Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 26 de Noviembre de 2021
| Ponente | Cecilio A. Cedalise Riquelme |
| Fecha de Resolución | 26 de Noviembre de 2021 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Cecilio A. Cedalise Riquelme
Fecha: 26 de noviembre de 2021
Materia: Acción contenciosa administrativa
Plena Jurisdicción
Expediente: 1089-18
VISTOS:
La Licenciada Tatiana del P.S., actuando en nombre y representación de Constructora Simasa, S.A., interpone demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución N°137-2018 PLENO/TACP de 22 de junio de 2018, emitida por el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, y para que se hagan otras declaraciones.
·LOS HECHOS FUNDAMENTALES DE LA DEMANDA
La parte actora basa su pretensión en el hecho que Constructora Simasa, S.A., participó en el acto de Licitación por Mejor Valor N°2017-0-07-0-08-LV-029382, convocado por el Ministerio de Educación para el proyecto Diseño, desarrollo de planos y construcción de diez (10) aulas de clases, cocina, comedor, administración, aula de pre-escolar, laboratorio de informática, laboratorio de ciencias, aula de apoyo, salón de profesores, kiosko, dos (2) módulos de servicios sanitarios, cobertizos, plaza cívica, asta de bandera, cancha de baloncesto techada con graderías, escenario, vestidores con sanitarios, área de juegos, cerca perimetral, pasillos, vestíbulo, escaleras, trampa de grasa, cámara de dilución de químicos, tanque séptico, filtro biológico, sistema de desinfección final y electricidad en general para: Escuela El Marañonal, ubicada en el Corregimiento de Barrio Balboa, distrito de C., provincia de Panamá Oeste, República de Panamá.
Añade, que en vista que la Comisión Evaluadora determinó que la oferta de la empresa Construcciones y Mantenimiento General, S.A., tuvo la mayor puntuación, se vio en la obligación de presentar, el día 15 de febrero de 2018, Acción de Reclamo ante la Dirección General de Contrataciones Públicas en contra de su informe el cual fue publicado el 9 de febrero de 2018, en el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas "PanamáCompra"; toda vez que, su propuesta no reunía los requisitos exigidos por la entidad licitante. Esta acción fue decidida mediante la Resolución N°DF-171-2018 de 5 de marzo de 2018, en la que ordena anular totalmente el Informe de la Comisión Evaluadora, por ser violatorio de normas del Texto Único de la Ley N°22 de 2006 y, a la vez, ordena conformar una nueva comisión.
Continúa explicando que, por medio del Resuelto N°1325 de 27 de marzo de 2018, el Ministerio de Educación ordenó la conformación de una nueva Comisión Evaluadora de las Propuestas, lo que dio lugar a que ésta determinara que Constructora Simasa, S.A., obtuvo un total de 100 puntos al cumplir con todos los requisitos que exigía el Pliego de Cargos, por medio del Informe de 6 de abril de 2018; por lo que, recomendó la adjudicación de la referida licitación pública a esta empresa. Este Informe fue publicado, el 9 de abril de 2018, en el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas "PanamáCompra".
Arguye la recurrente, que producto de esta recomendación Construcciones y Mantenimiento General, S.A., volvió a presentar Acción de Reclamo ante la autoridad correspondiente, la cual no solo fue desestimada sino que procedió a confirmar todo lo actuado por la mencionada comisión; tal situación trajo como consecuencia, que el Ministerio de Educación emitiera el Resuelto N°2012 de 3 de mayo de 2018, por cuyo conducto adjudica el acto público de Licitación por Mejor Valor N°2017-0-07-0-08-LV-029382 a Constructora Simasa, S.A.
Finalmente sostiene, que este resuelto de adjudicación fue objeto de Recurso de Impugnación ante el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, el cual decidió revocar el acto de adjudicación y, a su vez, declara desierta la Licitación Pública por Mejor Valor N°2017-0-07-0-08LV-029382, mediante la Resolución N°137-2018-Pleno/TAdeCP de 22 de junio de 2018 (Decisión), publicada el 27 de junio de 2018 en el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas "PanamáCompra", actuación que ahora demanda ante la Sala Tercera.
·NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE INFRACCIÓN
En cuanto a las disposiciones legales infringidas y el concepto en que lo han sido, la apoderada judicial de la demandante estima que el acto administrativo acusado de ilegal viola los artículos 34, 52 (numeral 4), 155 (numeral 1) y 201 (numeral 1) de la Ley N°38 de 31 de julio de 2000, los cuales de manera respectiva guardan relación con el principio de estricta legalidad que debe imperar en todos los actos de la Administración Pública; la pretermisión de trámites esenciales que impliquen la violación del debido proceso como vicio de nulidad absoluta de los actos administrativos; la obligación de motivar los actos administrativos que afecten derechos subjetivos; y, la definición del concepto de acto administrativo.
La representante judicial de la recurrente, al explicar el concepto de infracción de estas normas, manifiesta esencialmente que el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas violentó el principio de estricta legalidad al revocar la adjudicación del acto público hecha por el Ministerio de Educación, ya que su decisión se basó en el supuesto incumplimiento de un requisito que no estaba señalado en el pliego de cargos de dicha licitación; es decir, porque aparentemente la empresa Constructora Simasa, S.A., no aportó junto a su propuesta el documento que acreditara la dependencia y subordinación jurídica de los profesionales que estarían a cargo de la obra.
Añade que, el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas desatendió su deber de no abrir el período a pruebas, al momento de decidir el recurso de impugnación interpuesto por la empresa Construcciones y Mantenimiento General, S.A., violentándole a la sociedad Constructora Simasa, S.A., el debido proceso legal, lo que trae como consecuencia la nulidad absoluta de la Resolución N°137-2018-Pleno/TAdeCP de 22 de junio de 2018 (Decisión). Inclusive, sostiene que al fundar su decisión en un requisito no contemplado en el pliego de cargos, la motivación de ese acto administrativo está viciada, por falsa; lo que conduce a determinar que hubo una desviación de poder.
Por otro lado, también estima infringido el artículo 24 del Texto Único que ordena sistemáticamente la Ley N°22 de 27 de junio 2006, vigente antes de la expedición del Texto Único ordenado por la Ley N°61 de 27 de septiembre de 2017, referente al principio de eficacia en las contrataciones públicas, donde los funcionarios, entre otras cosas, no pueden añadir requisitos no exigidos en la ley, durante el procedimiento de selección de contratista.
El concepto de infracción de esta norma fue expuesto por la apoderada judicial de la actora, argumentando que la decisión del Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas violentó el principio de eficacia al momento que declaró desierto el acto público, sobre la base de la falta de cumplimiento de un requisito que nunca estuvo inserto en el pliego de cargos, lo que afectó el derecho de adjudicación del acto público a la sociedad Constructora Simasa, S.A., al agregar ilegalmente un supuesto requisito que condicionó que la decisión final fuera la declaratoria de desierto de la Licitación Pública por Mejor Valor N°2017-0-07-0-08LV-029382, llevada a cabo por el Ministerio de Educación.
·EL INFORME DE CONDUCTA Y LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA POR LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN
El Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, mediante el memorial de 25 de septiembre de 2018, rindió oportunamente su informe explicativo de conducta indicando medularmente que mediante la Resolución N°137-2018-Pleno/TAdeCP de 22 de junio de 2018 (Decisión), decidió revocar el Resuelto 2012 de 3 de mayo de 2018 emitido por el Ministerio de Educación, y procedió a declarar desierto el acto público de selección de contratista para la Licitación Pública por Mejor Valor N°2017-0-07-0-08LV-029382, debido a que ninguna de las propuestas participantes cumplieron con los requisitos y exigencias del pliego de cargos.
Destaca que, la modalidad de adjudicación del referido acto público de selección de contratista se fijó como global y el criterio de selección establecido fue que se adjudicaría al proponente que obtuviera el mayor puntaje en la metodología de ponderación, siempre que cumpliera con los requisitos mínimos obligatorios exigidos, los cuales ninguno de los dos proponentes (Construcciones y Mantenimiento General, S.A. y Constructora Simasa, S.A.) completó.
Explica que, arribó a esa conclusión pues, en primer lugar, observó que Constructora Simasa, S.A., no presentó con su propuesta la documentación que probara la dependencia y subordinación jurídica de los profesionales responsables de realizar los trabajos solicitados en el pliego de cargos, conforme lo exige la Resolución N°JTIA-609 de 29 de octubre de 2003, emitida por el Ministerio de Obras Públicas; y, en segundo lugar, determinó que aunque la oferente Construcciones y Mantenimiento General, S.A., presentó los contratos de los profesionales responsables y las cartas de referencia bancaria con su propuesta, lo cierto es que dichas cartas no estaban acordes con lo establecido en el punto #4 de "Otros Requisitos" del pliego de cargos según el cual el proponente debía acreditar que posee actualmente una cuenta de ahorros o corriente por un mínimo de siete (7) cifras bajas, no así una línea de crédito o facilidades de crédito o que con la presentación de varias cartas y su sumatoria se llegaría hasta las siete (7) cifras bajas exigidas en el pliego de cargos.
Por su parte, la Procuraduría de la Administración emitió su concepto de ley por medio de la Vista No.015 de 3 de enero de 2019, cumpliendo así con lo previsto en el artículo 5, numeral 4 de la Ley N°38 de 2000, en la que señala fundamentalmente los mismos planteamientos esbozados por el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas en su Informe Explicativo de Conducta, lo cual la llevó a...
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