la prima de antigüedad según la norma aplicable al caso, debe calcularse a partir de la vinculación laboral del trabajador con el Estado, en base a su continuidad, hasta el momento de su retiro, que en el caso que nos ocupa se dio el 31 de marzo de 2016, lo que hace innecesario entrar a examinar el cargo de ilegalidad relacionado con el artículo 6 de la Ley 127 de 2013.

    Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, lo consecuente es declarar parcialmente ilegal la Resolución Número 1113-DDRH de 12 de diciembre de 2016, emitida por la Contraloría General de la República, al no haber incluido el tiempo de servicio en la institución, anterior al 1 de enero de 2014, del señor L.A.D.G. y lo procedente es ordenar, el pago adeudado que comprende del 1 de septiembre de 1980 al 31 de diciembre de 2013, reconociéndosele el pago en concepto de prima de antigüedad, por los años de servicios continuos en el Estado.

    En virtud de lo anterior, lo que corresponde es que la Sala Tercera realice el cálculo respectivo de la prima de antigüedad que le corresponde recibir al señor L.A.D.G., en base a los treinta y cinco (35) años, seis (6) meses y treinta y un (31) días laborados en la entidad demandada, y cuyo último salario ascendió a Mil Trescientos Dieciocho Balboas con 00/100 (B/.1,318.00).

    En este aspecto, para obtener el monto a recibir se hace una relación de la siguiente manera: donde 1 semana/ 52 semanas que tiene el año = .01923 semanas.

    35 años equivalen a 420.00 meses

    6.00 meses

    31 días equivalen a 1.00 mes

    Total: 427.00 meses

    (Cantidad de meses laborados) * (Salario devengado) * 1.923% = Prima de Antigüedad

    (427) * ( 1,318.00) * 1.923% = B/.10,822.37

    Así, del monto adeudado al señor L.A.D.G., en concepto de prima de antigüedad, le fueron reconocidos mediante la Resolución Número 1113-DDRH de 12 de diciembre de 2016, la suma de Seiscientos Noventa y Un Balboas con 95/100 (B/ 691.95), los que al debitarse del total adeudado, da un resultado de Diez Mil Ciento Treinta Balboas con 42/100 (B/. 10,130.42), siendo éste el monto total que debe cancelarle la Contraloría General de la República al demandante.

    En consecuencia, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA QUE ES PARCIALMENTE NULA POR ILEGAL, la Resolución Número 1113-DDRH de 12 de diciembre de 2016, y su acto confirmatorio, ambas emitidas por la Contraloría General de la República y, ORDENA a la Contraloría General de la República, que realice el pago de Diez Mil Ciento Treinta Balboas con 42/100 (B/. 10,130.42), a favor del señor L.A.D.G., con cédula de identidad personal No.7-71-2525, en concepto de diferencia del monto total de la prima de antigüedad que le corresponde, desde el 1ro de septiembre de 1980 hasta el 31 de diciembre de 2013.

    N..

    ABEL AUGUSTO ZAMORANO

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

    KATIA ROSAS (Secretaria)

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