Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 30 de Enero de 2020

PonenteLuis Ramón Fábrega Sánchez
Fecha de Resolución30 de Enero de 2020
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Luis Ramón Fábrega Sánchez

Fecha: 30 de enero de 2020

Materia: Acción contenciosa administrativa

Plena Jurisdicción

Expediente: 1167-19

VISTOS:

La Licenciada E.B.H., en nombre y representación de K.Y.R.P., ha presentado ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción para que "se declare la negativa tácita, por silencio administrativo, en que incurrió el Banco Nacional de Panamá, al no dar respuesta al recurso de reconsideración que la misma interpuso contra el Decreto de la Gerencia General N° 2019 (51010-1800)4271 de 23 de agosto de 2019, emitido por el BANCO NACIONAL DE PANAMÁ, así como la nulidad, por ilegal, de este último, y para que se hagan otras declaraciones" (fs. 2-8 del expediente judicial).

Luego de repartida la acción ensayada, el Magistrado Sustanciador procede a verificar si la misma reúne los requisitos para proceder a su admisibilidad, atendiendo a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y en la jurisprudencia que al respecto ha emitido este Tribunal; y en esa labor determina que de conformidad con lo establecido en el artículo 50 del citado cuerpo normativo, a la misma no se le debe dar curso, ya que no se acreditó el silencio administrativo, como medio de agotamiento de la vía gubernativa, siendo éste un presupuesto procesal de admisibilidad, según el artículo 42 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 25 de la Ley 33 de 1946; criterio que pasamos a sustentar de la siguiente manera:

De acuerdo con las constancias procesales, el Banco Nacional de Panamá emitió el Decreto de Gerencia General N° 2019 (51010-1800) 4271 de 23 de agosto de 2019, mediante el cual decidió terminar la relación laboral con K.Y.R.P. respecto al cargo que la misma ocupaba en esa entidad pública, así como también reconocer a su favor la suma de B/.2,413.60, en concepto de indemnización, quedando notificada de esta decisión el 23 de agosto de 2019 (fs. 9-10 del expediente judicial).

Consta igualmente, que contra el citado acto administrativo, R.P. interpuso un Recurso de Reconsideración que fue recibido por el BANCO NACIONAL DE PANAMÁ el 28 de agosto de 2019 (fs. 11-13 del expediente judicial; y que el 29 de octubre y el 8 de noviembre de ese mismo año, la institución recibió dos memoriales de parte de la prenombrada contentivos de solicitudes de certificación de silencio administrativo en relación con el recurso de reconsideración interpuesto (fs. 14 y 15 del expediente judicial).

En este contexto, el 27 de diciembre de 2019, K.Y.R.P., actuando por conducto de su apoderada judicial, recurre ante la Sala Tercera y presenta una demanda de plena jurisdicción con las siguientes pretensiones:

"II. LO QUE SE DEMANDA:

Primero

Que se declare la Negativa Tácita por Silencio Administrativo en que Incurrió Banco Nacional de Panamá, al no dar Respuesta al Recurso de Reconsideración con Apelación en Subsidio presentado formalmente y en tiempo oportuno por parte de la Demandante.

Segundo

Que se declare la nulidad por ilegal, del Decreto de la Gerencia General No. 2019 (51010-1800) 4271 de 23 de agosto de 2019, 'Por el cual el Gerente Ejecutivo de Recursos Humanos del Banco Nacional de Panamá, en uso de sus facultades legales, decreta la terminación de la relación laboral con la señora K.Y.R.P.'.

Tercero

Que se ordene el reintegro inmediato de la Licenciada K.Y.R.P., al cargo que desempeñaba hasta el momento de su destitución." (f. 3 del expediente judicial).

Sobre el particular y antes de continuar con el análisis, es importante aclararle a la recurrente que cuando se invoca el silencio administrativo, como medio de agotamiento de la vía gubernativa o administrativa, la pretensión que se debe formular al Tribunal es que se declare la nulidad, por ilegal, del mismo, puesto que se entiende que la solicitud o el recurso interpuesto han sido negados tácitamente. No se trata, como lo pide la parte actora, que la Sala Tercera declare que ha operado el silencio administrativo, sino que la misma declare que dicho acto ficto es nulo, por ilegal.

Hecha la anterior aclaración, de las pretensiones formuladas en la demanda (arriba citadas), se desprende que la parte actora considera agotada la vía gubernativa, por el silencio administrativo en el cual incurrió el BANCO NACIONAL DE PANAMÁ al no resolver, en el plazo de dos (2) meses, el Recurso de Reconsideración que la misma interpuso contra el Decreto de Gerencia General N° 2019 (51010-1800) 4271 de 23 de agosto de 2019. Este medio de agotamiento de la vía gubernativa se encuentra previsto en el numeral 2 del artículo 200 de la Ley 38 de 2000, el cual es del tenor siguiente:

"Artículo 200. Se considerará agotada la vía gubernativa cuando:

...

2. Interpuesto el recurso de reconsideración o apelación, señalados en el artículo 166, se entiende negado, por haber transcurrido un plazo de dos meses sin que recaiga decisión sobre él;

...".

Lo anteriormente expuesto es lo que se conoce como silencio administrativo, término éste que de acuerdo con el numeral 104 del artículo 201 de la Ley 38 de 2000, debe ser entendido de la siguiente manera:

"Artículo 201. Los siguientes términos utilizados en esta ley y sus reglamentos, deben ser entendidos conforme a este glosario:

...

104. Silencio administrativo: Medio de agotar la vía administrativa o gubernativa, que consiste en el hecho de que la administración no contesta, en el término de dos meses, contado a partir de su presentación, la petición presentada o el recurso interpuesto por el particular. De esta manera, se entiende que la administración ha negado la petición o recurso respectivo, y queda abierta la vía jurisdiccional de lo contencioso-administrativo ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, para que si el interesado lo decide, interponga el correspondiente recurso de plena jurisdicción con el propósito de que se le restablezca su derecho subjetivo, supuestamente violado."

En torno a la necesidad de acreditar el silencio administrativo como medio de agotamiento de la vía gubernativa, la autora panameña M.G. ha expresado lo siguiente:

"La Sala Tercera ha reiterado jurisprudencialmente que para que se verifique la existencia del silencio administrativo alegado, el apoderado judicial debe acompañar junto con su demanda, copia autenticada de la solicitud o recurso administrativo interpuesto, el cual no ha sido resuelto dentro del término de dos meses desde la fecha cuando se interpuso.Igualmente, ha determinado que para que la parte actora pueda comprobar que la Administración no se pronunció sobre su solicitud o recurso, debe acompañar su demanda con copia autenticada del escrito o memorial donde se requiere a la autoridad administrativa que certifique si la solicitud o recurso interpuesto ha sido resuelto dentro del término establecido por ley.

Si se negare la expedición de la solicitud o certificación el recurrente debe expresarlo claramente en la demanda y debe proponer en el libelo que la Sala Tercera proceda de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 46 de la Ley 135 de 1943, es decir, debe realizar una petición especial al Magistrado Ponente para que solicite a la Administración un Informe y constar así, si se pronunció sobre la petición o los recursos interpuestos." (GALVIS, M.. Requisitos Formales de la Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción. Análisis legal, doctrinal y jurisprudencial. Universal Books. Panamá, 2008. P.. 87). (Lo resaltado es nuestro).

En efecto, la jurisprudencia de este Tribunal ha sido constante en el sentido que para acreditar el silencio administrativo como medio de agotamiento de la vía gubernativa, es necesario que la parte actora aporte copia autenticada, con la constancia del recibido de la entidad demandada, del medio de recurso interpuesto; y copia autenticada, con la constancia del recibido de la entidad demandada, del memorial contentivo de la solicitud de certificación del silencio administrativo. Y en caso que esta última sea denegada, entonces formular una solicitud al Magistrado Sustanciador para que el mismo, antes de admitir la demanda, pida a la institución acusada que certifique el silencio administrativo.

Visto lo anterior, el Magistrado Sustanciador advierte que con la finalidad de acreditar dicho medio de agotamiento de la vía gubernativa, la demandante aportó fiel copia del original del recurso de reconsideración que interpuso contra el Decreto de Gerencia General N° 2019 (51010-1800) 4271 de 23 de agosto de 2019 (fs. 11-13 del expediente judicial), así como fiel copia de dos memoriales contentivos de solicitudes de certificación de silencio administrativo, presentados por la recurrente ante el BANCO NACIONAL DE PANAMÁ (fs. 14 y 15 del expediente judicial).

Sin embargo, lo que no aportó la accionante fue la respuesta que le dio la entidad demandada a las solicitudes de certificación del silencio administrativo, en el sentido si había resuelto o no el recurso de reconsideración que interpuso contra el Decreto de Gerencia General N° 2019 (51010-1800) 4271 de 23 de agosto de 2019, y en caso que no haber recibido respuesta, tampoco le pidió al Magistrado Sustanciador que antes de admitir la demanda, requiriese al BANCO NACIONAL DE PANAMÁ, una certificación en la que constase que había operado el silencio administrativo, tal como se desprende del artículo 46 de la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946, que claramente dispone que: "...cuando el acto no ha sido publicado, o se deniega la expedición de la copia o la certificación sobre publicación, se expresará así en la demanda, con indicación de la oficina donde se encuentre el original, o del periódico en que se hubiera publicado, a fin de que se solicite por el sustanciador antes de admitir la demanda" (fs. 3-8 del expediente judicial).

En efecto, la parte actora no le solicitó al Magistrado Sustanciador que, previo a la admisión de su demanda y con fundamento en la norma legal citada, requiriese al BANCO NACIONAL DE PANAMÁ que le informara si había resuelto o no el recurso de reconsideración que R.P. interpuso contra el Decreto de Gerencia General N° 2019 (51010-1800) 4271 de 23 de agosto de 2019, siendo ésta una omisión que no debe ser suplida por el Tribunal, ya que la petición de documentos, previo a la admisión de la demanda, sólo procede a petición de parte, lo que, reiteramos, no hizo la recurrente; máxime cuando nos encontramos ante un requerimiento legal mínimo que está obligado a satisfacer todo aquel que acude ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (acreditar el agotamiento de la vía gubernativa o administrativa).

Al no existir constancia de si el BANCO NACIONAL DE PANAMÁ resolvió o no el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo impugnado, resulta claro que no se ha comprobado el silencio administrativo, como medio de agotamiento de la vía gubernativa, siendo éste un presupuesto procesal para solicitar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo la reparación de un derecho subjetivo que se estima lesionado, tal como lo establece el artículo 42 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 25 de la Ley 33 de 1946, según el cual para iniciar acciones ante esta jurisdicción es un requisito fundamental que el actor acredite el agotamiento de la vía gubernativa.

En este contexto, traemos a colación el Auto de 4 de marzo de 2015, en el cual se hace alusión a la comprobación del silencio administrativo, a través de la certificación expedida por la entidad demandada o, en su defecto, con las solicitudes presentadas ante esta última, encaminadas a la obtención de dicha certificación, aunado a la solicitud formulada al Magistrado Sustanciador para que, antes de admitir la demanda, pida a la entidad pública la certificación del silencio administrativo:

Auto de 4 de marzo de 2015

Se observa que la parte actora señala la negativa tácita por silencio administrativo en el que presuntamente ha incurrido el Ministerio de la Presidencia al no dar respuesta del Recurso de Apelación presentado por el apoderado, no obstante no se aprecia la certificación proporcionada por el Ministerio de la Presidencia que acredite que en efecto este fenómeno jurídico se verificó. De igual manera no hay constancias que indiquen que se realizaron gestiones para obtener la misma, y finalmente ante la imposibilidad de obtener dicha constancia por parte de la entidad demandada, no se ha solicitado al Magistrado Sustanciador que antes de admitir la demanda, requiriese del ente demandado la constancia o certificación de silencio administrativo.

El artículo 46 de la Ley 135 de 1943 establece que en caso de que la autoridad administrativa no haya atendido la solicitud de certificación de silencio administrativo presentada, el recurrente puede solicitar en la demanda, previa a la admisión de la misma, a la Sala Tercera realizar la gestión para que la Institución demandada proporcione la información sobre si existe o no pronunciamiento, con la finalidad de comprobar el silencio administrativo alegado y así agotar la vía gubernativa para dar pie a ocurrir ante este Tribunal de lo Contencioso Administrativo, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 135 de 1943.

De lo señalado se colige que el silencio administrativo se considera como tal cuando han transcurrido dos (2) meses sin que haya pronunciamiento alguno por parte de la Administración, con lo cual se considerará agotada la vía gubernativa. Sin embargo, existen dos requisitos para la comprobación del silencio administrativo primero, gestión por la parte actora antes de acudir a la Sala frente a la Administración de que no se ha resuelto el recurso o petición incoada, y, segundo, solicitar a la Sala, en el libelo de demanda, que se oficie a la Administración certificación sobre si se ha resuelto el recurso o petición incoada.

Dado lo expuesto, el actor no logró probar el agotamiento de la vía gubernativa por silencio administrativo por tanto la demanda no puede ser admitida y así pasa la Sala a declararlo.

En consecuencia, el Magistrado Sustanciador, actuando en representación de la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción interpuesta por el licenciado J.A., actuando en nombre y representación de SARINA MUÑOZ, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 170 de 28 de julio de 2014, emitida por la Junta Disciplinaria Superior del Servicio de Protección Institucional (SPI) del Ministerio de la Presidencia, sus actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones.

...".

Por otra parte, se observa que la presente demanda se ha dirigido a los Magistrados de la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Suprema de Justicia, cuando lo correcto, de conformidad con lo establecido en el artículo 101 del Código Judicial, es que por ser este negocio jurídico del conocimiento de una de sus Salas, en este caso, la Tercera, la demanda debió dirigirse al Presidente de la misma; omisión que, como sabemos, no constituye un aspecto que por sí sólo conlleve a la inadmisión de la acción, pero no se puede desconocer que sí es una formalidad establecida en la ley y que concurre otra deficiencia que impide darle curso a la misma (fs. 1 y 2).

Como quiera que la Acción Contencioso Administrativa en estudio adolece de los requisitos de admisibilidad contenidos en los artículos 42 de la Ley 135 de 1943 y 101 del Código Judicial (aplicable supletoriamente por así establecerlo el artículo 57C de la citada ley), se procederá a su no admisión, en atención a lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

PARTE RESOLUTIVA

Por lo antes expuesto, el Magistrado Sustanciador, en representación de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE la Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción interpuesta por la Licenciada E.B.H., en nombre y representación de K.Y.R.P., para que "se declare la negativa tácita, por silencio administrativo, en que incurrió el Banco Nacional de Panamá, al no dar respuesta al Recurso de Reconsideración que la misma interpuso contra el Decreto de la Gerencia General N° 2019 (51010-1800)4271 de 23 de agosto de 2019, emitido por el BANCO NACIONAL DE PANAMÁ, así como la nulidad, por ilegal, de este último, y para que se hagan otras declaraciones".

N.,

LUIS RAMÓN FÁBREGA S.

KATIA ROSAS (Secretaria)

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