Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 19 de Diciembre de 2019

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución19 de Diciembre de 2019
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

S.: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Abel Augusto Zamorano

Fecha: 19 de diciembre de 2019

Materia: Acción contenciosa administrativa

Plena Jurisdicción

Expediente: 1305-18

VISTOS:

El licenciado G.H., actuando en nombre y representación del señor A.A.F.R., ha presentado demanda contencioso administrativa, para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto de Personal N° 670 de 27 de diciembre de 2017, emitido por conducto del Ministerio de Seguridad Pública y el acto confirmatorio; y como consecuencia solicita el reintegro y el pago de los salarios caídos y sobresueldos de los que gozaba.

ANTECEDENTES

En los hechos presentados por el apoderado judicial del accionante, se señala que, el señor A.A.F.R., ingresó al ahora Servicio Nacional Aeronaval el 3 de diciembre de 1998, contando con más de diecinueve (19) años de servicio en la institución.

Manifiesta que, el señor A.A.F.R. gozaba de estabilidad en el cargo obtenida mediante la juramentación, que contempla el numeral 1 del artículo 65 de la ley 93 de 7 de noviembre de 2013, que reorganiza el Servicio Aeronaval en la República de Panamá.

Considera que, la destitución atacada, fue ilegal, toda vez que no se cumplió con el debido proceso ni la progresividad de las sanciones. Además de que su aplicación, es extemporánea, ya que fue notificada seis (6) meses después del periodo establecido en el artículo 74 del Decreto Ejecutivo N°169 de 26 de marzo de 2014, que aprueba el Reglamento Disciplinario del Servicio Nacional Aeronaval, en su capítulo IX, de la extinción y prescripción de la acción disciplinaria.

Mantiene que, el señor F.R. fue denunciado en la jurisdicción penal para el año 2009, por el delito de violencia doméstica, en el cual se dicta un fallo condenatorio, que para el mes de junio de 2017, se encontraba debidamente ejecutoriado. No obstante lo expuesto, estima que el Servicio Nacional Aeronaval no contempla que la sentencia también refleja medidas curativas ni la antigüedad en el cargo que tenía el funcionario; ni que dicha sentencia judicial corresponde a un incidente familiar acaecido en el año 2009, que al haber transcurrido ocho (8) años.

Opina que, tratándose de una falta cometida en el año 2009, se debió juzgar por las reglas del Decreto Ejecutivo 104 de 13 de mayo de 2009, que reglamenta el Decreto Ley 7 de 2008, que crea el Servicio Nacional Aeronaval, ya que así lo establece el artículo 151 del Decreto Ejecutivo 169 de 26 de marzo de 2014, que aprueba el Reglamento de Disciplina de dicha entidad.

Por último, sostiene que la destitución directa decretada por la entidad demandada, se dio sin cumplir con una serie de procedimientos referentes a la audiencia del funcionario, derecho a ser oído, valoración de pruebas, el contradictorio, puesto que se trata de un hecho de la jurisdicción penal referente a un delito de violencia doméstica ocurrido hace ocho (8) años, situación que con el transcurrir del tiempo ha variado.

  1. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. De unestudio del expediente se observa que, la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la violación directa por omisión de las normas siguientes:

    · Decreto Ejecutivo 169 de 26 de marzo de 2014, que aprueba el Reglamento de Disciplina del Servicio Nacional Aeronaval:artículo 7 (fundamentos y principios, en que se basa el Reglamento de Disciplina del Servicio Nacional Aeronaval).artículo 74 (términos de prescripción).artículo 151 (procedimiento aplicable según el momento en que se incurra en una falta administrativa y la ley que debe regir al caso).

    En lo medular, los cargos de la violación de estas normas fueron sustentados en los siguientes puntos:

    · Violación del debido proceso, ya que se destituye al señor A.A.F.R. sin haber incurrido en una falta disciplinaria, y sin realizarse un procedimiento disciplinario en el que, se le permitiera hacer uso del derecho al contradictorio de forma eficiente, en observancia de las garantías procesales que le asisten y los principios que rigen el derecho administrativo.

    · La aplicación de la medida disciplinaria se aplica de manera extemporánea, al haber transcurrido más de seis (6) meses desde que se tuvo conocimiento de una sentencia judicial, hasta el momento en que se dicta el acto impugnado.

  2. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO.

    A fojas 29 a 30 del expediente, figura el informe explicativo de conducta rendido por el Viceministro de Seguridad Pública, Encargado, contenido en la Nota N° 0165 OAL-2019 de 27 de febrero de 2019, en el que se señala que la destitución del señor A.A.F.R., tiene su fundamento legal en la causal de destitución contenida en el acápite 5 del artículo 148 del Reglamento Disciplinario del Servicio Nacional Aeronaval, que consiste en "Ser condenado (a) por delito doloso, ya sea con días multas o pena de prisión, comprobado mediante sentencia ejecutoriada", hecho que quedó debidamente acreditado.

    Manifiesta en atención a lo anterior que, el M.G.C., de Asuntos Internos del Servicio Nacional Aeronaval, confecciona informe de novedad, donde informaron que en un retén policial, frente a la sede policial de Chepo, el Cabo 2do. E.C., de la Policía Nacional procedió a verificar en el Sistema de Verificación Ciudadana, al señor A.A.F.R., quien se identificó como Sargento 1ro. del Servicio Nacional Aeronaval, el cual mantenía un Oficio de captura, por violencia doméstica, ordenado por el Juzgado Municipal de San Miguelito, ramo penal.

    Se procedió a enviar al Cabo 1ro. J.A., en compañía del agente Ríos, conductor de turno, al Juzgado Primero Municipal Penal de San Miguelito, para verificar la veracidad del oficio, al llegar al lugar el S.J.J.L.I., quien les informa que el señor A.A.F.R., mantiene una sentencia de segunda instancia No. 04 de 23 de junio de 2010, condenatoria, y tres oficios; Oficio 364 de 6 de junio de 2017, dirigido al Sistema Penitenciario en el cual se le ordena su captura para cumplir dieciséis (16) meses de prisión como autor del delito de violencia doméstica; Oficio 365 de 6 de junio 2017, dirigido al Centro de Salud de Veranillo, para ser sometido al funcionario en cuestión a un programa terapéutico por parte de un médico psiquiatra psicólogo, y el Oficio 367 de 6 de junio de 2017, dirigido al Ministerio de Economía y Finanzas, en el que se le condena a pagar la pena liquida de Cien Balboas (B/.100.00), en concepto de días multa que debía pagar al Tesoro Nacional.

    Ante lo expuesto, agrega que el artículo 20 del Reglamento Disciplinario del Servicio Nacional Aeronaval dispone que los servidores públicos de la entidad deberán conducirse con lealtad, vocación de servicio, honradez, responsabilidad, eficiencia, valor y transparencia, cumpliendo con las normas éticas de conductas consignadas de acuerdo con la ley 93 de 7 de noviembre de 2013, en el propio Reglamento Disciplinario en mención y en el Código de Ética de los Servidores Públicos.

  3. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. El Procurador de la Administración mediante su V.F. No. 507 de 16 de mayo de 2019, visible a fojas 31 a 35 del dossier, les solicita a los Magistrados que integran la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que denieguen las pretensiones formuladas por el recurrente, pues no le asiste el derecho invocado en este caso.

    Manifiesta que, del informe explicativo de conducta rendido por el Viceministro de Seguridad Pública, Encargado, se observa que el M.G.C. de Asuntos Internos del Servicio Nacional Aeronaval, confeccionó el informe de novedad, donde señaló que en un retén policial frente a la sede de la Policía Nacional de Chepo, el Cabo Segundo de la Policía Nacional, procedió a acceder al Sistema de Verificación Ciudadana el nombre de A.A.F.R. percatándose que el mismo mantenía un oficio de captura, por violencia doméstica, expedido por el Juzgado Municipal de San Miguelito, ramo penal.

    Mantiene que, en base a lo anterior la Cabo Primera J.A. junto con el agente Ríos, conductor de turno, se apersonaran al Juzgado Primero Municipal de San Miguelito, ramo penal, para comprobar la veracidad de la orden de captura girada contra F.R..

    Sostiene que, el S.J. del mencionado juzgado informó a los funcionarios del Servicio Aeronaval que, el ex-funcionario "mantiene una Sentencia de 2da Instancia No. 04 de 23 de junio de 2010, condenatoria, y tres Oficio (sic); Oficio 364 de 6 de junio de 2017, dirigido al Sistema Penitenciario en el cual se le ordena su captura para cumplir 16 meses de prisión como autor del delito de Violencia Doméstica, Oficio 365 de 6 de junio 2017, dirigido al Centro de Salud de Veranillo, para ser sometido al señor A.F. a programa terapéutico por parte de un médico Psiquiatra Psicólogo, Oficio 367 de 6 de junio de 2017, dirigido al Ministerio de Economía y Finanzas, que se le condena a pagar a la pena liquida (sic) de Cien alboas (sic) (B/.100.00), en concepto de días multa que debía pagar al Tesoro Nacional".

    Opina que, en base a lo anotado, mediante la Nota 0484/SENAN-DRH/DG de 5 de octubre de 2017, el Director General del Servicio Nacional Aeronaval, recomendó la destitución directa del señor A.A.F.R., por infringir el artículo 148, numeral 5 del Reglamento de Disciplina del Servicio Nacional Aeronaval, aprobado a través del Decreto Ejecutivo 169 de 26 de marzo de 2014, el cual dispone que: "Las faltas de destitución inmediata, por el sólo conducto del Ejecutivo son las siguientes: ...5. Ser condenado (a) por delito doloso, ya sea con días multa o pena de prisión, comprobado mediante sentencia ejecutoriada"

    Por lo expuesto, estima que la destitución del señor A.A.F.R., estuvo apegada al principio de proporcionalidad y a la ley, ya que la sanción aplicada resulta cónsona con la falta cometida y la institución demandada cumplió con los procedimientos establecidos para aplicar dicha medida, e igualmente respetó la garantía del debido proceso, pues, para llegar a su desvinculación definitiva del cargo que ocupaba en la institución demandada, se le permitió presentar el respectivo recurso de reconsideración junto con las pruebas que a bien tuviera.

    Agrega que, no debe perderse de vista lo señalado por el Viceministro de Seguridad Pública, Encargado, quien menciona que el artículo 20 del Reglamento Disciplinario del Servicio Nacional Aeronaval dispone que "los servidores públicos deberán conducirse con lealtad, vocación de servicio, honradez, responsabilidad, eficiencia, valor y transparencia..."

  4. ANÁLISIS DE LA SALA.

    Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la S. a realizar un examen de rigor.

    El señorAdán A.F.R., que siente su derecho afectado por el Decreto de Personal N° 670 de 27 de diciembre de 2017, estando legitimado activamente, de conformidad con el artículo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta S., Tribunal competente para conocer de este negocio, por disposición del artículo 97 del Código Judicial, para que se declare nula la resolución emitida por conducto del Ministerio de Seguridad Pública, institución que ejerce la legitimación pasiva.

    Con base a los antecedentes expuestos, corresponde a la S. determinar la legalidad del acto demandado, con fundamento en los cargos presentados por la parte actora, quien alega que se ha vulnerado el debido proceso, por lo siguiente:

    · Ya que se destituye al señor A.A.F.R. sin haber incurrido en una falta disciplinaria, y sin realizarse un procedimiento disciplinario en el que, se le permitiera hacer uso del derecho al contradictorio de forma eficiente, en observancia de las garantías procesales que le asisten y los principios que rigen el derecho administrativo.

    · La aplicación de la medida disciplinaria se aplica de manera extemporánea, al haber transcurrido más de seis (6) meses desde que se tuvo conocimiento de una sentencia judicial hasta el momento en que se dicta el acto impugnado.

    Del acto contenido en el Decreto de Personal N° 670 de 27 de diciembre de 2017, se observa que el procedimiento disciplinario que se le siguió al Sargento Primero A.A.F.R., se dio por incurrir en la falta contenida en el artículo 148, numeral 5 del Decreto Ejecutivo No.169 de 26 de marzo de 2014, que aprueba el Reglamento de Disciplina del Servicio Nacional Aeronaval, la cual consiste en "Ser condenado (a) por delito doloso, ya sea con días multa o pena de prisión, comprobado mediante sentencia ejecutoriada".

    Cabe destacar que, de las piezas procesales se observa que el señor A.A.F.R., fue procesado por el delito de violencia doméstica, el cual fue de conocimiento en primera instancia del Juzgado Primero Municipal, ramo penal del Distrito de San Miguelito, provincia de Panamá, el cual mediante la Sentencia N. 24 de 23 de junio de 2010, le impone una pena de dieciséis (16) meses de prisión y medida de seguridad curativa; la cual fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal de Apelaciones y Consultas del Segundo Circuito Judicial de Panamá, San Miguelito, por medio de la Sentencia No. 04 de 23 de junio de 2010, de la cual se notificó el 2 de noviembre de 2011.

    Según el Informe de Novedad de 24 de julio de 2017, el Cabo 2do. E.C., de servicio en la Zona de la Policía Panamá Este, indica que a las 18:10 horas, asignado al retén de Chepo en compañía del Cabo 2do, J.V. y el Cabo 2do. G.C., los cuales procedieron a verificar con el PDA percatándose que el funcionario A.A.F.R. mantiene un oficio de captura en su contra identificado con número 364 de 6 de junio de 2017, por el delito de violencia intrafamiliar, dictado por el Juzgado Municipal de San Miguelito, ramo penal, lo cual fue corroborado por el Departamento de la D.I.J. señalando que dicho oficio se mantiene vigente.

    Cabe resaltar que, al señor A.A.F.R., en el momento que fue retenido, se le indicaron las razones de dicha retención y por orden de que autoridad y le fueron leídos sus derechos constitucionales pertinentes.

    Es de lugar manifestar que, la autoridad demandada se hace conocedora de la sentencia que se le impone al señor A.A.F.R., por un informe de campo realizado el día 25 de julio de 2017, mediante reporte del señor W.G., oficial encargado de la Subestación Policial de Panamá Este, Chepo, en el cual comunica que mantiene aprehendido a funcionario F.R., el cual al ser verificado en un retén policial del área refleja oficio de captura por el delito de violencia doméstica, tal como se aprecia en Nota DAI/407/17 de 2 de agosto de 2017, aportada como parte del expediente administrativo del caso.

    En este aspecto, según Asuntos Internos del Servicio Nacional Aeronaval se remiten varios oficios a dicha institución, los cuales son, los oficios 364, 365 y 367, todos de 6 de junio de 2017, emitidos por el Juzgado Municipal, ramo de lo penal, del Segundo Circuito Judicial de Panamá. Por medio de los cuales se solicita capturar y fijar a órdenes de la Dirección General del Sistema Penitenciario a cumplir la sentencia condenatoria No. 24 de 23 de junio de 2010, por el plazo de dieciséis (16) meses, por la comisión del delito de violencia doméstica en detrimento de su expareja; se solicita al Centro de Salud de Veranillo que el funcionario sea sometido a programa terapéutico por parte de un médico especialista en salud mental; y se comunica de la multa de Cien Balboas (B/.100.00), que deberá pagar al Tesoro Nacional, en concepto de días multas, por un periodo de cuatro (4) meses.

    Como vemos, en el expediente se acredita que existe una sentencia penal, por un delito doloso de violencia doméstica, impuesta al señor A.A.F.R., por lo cual se solicita su captura, hecho que ha sido admitido incluso por el demandante alegando que desde el día en que se dictó dicha sentencia, hasta su destitución, años más tarde, su situación ha cambiado.

    En base a lo anterior, se observa que la Administración mediante un proceso sumario comprueba la falta y sanciona la conducta, por la gravedad de la misma, con la destitución del demandante, ya que lo que requiere probarse es que exista una sentencia ejecutoriada en contra del funcionario por delito doloso, de la cual se hace de conocimiento de la entidad a través de un incidente de un retén policial, que logra verificar los antecedentes judiciales del funcionario para el 25 de julio de 2017, encontrando que mantenía una orden de captura en su contra, permitiéndole el uso de los recursos que le asistían contra la decisión tomada, por lo que consideramos que se han cumplido con las garantías procesales y no se ha vulnerado el derecho a la defensa del actor.

    En otro punto, cabe advertir que la estabilidad que dispone la carrera policial a quienes pertenezcan a ella no resulta ilimitada, y una vez acreditada la falta de máxima gravedad, al hacerse de conocimiento de la autoridad, por haber sido condenado el funcionario por delito doloso, en un caso de violencia doméstica, dicho derecho de estabilidad se pierde con la destitución del cargo, por causa justificada contemplada en el Reglamento de Disciplina de la institución.

    Recordemos que, el Servicio Nacional Aeronaval tiene como finalidad la de garantizar el cumplimiento de la ley, prevenir la comisión de delitos y faltas; y proteger el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos que se encuentren bajo la jurisdicción del Estado, además de la protección del territorio nacional que se les encomienda, razón por la que, deben proyectar una imagen correcta en las actuaciones que realicen en su vida tanto institucional como privada.

    En relación a lo mencionado, cabe señalar que el hecho de haber sido sancionado por un delito doloso por violencia doméstica contra su expareja, indudablemente va en detrimento de la buena imagen y el prestigio de la institución para la cual labora, que tiene entre sus objetivos la protección ciudadana; situación que empaña el esfuerzo que realiza le entidad por elevar la percepción pública que de ella se tiene. Por lo queesta S., no puede pasar por alto este tipo de acciones que ponen en riesgo la dignidad y el respeto institucional de un ente que requiere de la confianza y seguridad de los ciudadanos para ejercer su labor de protección y servicio.

    Por las razones expuestas, no se encuentran llamados a prosperar los cargos de violación alegados por la parte actora del artículo 7 del Decreto Ejecutivo 169 de 26 de marzo de 2014, toda vez que, el debido proceso en este caso, es acreditar que se ha dictado una sentencia penal por autoridad competente, debidamente ejecutoriada en la que se le sancione al funcionario del Servicio Nacional Aeronaval, con una pena de prisión o días multa, lo que se comprobó de forma sumaria la entidad, con las pruebas presentadas en el expediente, lo que da lugar a que se aplique la medida de destitución directa de forma sumaria; luego de lo cual se le permite presentar los recursos pertinentes en la vía gubernativa, lo que se sucede con la presentación del recurso de reconsideración con el cual se agota la vía gubernativa y le permite acceso a la vía jurisdiccional.

    En este aspecto, es de lugar manifestar que tampoco prospera el cargo de violación del artículo 151 del mismo cuerpo legal referido, ya que la falta en la que incurre el actor se hace de conocimiento de la autoridad con posterioridad a su entrada en vigencia, por lo que no puede aplicarse el Decreto 104 de 13 de mayo de 2009 en su lugar. Siendo que la falta se consuma a partir de que se hace de conocimiento de la autoridad la condena en la jurisdicción penal de un delito doloso cometido por un servidor público del Servicio Nacional Aeronaval, lo que se enmarca en una falta de destitución inmediata, tal cual lo establece el artículo 148 de la disposición en referencia.

    Por otro lado, con respecto a la extemporaneidad de la notificación del acto de destitución, que según el accionante debió declararse, la misma por sí sola no acarrea la nulidad del acto de destitución, ya que dentro del procedimiento disciplinario en el que se le acredita la falta perseguida, donde se cumplen con las garantías que le asistían al demandante.

    En este punto, es necesario remitirnos a la doctrina que en esta materia, el reconocido jurista colombiano J.O.S.G., ha señalado en su obra Tratado de Derecho Administrativo, que "...solo los defectos transcendentales de naturaleza formal o procedimental viciarían la validez de los Actos Administrativos. Es decir, sólo se podrán determinar como anulables cuando falten o se desconozcan requisitos formales indispensables para lograr la finalidad propuesta o que frente a los asociados los inducen por los senderos de la indefensión. El vicio de forma carece, por sí mismo, de virtud invalidante si no es de aquellos que reúnen las características expuestas. Su naturaleza es estrictamente instrumental, sólo adquiere identidad cuando su existencia ha desprotegido los derechos de los asociados, e incluso de la propia administración. Por esta razón, se ha venido sosteniendo la existencia de una doble clasificación de los vicios de forma o procedimiento, los sustanciales y los accidentales.

    En este sentido, la jurisprudencia y la doctrina colombianas han considerado que no toda anormalidad formal o procedimental constituye factor de irregularidad del acto administrativo. Se ha planteado, en consecuencia, la diferencia entre los llamados vicios de forma sustanciales y los accidentales. Los primeros son aquellos de magnitud, importancia, que se estructuran sobre requisitos indispensables para el resultado final del acto o sobre las garantías consagradas en defensa de los particulares en general; se agrega a lo anterior la violación de los requerimientos indicados expresamente en la ley como indispensables para la producción del acto, y cuya omisión o transgresión ocasiona la nulidad de la actuación."

    "Los vicios procedimentales de naturaleza accidental, por el contrario, son aquellos de menor entidad, que no acarrean nulidad del acto. Son todas aquellas omisiones de formalidades insignificantes o de formalidades cuyo incumplimiento no podría, en la realidad ficticia, alterar en manera algunas garantías de los administrados. En el decir del Consejo de Estado, "... una omisión de carácter formal configura, todo lo más, una irregularidad en la expedición del acto que por sí sola no hace nulo (sic)..."

    Siendo que, las actuaciones que se alegan como vicios de nulidad en el presente proceso, son de carácter accidental, las mismas no acarrean la nulidad del acto, toda vez, que se evidencia dentro del proceso, que el señor A.A.F.R., se le permitió ejercer su derecho a la defensa. Por lo que tampoco prospera el cargo de violación alegado por la parte actora del artículo 74 del Decreto Ejecutivo 169 de 26 de marzo de 2014, ya que una vez que la autoridad demandada tuvo conocimiento de la falta que se le atribuía al actor, la misma cumplió con realizar la investigación sumaria correspondiente y luego de que la administración determinó sancionarla, le permitió hacer uso del derecho a la defensa y emitió el Decreto de Personal N° 670 de 27 de diciembre de 2017, dentro de los seis (6) meses de haber tenido conocimiento de la sanción penal impuesta al funcionario, lo que sucedió el 25 de julio de 2017, según las piezas procesales, la cual fue notificada el 23 de febrero de 2018. Por lo que, reiteramos es un error accidental que no permite que se declare nulo el hecho de transcurrir un periodo adicional al establecido en la ley para dictar un acto, cuando el mismo es producto de un proceso debidamente realizado y por una causal que exige de una medida disciplinaria expedita por su gravedad.

    Por lo antes expuesto, esta S. considera que la parte actora no acredita la ilegalidad del Decreto de Personal N° 670 de 27 de diciembre de 2017, que se recurre, no resultando procedente declarar la nulidad del acto ni las consecuentes declaraciones solicitadas.

    En consecuencia, la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA QUE NO ES ILEGAL el Decreto de Personal N° 670 de 27 de diciembre de 2017, emitido por conducto del Ministerio de Seguridad Pública, y, por lo tanto, NO ACCEDE a las pretensiones del demandante.

    N.;

    ABEL AUGUSTO ZAMORANO

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

    KATIA ROSAS (Secretaria)

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR