Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 22 de Febrero de 2021

PonenteCecilio A. Cedalise Riquelme
Fecha de Resolución22 de Febrero de 2021
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Cecilio A. Cedalise Riquelme

Fecha: 22 de febrero de 2021

Materia: Acción contenciosa administrativa

Plena Jurisdicción

Expediente: 581-19

VISTOS:

El Procurador de la Administración ha presentado recurso de apelación contra la providencia de 13 de diciembre de 2019 que admite la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción interpuesta por la firma E.G.M. & Asociados, actuando en nombre y representación de la CONSORCIO GRUPO WISA, S.A. (conformado por GRUPO WISA, S.A., EL VIAJERO DUTY FREE, INC. y AEROGLAMOUR, S.A.), para que se declare nula, por ilegal, el Acta de la Sexta Reunión Extraordinaria de la Junta Directiva del Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A., celebrada el día 5 de junio de 2019, en la cual se resuelve la solicitud de reclamo de compensación económica, presentada el día 16 de enero de 2019, por el Consorcio Grupo Wisa, por razón de incumplimiento contractual por parte del Aeropuerto Internacional de Tocumen, del Contrato de Concesión a título oneroso de servicios aeronáuticos No. 004/DC/07 "para brindar servicios no aeronáuticos, a título oneroso, para la explotación del negocio de Duty Free de los locales comerciales C2-10, C2-17, C2-5, C3-40, C2-33, C1-48, C1-49, C3-42, ubicados en el área de Zona Libre del Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A.", suscrito el 8 de octubre de 2007, entre Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A. y el Consorcio Grupo Wisa; y su Adenda No.1 de 15 de septiembre de 2008, y para que se hagan otras declaraciones.

Cabe señalar que fue recibido en la Secretaría de la Sala Tercera el día 24 de noviembre de 2020, un escrito en el que se comunica el cambio de la sociedad civil E.G.M. & Asociados a E.G. y como prueba de ello se aporta una certificación del Registro Público.

El Procurador de la Administración, mediante la Vista No. 370 de 11 de marzo de 2020, fundamentó su recurso de apelación señalando que la demanda no cumple con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 28 de le la Ley 33 de 1946, en concordancia con el artículo 833 del Código Judicial, pues las dos primeras veces de presentación del Acta de la Sexta Reunión Extraordinaria de 5 de junio de 2019, de la Junta Directiva del Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A., no fueron aportadas debidamente autenticadas por el funcionario encargado de la custodia del original. Añade que en una tercera oportunidad, aporta dos copias autenticadas por la entidad demanda del Acta de la Sexta Reunión Extraordinaria de 5 de junio de 2019, de la Junta Directiva del Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A., pero las mismas no fueron aportadas con la demanda, por lo que carecen de valor procesal y probatorio. De igual forma, señala que el consorcio demandante ha interpuesto dos acciones jurídicas distintas en una misma demanda, pues el actor incluye en su acción pretensiones indemnizatorias que resultan propias de las demandas de indemnización. También indica que la apoderada judicial del consorcio recurrente sustenta como cargos de infracción, normas que en su mayoría son de responsabilidad del Estado y reparación por daños y perjuicios.

Por su parte, el licenciado E.G. en su escrito de oposición al recurso de apelación, le solicita al resto de los Magistrados que conforman la Sala Tercera que confirmen la admisión de la presente demanda, ya que la demanda cumple con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 28 de le la Ley 33 de 1946. Señala que en el libelo de demanda, en la sección denominada "IV. SOLICITUD ESPECIAL" se le pidió a la Sala Tercera, en atención a lo dispuesto en el artículo 46 de la mencionada ley, que se le ordenara al Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A. la copia autenticada del Acta de la Sexta Reunión Extraordinaria de la Junta Directiva de dicho aeropuerto, celebrada el 5 de junio de 2019, toda vez que a pesar de habérsela solicitado mediante memorial recibido por dicha entidad el 8 de julio de 2019, no le fue expedida. Añade que el 27 de agosto de 2019, aportó el original de la Nota No. 01-03-855-AL-19 de 2 de agosto de 2019, emitida por el, la cual contiene la copia autenticada de la certificación No. 136-JD-19, suscrita por el S. de la Junta Directiva del Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A., que contiene un extracto fiel del contenido del Acta de la Sexta Reunión Extraordinaria de dicha Junta. De igual forma, manifiesta que contrario a lo que señala el Procurador de la Administración, la demanda cumple con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 28 de le la Ley 33 de 1946, ya que en lo que se demanda consta la solicitud del restablecimiento del derecho subjetivo, incluye detalladamente la expresión de las normas y disposiciones violentadas, así como el respectivo concepto de la violación. Por otro lado, indica que al corrérsele traslado a la Procuraduría de la Administración el expediente fue recibido el 7 de enero de 2020, pero no es hasta el 11 de marzo de 2020 que sustenta el recurso de apelación, mediante la vista No. 370 de 11 de marzo de 2020.

DECISIÓN DEL RESTO DE LA SALA:

Una vez efectuado un análisis exhaustivo del expediente, el resto de los Magistrados que conforman la Sala Tercera advierten que si bien es cierto que la parte actora no presentó la copia autenticada conjuntamente con la demanda, tal como lo dispone el artículo 44 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 28 de le la Ley 33 de 1946, no pueden pasar por alto que en la demanda la parte actora hizo una solicitud especial a la Sala para que en atención a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 28 de le la Ley 33 de 1946, le solicitara al Aeropuerto Internacional de Tocumen la copia autenticada del acto impugnado, es decir, del Acta de la Sexta Reunión Extraordinaria de la Junta Directiva del Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A., celebrada el día 5 de junio de 2019, en la cual se resuelve la solicitud de reclamo de compensación económica, presentada el día 16 de enero de 2019, por el Consorcio Grupo Wisa, por razón de incumplimiento contractual por parte del Aeropuerto Internacional de Tocumen, del Contrato de Concesión a título oneroso de servicios aeronáuticos No. 004/DC/07 "para brindar servicios no aeronáuticos, a título oneroso, para la explotación del negocio de Duty Free de los locales comerciales C2-10, C2-17, C2-5, C3-40, C2-33, C1-48, C1-49, C3-42, ubicados en el área de Zona Libre del Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A.", suscrito el 8 de octubre de 2007, entre Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A. y el Consorcio Grupo Wisa; y su Adenda No.1 de 15 de septiembre de 2008. Dicha solicitud de copia no fue atendida por el Magistrado Sustanciador, pues en su lugar, decidió admitir la demanda con las copias aportadas por la parte actora cuando estaba por resolver esta solicitud. Por lo tanto, quienes suscriben consideran que en atención a estas circunstancias la demanda no incumple con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 28 de le la Ley 33 de 1946, por lo que la acción promovida se ajusta derecho, esto, dentro del marco conceptual de lo que en doctrina se conoce como la "Tutela Judicial Efectiva".

Sobre este tema, el jurista C.B., F., en su obra La Tutela Judicial Efectiva señala que:

"Una vez reconocido el acceso a la Jurisdicción, la siguiente garantía comprendida en el derecho a la Tutela Judicial Efectiva, es la del acceso al proceso o procesos judiciales que se hallen establecidos por la ley para que, a través de él, el Órgano Jurisdiccional pueda pronunciarse sobre la cuestión planteada por el ciudadano. Tal derecho, como el de la tutela en general, es un derecho de configuración legal.

Cuando las exigencias formales obstaculizan de modo excesivo o irrazonable el ejercicio del derecho fundamental, o si en el caso concreto esos requisitos han perdido su finalidad o su incumplimiento puede convertirse en una falta subsanable, es cuando la inadmisión puede resultar desmesurada y vulneradora del derecho fundamental en juego." (C.B., F., La Tutela Judicial Efectiva, B., Barcelona, 1994, P.. 49).

En vista de lo anteriormente planteado, esta Superioridad se ha expresado sobre el tema, en los siguientes autos:

1- Auto de 15 de septiembre de 2006:

"...

En el negocio subjudice, este Tribunal de alzada advierte que el acto administrativo impugnado afecta derechos meramente subjetivos siendo la vía adecuada para accionar ante esta Sala, en su momento, la acción de plena jurisdicción, que tal como lo establece la ley contencioso-administrativa prescribe, salvo disposición legal en contrario, al cabo de dos meses, a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto o de realizado el hecho o la operación administrativa que causa la demanda.

No obstante lo anterior, esta Corporación no puede soslayar que debido a la naturaleza propia del acto dictado por la Administración así como el cariz social de los actores de la presente controversia, la difunta señora S.C., madre del accionante, no formó parte del procedimiento administrativo, por lo que no tuvo conocimiento del mismo.

De igual forma, llama poderosamente la atención de esta Superioridad la gama de inconsistencias que, prima facie, se observan respecto de la adjudicación realizada a favor del señor J.E.M.R., por parte de la Dirección Nacional de Reforma Agraria aunado al hecho de que reposa en el expediente Sentencia de 25 de mayo de 2004, proveniente del Tribunal de Apelaciones y Consultas del Circuito de Coclé, Ramo Penal, que condena al señor J.E.M. con pena de prisión y días multas, por haber resultado responsable en la calidad de autor del delito de Usurpación, la cual de acuerdo con el artículo 786 del Código Judicial, normativa que se aplica supletoriamente en los procesos contencioso-administrativos, constituye plena prueba en cuanto a existencia y contenido.

Tomando como base lo antes expuesto, este Tribunal de Apelaciones, de forma excepcional, considera lo justo el conocer de la acción que nos ocupa, por lo que debe declararse admisible la demanda presentada pues de lo contrario, en el caso de no admitirla, estaríamos limitando la posibilidad del demandante de tener acceso a este tipo de procesos judiciales e impedirle que el mismo sea dilucidado y esclarecido en la etapa procesal correspondiente.

En razón de lo detallado, esta Superioridad considera oportuna la ocasión para hacer suyas las juiciosas acotaciones vertidas por el jurista F.C.B., en su obra "La Tutela Judicial Efectiva, en relación a la situación antes planteada:

"Una vez reconocido el acceso a la Jurisdicción, la siguiente garantía comprendida en el derecho a la Tutela Judicial Efectiva es la del acceso al proceso o procesos judiciales que se hallen establecidos por la ley para que, a través de él, el Órgano Jurisdiccional pueda pronunciarse sobre la cuestión planteada por el ciudadano. Tal derecho, como el de la tutela en general, es un derecho de configuración legal.

Cuando las exigencias formales obstaculizan de modo excesivo o irrazonable el ejercicio del derecho fundamental, o si en el caso concreto esos requisitos han perdido su finalidad o su incumplimiento puede convertirse en una falta subsanable, es cuando la inadmisión puede resultar desmesurada y vulneradora del derecho fundamental en juego." (C.B., F.. La Tutela Judicial Efectiva. Editorial B., Barcelona. 1994. P.. 49).

Frente a este escenario jurídico, este Tribunal de Segunda Instancia estima procedente confirmar el auto recurrido y darle trámite a través de una demanda de plena jurisdicción, por lo que a ello se avoca.

Por consiguiente, el resto de los Magistrados que integran la Sala Contencioso-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMAN el Auto de 24 de marzo de 2004, que ADMITE la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, interpuesta por el licenciado H.V., actuando en representación de D.B.C..

  1. Auto de 12 de marzo de 2007

    "...

    La inclusión de este argumento permite considerar la Resolución en la que se impone la sanción de inhabilitación, como un acto independiente y demandable ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. No admitir la acción interpuesta sería limitar la posibilidad del demandante de tener acceso a este tipo de procesos judiciales e impedirle al mismo conocer en la etapa procesal correspondiente, si en efecto, la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Economía y Finanzas es competente para inhabilitar a una empresa distribuidora de medicamentos, pese a la existencia de una norma especial y posterior como lo es la Ley 1 de 10 de enero de 2001, que regula la adquisición de medicamentos e insumos en las entidades de salud.

    En torno a la petición de revocatoria del auto admisorio de la demanda que hace el Procurador de la Administración, señalando que la Resolución Nº 526 de 2005 no le pone fin a una situación y por ello no es susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, resulta oportuno citar lo expresado por el jurista F.C.B., en su obra La Tutela Judicial Efectiva.

    "Una vez reconocido el acceso a la Jurisdicción, la siguiente garantía comprendida en el derecho a la Tutela Judicial Efectiva es la del acceso al proceso o procesos judiciales que se hallen establecidos por la ley para que, a través de él, el Órgano Jurisdiccional pueda pronunciarse sobre la cuestión planteada por el ciudadano. Tal derecho, como el de la tutela en general, es un derecho de configuración legal.

    Cuando las exigencias formales obstaculizan de modo excesivo o irrazonable el ejercicio del derecho fundamental, o si en el caso concreto esos requisitos han perdido su finalidad o su incumplimiento puede convertirse en una falta subsanable, es cuando la inadmisión puede resultar desmesurada y vulneradora del derecho fundamental en juego". (C.B., F.. La Tutela Judicial Efectiva, B., Barcelona, 1994, P.. 49).

    Frente a lo planteado, se reconoce como impugnable al acto que inhabilita a la demandante para contratar con el Estado por un término de seis (6) meses; por lo que el Tribunal de Alzada estima procedente mantener el Auto objeto de apelación.

    Por consiguiente, el resto de los Magistrados que integran la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la resolución de 8 de marzo de 2006, que ADMITE la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, interpuesta por la licenciada V. De Luca Diez en representación de AGENCIAS CELMAR, S. A.

    ..."

  2. Auto de 27 de agosto de 2004

    "...

    Si bien es cierto, la pretensión del demandante no está fundamentada en ninguno de los supuestos del artículo 97 del Código Judicial, (numerales 8, 9 y 10), este Tribunal advierte que en este caso, la pretensión indemnizatoria solicitada por el demandante es lo suficientemente clara para que la Sala pueda pronunciarse sobre el presente negocio. Esto es así, toda vez que de los apartados referentes a "Lo que se demanda " y a los "Hechos de la demanda", el demandante expone con claridad que el Municipio de C., es la entidad ante la cual se reclama dicha indemnización, por una suma de B/.133, 363.80, derivada del incumplimiento del contrato de arrendamiento suscrito entre el señor TOMÁS LEE MOCK y Municipio de C.. Siendo así, considera el resto de la Sala, la demanda cumple con los requisitos suficientes para que la misma sea admitida y no admitirla sería en cierta forma limitarle la posibilidad al demandante de tener acceso a este tipo de procesos judiciales, sobre todo cuando en el presente negocio como anteriormente hemos indicado la pretensión es clara.

    Este Tribunal estima conveniente traer a colación lo señalado por el jurista F.C.B., que nos dice..."Cuando las exigencias formales obstaculizan de modo excesivo o irrazonable el ejercicio del derecho fundamental, o si en el caso concreto esos requisitos han perdido su finalidad o su incumplimiento puede convertirse en una falta subsanable, es cuando la inadmisión puede resultar desmesurada y vulneradora del derecho fundamental en juego." (C.B., F., La Tutela Judicial Efectiva, B., Barcelona, 1994).

    Referente a que el contrato de arrendamiento no fue presentado en copia auténtica, es de advertir que en el caso en estudio, se está reclamando una indemnización por daños y perjuicios, y no así la nulidad de este contrato, caso en el que sí sería necesario aportarlo autenticado, por lo que el resto de la Sala considera que tal situación pudiera ser subsanada posteriormente en la etapa probatoria.

    Frente a lo señalado, este Tribunal de Segunda Instancia estima procedente revocar el auto recurrido y admitir la demanda.

    En consecuencia, el resto de los Magistrados que integran la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, previa REVOCATORIA del Auto de 5 de mayo de 2004, ADMITEN la demanda contenciosa administrativa de indemnización por daños y perjuicios, interpuesta por el licenciado C.C., en representación de TOMÁS LEE MOCK, para que se condene al Municipio de C. al pago de B/.133,368,80 más costas, gastos e intereses, en virtud del incumplimiento del contrato de arrendamiento.

    ..."

    Con respecto a lo señalado por el Procurador de la Administración en el sentido que la demanda es inadmisible porque el consorcio demandante ha interpuesto dos acciones jurídicas distintas en una misma demanda, pues el actor incluye en su acción pretensiones indemnizatorias que resultan propias de las demandas de indemnización, quienes suscriben consideran que no le asiste la razón porque la pretensión de indemnización sobre la naturaleza jurídica de las demanda de plena jurisdicción es un asunto que no puede constituirse en un criterio de admisibilidad, ya que la diversidad de pretensiones deben analizarse en el fondo considerando que la acción de plena jurisdicción busca anular el acto administrativo y el restablecimiento del derecho; mientras que la acción de indemnización tiene por finalidad del resarcimiento del daño causado por acciones u omisiones del Estado o sus instituciones, y los presupuestos legales son distintos en ambos casos.

    Aunado a lo anterior, es pertinente destacar que en esta etapa incipiente del proceso, a esta M. no le es dable revisar el fondo de las normas que se aprecian vulneradas para determinar que son de responsabilidad del Estado y reparación por daños y perjuicios, como lo indica el Procurador de la Administración; muy por el contrario, es en la etapa procesal oportuna que estas consideraciones serán o no validadas.

    Con respecto a lo señalado por la firma forense E.G.M. & Asociados (ahora E.G.) en su escrito de oposición al recurso de apelación, en el sentido que dicho recurso fue presentado de forma extemporánea, quienes suscriben consideran que el presente recurso de apelación fue presentado en tiempo, pues consta que el Procurador de la Administración fue notificado de la providencia de 13 de diciembre de 2019 (f.249) que admite la presente demanda el día 11 de marzo de 2020 y ese mismo día fue recibido en la Secretaría de la Sala Tercera el recurso de apelación que nos ocupa.

    En virtud de lo antes expuesto, el resto de los magistrados que integran la Sala, consideran que lo procedente es confirmar la resolución apelada.

    En consecuencia, el resto de los magistrados que integran la Sala Tercera (Contencioso-Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMAN la providencia de 13 de diciembre de 2019 que ADMITE la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción interpuesta por la firma E.G.M. & Asocidos, actuando en nombre y representación de la CONSORCIO GRUPO WISA, S.A. (conformado por GRUPO WISA, S.A., EL VIAJERO DUTY FREE, INC. y AEROGLAMOUR, S.A.), para que se declare nula, por ilegal, el Acta de la Sexta Reunión Extraordinaria de la Junta Directiva del Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A., celebrada el día 5 de junio de 2019, en la cual se resuelve la solicitud de reclamo de compensación económica, presentada el día 16 de enero de 2019, por el Consorcio Grupo Wisa, por razón de incumplimiento contractual por parte del Aeropuerto Internacional de Tocumen, del Contrato de Concesión a título oneroso de servicios aeronáuticos No. 004/DC/07 "para brindar servicios no aeronáuticos, a título oneroso, para la explotación del negocio de Duty Free de los locales comerciales C2-10, C2-17, C2-5, C3-40, C2-33, C1-48, C1-49, C3-42, ubicados en el área de Zona Libre del Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A.", suscrito el 8 de octubre de 2007, entre Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A. y el Consorcio Grupo Wisa; y su Adenda No.1 de 15 de septiembre de 2008, y para que se hagan otras declaraciones.

    N.,

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME

    LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

    KATIA ROSAS (Secretaria)

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