Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 19 de Mayo de 2022

PonenteCecilio A. Cedalise Riquelme
Fecha de Resolución19 de Mayo de 2022
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Cecilio A. Cedalise Riquelme

Fecha: 19 de mayo de 2022

Materia: Acción contenciosa administrativa

Plena Jurisdicción

Expediente: 75-20

VISTOS:

La licenciada D.N.V., actuando en nombre y representación de M.D.C. CASTILLO MENDOZA DE DE LEÓN, ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción para que se declare nulo, por ilegal, el Resuelto de Personal N° 850-19 de 16 de septiembre de 2019, emitido por el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP) y para que se hagan otras declaraciones.

·LA PRETENSIÓN

La demandante solicita que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, declare nulo, por ilegal, el Resuelto de Personal N° 850-19 de 16 de septiembre de 2019, expedido por el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP), por el cual se deja sin efecto el nombramiento de M.D.C.C.M. DE DE LEÓN y se ordene el pago de salarios caídos, desde la fecha de su destitución hasta su reintegro.

·DISPOSICIONES LEGALES QUE SE ESTIMAN INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

La apoderada judicial de M.D.C. CASTILLO MENDOZA DE DE LEÓN, considera que la resolución impugnada infringe las siguientes disposiciones legales:

  1. Los artículos 127, 160 y 163 del Texto Único de Carrera Administrativa, que contemplan los casos por los cuales se dará el retiro de la Administración Pública; sobre el documento que contenga la decisión de destitución y las conductas que admiten destitución directa.

    La demandante alega que la falta de estabilidad no está incluida en ninguna de las causales descritas para que se produzca la destitución y que la institución no ha justificado la decisión de destituirla en el cargo.

  2. El artículo 4 de la Ley 59 de 2005, reformado por la Ley 25 de 2028, que establece que los trabajadores afectados con enfermedades crónicas no podrán ser destituidos, salvo por causas justificadas.

    En relación con el concepto de la violación a esta norma legal, la demandante alega que la administración del Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP), ha desconocido la condición de servidora pública con padecimiento de una enfermedad degenerativa pues el artículo 2 de la Ley 59 de 2005, reformado por la Ley 25 de 2018, incluye la artritis reumatoide como una enfermedad degenerativa, condición que se encuentra acreditada en la institución porque dicha información fue entrega a la institución antes de proceder a la destitución.

    ·INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO

    Por medio de la Nota D.E/0554/2020 de 18 de agosto de 2020, el Director Ejecutivo del Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP), presenta el informe explicativo de conducta, en atención a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946, en virtud del cual indica que la señora M.D.C. CASTILLO MENDOZA DE DE LEÓN, ingresó a dicha institución mediante el Resuelto de Personal N° 457-19 de 15 de julio de 2019, en el cargo de Técnico en Administración de Cooperativas I, con carácter interino.

    Además, enfatiza que no ingresó a la institución por algún sistema de méritos, ni cuenta con una acreditación dentro de la Carrera Administrativa, por lo cual es de libre nombramiento y remoción.

    Contra la decisión de dejar sin efecto su nombramiento, se interpuso recurso de reconsideración y a través de la Resolución D.E. 1123/2019 de 12 de noviembre de 2019, se resolvió ratificar en todas sus partes el Resuelto de Personal impugnado. Se realizaron las comunicaciones correspondientes, llamándola los días 13 y 15 de noviembre de 2019; sin embargo, no respondió, procediéndose, entonces, a notificarla por edicto el 18 de noviembre de 2019 y se desfijó el 19 de noviembre de 2019.

    Además, indica, que en el artículo tercero de la Resolución D.E/1123/2019 de 12 de noviembre de 2019, dispone que contra la presente resolución procede el recurso de apelación ante la Junta Directiva del Instituto Panameño Autónomo Cooperativo. (Cfr. Fs. 38 a 43 del expediente judicial).

    ·DEFENSA DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

    Por medio de la Vista Número 1089 de 16 de octubre de 2020, el Procurador de la Administración se opone a los argumentos de la demandante, al señalar que no aportó elementos que pudieran demostrar que el cargo que ejercía en el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP), pertenecía al régimen de Carrera Administrativa; por tanto, no estaba amparada por ley alguna, de allí que era una funcionaria de libre nombramiento y remoción, razón por la cual el regente de la entidad demandada, de acuerdo con la potestad discrecional, dejó sin efecto el puesto que la señora M.D.C. CASTILLO MENDOZA DE DE LEÓN ocupaba en dicha institución.

    De igual manera destaca que la institución demandada cumplió con todos los presupuestos de motivación, ya que la remoción de la demandante no fue producto de la imposición de una sanción; sino, de la facultad discrecional de la autoridad nominadora.

    En lo que respecta al fuero laboral para aquellos trabajadores diagnosticados con una enfermedad crónica involutiva y/o degenerativa que le produzcan una discapacidad laboral, la Procuraduría es del criterio que la certificación fechada 30 de agosto de 2018, en la que se indica que padece de artritis reumatoidea, carece de validez porque corresponde a una copia simple, lo que contradice lo dispuesto en el artículo 833 del Código Judicial; además, en el supuesto que se hubiese presentado en original o copia debidamente autenticada, en esta no se estable que dicho padecimiento le cause a la recurrente una discapacidad laboral. (Cfr. Fs. 38 a 43).

    V. EXAMEN DE LA SALA TERCERA

    Surtida la etapa probatoria y de alegatos, en la cual la Procuraduría de la Administración intervino con la Vista Número 252 de 8 de marzo de 2021, se procede a resolver el fondo de la presente controversia, de acuerdo con la atribución del numeral 2, del artículo 206 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 1, del artículo 97 del Código Judicialyel artículo 42 B de la Ley 135 de 1943, modificado por la Ley 33 de 1946, que consagra la competencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia para conocer de las acciones de plena jurisdicción como la ensayada.

    El acto administrativo impugnado en la presente demanda contencioso administrativa, es el Resuelto de Personal N° 850-19 de 16 de septiembre de 2019, dictado por el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP), por medio del cual se deja sin efecto el nombramiento de la servidora pública M.D.C. CASTILLO MENDOZA DE DE LEÓN, en el cargo de Técnico en Administración de Cooperativas I.

    Esta decisión administrativa fue impugnada en la vía gubernativa a través del recurso de reconsideración; siendo resuelto por medio de la Resolución D.E. /1123/2019 de 12 de noviembre de 2019, dictada por el Director Ejecutivo del Instituto Panameño Autónomo Cooperativo.

    En este punto, es importante precisar que si bien la apoderada judicial de la señora M.D.C. CASTILLO MENDOZA DE DE LEÓN acudió ante esta jurisdicción porque supuestamente se produjo el silencio administrativo al no contestarse el recurso de reconsideración interpuesto contra el Resuelto de Personal N° 850-19 de 16 de septiembre de 2019, en el término de dos meses; no obstante, es importante indicar que en el informe explicativo de conducta rendido por la autoridad demandada, se resalta el hecho que dicha decisión debió ser recurrida ante la Junta Directiva del Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP) y en efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de la Ley 24 de 21 de julio de 1980, "Por la cual se crea el Instituto Panameño Cooperativo", se concluye que la demandante no agotó debidamente la vía gubernativa dispuesta para las entidades públicas en las que existe un organismo colegiado, encargado de la dirección como es la Junta Directiva. Las normas legales que se comentan, disponen lo siguiente:

    Artículo 4. "El IPACOOP estará dirigido por una Junta Directiva integrada así: a) El Ministro de Planificación y Política Económica o su representante, quien la presidirá. b) El Ministro de Desarrollo Agropecuario o su representante. c) El Ministro de Comercio e Industrias o su representante. ch) El Ministro de Hacienda y Tesoro o su representante. d) Tres representantes por las Federaciones de cooperativas legalmente constituidas. Las Federaciones nominarán ante el Ministerio de Planificación y Política Económica una terna para la selección de los representantes y sus respectivos suplentes. Los representantes de la Confederación serán dirigidos por un período de (3) tres años".

    Artículo 5. "Compete a la Junta Directiva trazar la política del Instituto y velar por la realización de sus fines y de un modo específico: a) Recomendar el nombramiento, suspensión y remoción del rector Ejecutivo y del Sub-Director; b) Elaborar el presupuesto anual, aprobar los balances anuales, trimestrales, lo mismo que la memoria anual del Instituto; c) Dictar su propio reglamento; ch) Dictar un estatuto de personal y aprobar la escala de salarios para los empleados y funcionarios del Instituto; d) Contratar empréstitos nacionales o internacionales, para el cumplimiento de sus fines; e) Autorizar la adquisición, permuta y venta de los bienes del Instituto, lo mismo que la inversión de los fondos disponibles; f) Adjudicar las licitaciones que promueve el Instituto; g) Conocer y resolver los recursos de apelación contra los actos del Director y Sub Director Ejecutivo conforme al trámite indicado en los Reglamentos; h) Autorizar la apertura y operación de oficinas regionales subsidiarias del Instituto, cuando las circunstancias del país así ameriten; y i) Ejercer las demás funciones que le correspondan de conformidad con la presente Ley y sus reglamentos". (Énfasis nuestro).

    En consecuencia, la demandante no agotó en debida forma la vía gubernativa puesto que debió recurrir ante la Junta Directiva del IPACOOP, la Resolución D.E /1123/2019 de 12 de noviembre de 2019, decisión que confirma el Resuelto de Personal N° 850-19 de 16 de septiembre de 2019, que deja sin efecto el nombramiento de la señora M.D.C. CASTILLO MENDOZA DE DE LEÓN, que se efectúo mediante el Resuelto de Personal N° 457-19 de 15 de julio de 2019.

    En casos similares al que nos ocupa, la Sala Tercera de la Corte Suprema no ha admitido demandas contencioso administrativa de plena jurisdicción al no cumplirse con este presupuesto, tal como se constata en las siguientes resoluciones:

    10 de marzo de 2005:

    "Es pertinente resaltar la diferencia entre un acto principal y un acto confirmatorio, que son aquellos que confirman o mantienen la decisión de primera instancia, ya sea por la interposición de un recurso gubernativo, así como por la admisión o rechazo de un recurso gubernativo presentado por cualquier causa.

    Si bien la parte actora lo que pretendía era apelar la decisión en lo referente a la no admisión del recurso de apelación incoado a su favor, le correspondía recurrir ante la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social a través del recurso de hecho, para acceder a la alzada y no vía la jurisdicción contencioso-administrativa.

    Por las razones anotadas, lo procedente es negarle el curso legal al libelo, de conformidad a lo estipulado en el artículo 50 de la Ley 135 de 1943".

    13 de marzo de 2001:

    "La Magistrada Sustanciadora procede a revisar el libelo, y advierte que la demanda no puede ser admitida, toda vez que el acto impugnado no constituye la actuación final o definitiva que causa perjuicio a la demandante, que es la resolución administrativa que niega el reembolso a la asegurada. En efecto, la demanda viene instaurada contra la decisión que declara extemporáneo el recurso que hubiese agotado la vía gubernativa, como requisito para acudir ante la Sala Tercera contra la Resolución No. 134-2000.

    En estas circunstancias, le correspondía al demandante recurrir ante la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social a través del recurso de hecho, para acceder a la alzada, o impugnar el acto que verdaderamente ocasiona afectación subjetiva a la demandante, cual es la negativa de reembolso por parte de la Caja de Seguro Social, misma que sí constituye una decisión de mérito, impugnable ante la jurisdicción contencioso administrativa".

    En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA NO VIABLE la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción interpuesta por la licenciada D.N.V., en nombre y representación de M.D.C. CASTILLO MENDOZA DE DE LEÓN, para que se declare nulo, por ilegal, el Resuelto de Personal N° 850-19 de 16 de septiembre de 2019, emitido por el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP), y para que se hagan otras declaraciones.

    N. y Cúmplase,

    CECILIO CEDALISE RIQUELME

    MARÍA CRISTINA CHEN STANZIOLA - CARLOS ALBERTO VÁSQUEZ REYES

    KATIA ROSAS (Secretaria)

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