Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), Sala 3ª de lo Contencioso Administrativo, 1 de Febrero de 2008

PonenteWinston Spadafora Franco
Fecha de Resolución 1 de Febrero de 2008
EmisorSala Tercera de lo Contencioso Administrativo

VISTOS:

La licenciada D.V. actuando en representación de ARTURO G. FUENTES C., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Nº 025 de 10 de septiembre de 2004, emitida por el Director General del Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá -en adelante IDIAP- el silencio administrativo y para que se hagan otras declaraciones.

Mediante el acto impugnado, se destituyó a partir del 16 de septiembre de 2004 al señor A.F. como Ingeniero Agrónomo I dentro de la estructura de Personal del IDIAP. Su destitución se fundamentó en la facultad discrecional con la que cuenta la autoridad nominadora para remover al personal de libre nombramiento y remoción, a tenor de lo dispuesto en el artículo 16 (literal h) de la Ley 51 de 1976, "Por la cual se crea el Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá y se determina su organización y funciones".

Inconforme con la decisión adoptada, el afectado promovió recurso de reconsideración el 23 de septiembre de 2004, sin embargo, advirtió que para el 23 de noviembre del mismo año no había obtenido una respuesta a su solicitud. Por tanto, lo bajo la figura del silencio administrativo el señor FUENTES interpone su demanda de plena jurisdicción ante esta Sala, el 13 de enero de 2005, pidiendo no sólo la nulidad de la Resolución Nº 025 de 10 de septiembre de 2004 sino su reintegro al cargo y el pago de salarios caídos.

FUNDAMENTO DE LA DEMANDA.

A juicio de la parte actora, a través del acto impugnado se ha desconocido el derecho que le asiste a los profesionales de las ciencias agrícolas al servicio del Estado de ser destituidos solamente por razones de incompetencia física, moral o técnica, previa intervención del Consejo Técnico Nacional de Agricultura.

De igual manera, arguye que se menoscaba el debido proceso legal, porque se omitió el contenido de la Ley gremial que fija presupuestos para poder despedir a los agrónomos en su calidad de funcionarios estatales, así como el procedimiento que establece la Ley 38 de 2000 respecto a las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas.

Adiciona que la reglamentación que rige a los funcionarios de carrera administrativa le es aplicable a los servidores públicos de las ciencias agrícolas, por lo que el Director del IDIAP debió actuar con apego a esta norma.

En virtud de lo expresado, estima que se vulneraron los artículos 10 de la Ley 22 de 30 de enero de 1961; 34 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000; 32 de la Constitución Nacional; y 5 de la Ley 9 de 20 de junio de 1994 (fs. 42-57).

CRITERIO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El señor Procurador de la Administración, mediante V.F. Nº 275 de 29 de agosto de 2005, solicitó a la Sala no acceder a las pretensiones de la parte actora.

Fundamentó su petición en que la actuación del Director del IDIAP se apegó al contenido del artículo 16 (literal h) de la Ley 22 de 1961 que reconoce la potestad discrecional de la autoridad nominadora para destituir al funcionario que no forme parte de la carrera administrativa. En este sentido, se refiere a los reiterados pronunciamientos de la Sala Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que circunscribe la estabilidad del funcionario, a su ingreso al engranaje gubernamental bajo el sistema de concurso de méritos.

Por último, agrega que no consta que el Ingeniero Arturo Fuentes haya ingresado al IDIAP por concurso de méritos; razón por la cual estaba sujeto a la remoción discrecional del Director de esta institución (fs. 70-76).

DECISIÓN DE LA SALA.

Examinadas las piezas procesales que conforman el proceso sometido a consideración de este Tribunal, procedemos a dirimir la controversia planteada previa las siguientes consideraciones.

La documentación incorporada al expediente contencioso, revela que el señor FUENTES es un profesional de las ciencias agrícolas que ingresó al Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá, el 3 de enero de 2000 con funciones de ingeniero agrónomo en la posición N° 11052. Recibió su idoneidad como Ingeniero Zootecnista con Orientación en Producción Animal, por parte del Consejo Técnico Nacional de Agricultura, a fin de prestar servicios profesionales en dicho ramo, el 30 de noviembre de 1999.

Los cargos de ilegalidad que fundamentan la pretensión del Ingeniero ARTURO FUENTES se ciñen a la calidad de funcionario al servicio de las ciencias agrícolas que ostentaba la fecha de su despido en una entidad estatal -IDIAP- y a la estabilidad que lo amparaba a tenor de lo dispuesto en la Ley 22 de 1961, "Por medio de la cual se dictan disposiciones relativas a la prestación de servicios profesionales en Ciencias Agrícolas".

Sobre el particular, revela el material probatorio que integra la demanda de plena jurisdicción "in examine" que, en efecto, el Ingeniero Arturo Fuentes para el 10 de septiembre de 2004 -fecha en que es despedido- ocupaba el cargo de Ingeniero Agrónomo I(3) dentro de la Estructura del Personal del Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá.

Advertido el cargo que ocupaba el demandante en el IDIAP, debemos acotar que su labor como prestatario de un servicio profesional en ciencias agrícolas, está regulada por la Ley 22 de 30 de enero de 1961. En específico, el artículo primero, segundo párrafo, califica como ciencias agrícolas: la Agronomía, Agrostología, B. agrícola, Dasonomía, Economía Agrícola, Ingeniería Agrícola, Zootecnia, entre otras. Por su parte, el artículo 10 ibídem, nos dice que los profesionales idóneos al servicio del Estado.

En torno al tema de la estabilidad de los profesionales de las ciencias agrícolas, es cierto que en el curso de los últimos años, la posición más predominante en la Sala Tercera de la Corte, ha sido supeditar dicha estabilidad al ingreso del funcionario en el cargo, a través del concurso de méritos. Sin embargo, la consistencia de los precedentes en la materia bajo examen, no ha sido tal, y prueba de ello son las sentencias de 29 de mayo de 1996 y 28 de junio de 1996, en que la Sala Tercera reconoció la estabilidad de los profesionales de las ciencias agrícolas, aún en los casos en que no se hubiese acreditado el ingreso al cargo por concurso de méritos. En los citados pronunciamientos, el Tribunal esgrimió las siguientes consideraciones:

Sentencia de 29 de mayo de 1996.

"Observa la Sala, que el artículo 10 de la Ley 22 de 1961, es claro al enunciar que los profesionales idóneos al servicio del Estado, podrán ser destituidos por razones de incompetencia física, moral o técnica. No obstante, aclara a fin de que lo anterior se configure, que en cada caso en particular el Consejo Técnico Nacional de Agricultura hará las investigaciones necesarias para establecer la veracidad de los cargos. Se trata, pues de un servidor público con estabilidad en el empleo en razón de una Ley que expresamente la prevé.

En razón de lo antes anotado, estima la Sala que el acto acusado viola el artículo 10 de la Ley 22 de 1961 en forma directa, ya que mediante el mismo se destituyó al señor R.R. sin que se haya comprobado la causa invocada por la Administración que hace alusión a incompetencia y bajo rendimiento técnico. Por el contrario, obra en el expediente documentación relativa a la hoja de vida del señor R. conjuntamente con otra documentación allegada, entre la que se destaca la Resolución Nº 10-95 de 7 de marzo de 1995, expedida por el Consejo Técnico Nacional de Agricultura que es visible a fojas 69 y 70 del expediente, en la que resolvió el recurso de apelación interpuesto en uso de las facultades legales concedidas por el artículo 10 de la Ley Nº 22 de 30 de enero de 1061 y el artículo 15 del Decreto 265 de 24 de septiembre de 1968. Observa la Sala, que en la Resolución 10-95 el Consejo Técnico destaca que mediante nota fechada el 30 de diciembre de 1994, se le notificó al Director General del IDIAP sobre el recurso presentado a fin de que expresara las causas, motivos y pruebas que sustentan la medida contra el señor R., sin que a la fecha de expedición de dicha resolución se expidiera respuesta alguna. Mediante la resolución en mención, el Consejo Técnico Nacional de Agricultura ordena el reintegro del señor R.D.R. al Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá y, además, solicita a la misma institución, reconsiderar el Resuelto Nº 022 de 19 de octubre de 1994."

Sentencia de 28 de junio de 1996.

"...A criterio de la Sala, si se toman como base los anteriores supuestos para la destitución de un funcionario que presta servicios profesionales en Ciencias Agropecuarias en la República de Panamá, como sucede en este caso, no puede pasarse por alto el contenido del artículo 10 de la Ley 22 de 1961, que fue alegado por la parte actora como infringido. En el mencionado artículo claramente se enuncia que los profesionales idóneos podrán ser destituidos por razones de incompetencia física, moral o "técnica". No obstante, para que ello se configure, se requiere que en cada caso en particular el Consejo Técnico Nacional haga las investigaciones necesarias para establecer la veracidad de los cargos. Se observa, pues que se trata de un servidor público con estabilidad en el empleo en razón de una ley que expresamente lo prevé. Criterio similar sostuvo esta S. en sentencia fechada el 29 de mayo de 1996" (R.D.R. -vs- INSTITUTUO DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA -IDIAP-)

En virtud de lo antes señalado, concluye la Sala que, efectivamente, el acto acusado viola el artículo 10 de la Ley 22 de 1961 en forma directa, dado que mediante el mismo fue destituido el Ing. N.L., sin haber probado la causa invocada por la Administración relativa a la reorganización de la estructura de personal técnico administrativo"..

Como queda claramente ejemplificado, la Sala no ha mantenido una posición uniforme en el desarrollo del tema de la estabilidad de los profesionales de las ciencias agrícolas al servicio del Estado, por lo luego de un análisis de lo establecido claramente en la Constitución y el texto de la Ley 22 de 1961, que regula de manera especial, la estabilidad de los profesionales de las ciencias agrícolas al servicio del Estado, nos avocamos a reiterar el criterio expuesto en los precedentes citados, toda vez que la normativa de los profesionales de las ciencias agrícolas encuentra basamento constitucional en el artículo 305 del Texto Fundamental, que instituyó la Carrera de las Ciencias Agropecuarias, como una de las carreras de la función pública. Por su parte, la Ley 22 de 1961, vino a regular de manera particular a los servidores públicos que eran profesionales de las ciencias agrícolas, otorgándole claramente el derecho a la estabilidad en sus cargos (elemento común de las carreras públicas), y disponiendo que su destitución quedaba sujeta a la incompetencia física, moral o técnica que exhibieran en su desempeño.

Sobre el particular, acotamos que en sentencia de 28 de septiembre de 1984, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia tuvo oportunidad, dentro de una demanda de inconstitucionalidad instaurada contra una frase del artículo 10 de la Ley 22 de 1961, de referirse a la estabilidad conferida a los profesionales de las ciencias agrícolas, concretándose a indicar que dichos profesionales podían ser destituidos, no sólo por las causas de incompetencia física, moral y técnica, sino también por incumplimiento de los deberes que le impone la Constitución. Una lectura detenida del citado pronunciamiento evidencia, que la Corte en ningún momento puso en duda el tema de la estabilidad que se la legislación confería a través de la Ley 22 de 1961.

Y es que el principio de la estabilidad es consustancial a las carreras de la función pública, pues garantiza a los servidores públicos que no podrán ser removidos por voluntad discrecional de las autoridades políticas y administrativas; únicamente serán destituidos por causas imputables a faltas e inobservancia de las obligaciones a las que se sujeta su desempeño. Ese es precisamente, el principio que recoge la Ley 22 de 1961, en su artículo 10 y que esta Corporación de Justicia ha estimado procedente retomar en nuestros días. Conozcamos, puntos específicos de la última Resolución que sobre esta materia ha dictado la Sala:

"Sentencia de 14 de noviembre de 2007.

...el señor N.G.J., ...se encontraba amparado por normas de la Ley N° 22 de 30 de enero de 1961; pues siendo esta de las denominadas Leyes Especiales y, atendiendo el legendario principio que dice que "las Leyes Especiales priman sobre las Leyes Generales", no queda otra cosa más que concluir que el señor G.J. no requería ingresar por un concurso de méritos como ha expuesto la parte demandada y reiterado la Procuraduría de la Administración. Claro está, que no con ello queremos decir que hoy por hoy no se requiera cumplir con tal concurso para el ingreso de cualesquiera carrera al sector público, sino, que lo que impera en este caso es que se trata de una Ley Especial la que se ha debido atender al tiempo de proferir el acto administrativo impugnado.

El criterio expuesto en líneas previas nos lleva por la forma que viene expuesta la argumentación realizada por la parte actora en este caso, respecto de la interpretación que le ha dado a la Ley N° 22 de 30 de enero de 1961 -sin que se interprete como una inanición de ésta S.-; a desembarazar la situación o hecho que motiva la demanda en cuestión. Y es que el artículo 10 de la Ley N° 22 de 30 de enero de 1961, es sumamente claro al señalar que "...Los profesionales idóneos al servicio del Estado solo podrán ser destituidos por razones de incompetencia física, moral o técnica..." (El subrayado y la negrilla son de ésta Sala) y que "...El Consejo Técnico Nacional de Agricultura decidirá y solicitará lo conducente al Órgano Ejecutivo si se hubiere cometido infracción al presente artículo de esta Ley", de tal manera que ello es razón suficiente que permite un retracto al criterio que ya ha planteado esta corporación sobre casos un tanto análogos; pues la disposición legal anotada se colige con lo establecido en el artículo 15 del Decreto Ejecutivo N° 265 de 24 de septiembre de 1968...

Al analizar las excertas legales inmediatamente descritas de manera parcial y literalmente, aunado a lo expuesto en la Ley N° 11 de 12 de abril de 1982 (Por lo cual se reglamenta el escalafón para los profesionales de las Ciencias Agrícolas que prestan servicios en las distintas dependencias del Estado, en las entidades autónomas y semiautónomas, municipales, cualesquiera organismo oficial descentralizado y empresas privadas.), podemos determinar que en efecto se trata de una Ley Especial (Ley N° 22 de 30 de enero de 1961), que si bien no tiene el carácter de orden público, como sí lo ostenta la Ley N° 9 de 20 de junio de 1994, la cual se encuentra reglamentada por el Decreto Ejecutivo N° 222 de 12 de septiembre de 1997, no por ello podemos restarle valor, ya que al tiempo de su promulgación y vigencia ó mejor aún, al momento del ingreso del señor N.G.J. al servicio estatal, éste cumplía con los requisitos que tal L. le exigía...

...

Ahora bien, puntualiza esta M. que a simple vista pareciera que hubiera un conflicto de Leyes, pero al analizar a fondo sus respectivos contenidos podemos arribar a la conclusión sin mayor dilación de que se trata de disposiciones legislativas de caracteres un tanto distintas entre sí, aún cuando ambas hagan alusión a la ocupación de cargos públicos en cualesquiera dependencia estatal, pero, no por ello se debe entender que su intención es la de soslayar la confianza que a la sociedad -a quien le interesa la seguridad y certeza jurídica en la vida de la relación y situaciones públicas y privadas, reguladas por el Derecho-, le interesa preservar.

...

Ha quedado claro entonces, que el asunto debatido en esta oportunidad es un asunto especial, pues así se ha demostrado al interponerse un Proceso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción, que si bien es cierto, en este caso, afecta única y exclusivamente al señor N.G.J., también lo es que el mismo por su condición de idóneo en el campo de las ciencias agrícolas estaba resguardado por una Ley Especial como lo es la N° 22 de 30 de enero de 1961.

..."

Reconocida la especialidad de la Ley N° 22 de 30 de enero de 1961 sobre la Ley 9 de 1994, para regular la remoción de un profesional de las ciencias agrícolas al servicio del Estado nos avocamos a dirimir la controversia planteada a través de la demanda de plena jurisdicción objeto de estudio, destacando los siguientes hechos:

Según consta en la documentación que obra en el expediente contencioso administrativo, el señor FUENTES es un profesional de las ciencias agrícolas. Ingresó al Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá, el 3 de enero de 2000; es B.A. a Nivel Universitario; ha recibido idoneidad del Consejo Técnico Nacional de Agricultura para prestar servicios profesionales en dicho ramo y al momento de su destitución, ocupaba el cargo de Agrónomo I(3), o sea, un oficio propio de las ciencias agrícolas.

No existe constancia en el expediente administrativo del señor FUENTES, que su destitución haya obedecido a razones de incompetencia física, moral o técnica, toda vez que la propia entidad demandada manifiesta en el acto impugnado que la destitución obedeció al ejercicio de la potestad discrecional del Director General del IDIAP, para remover libremente al personal de esta entidad gubernamental (Ver f. 1).

Al no existir duda que el señor FUENTES es un profesional de las ciencias agrícolas, sujeto a la protección especial que le otorga el artículo 10 de la Ley 22 de 1961, debemos concluir que éste no podía ser destituido "discrecional o libremente del cargo". Tenía que acreditarse que había incurrido en las causales de incompetencia antes mencionadas, o que había incumplido los deberes constitucionales de competencia, lealtad y moralidad en el servicio, y, adicionalmente, contarse con el aval del Consejo Técnico Nacional de Agricultura.

Como quiera que ninguno de estos procedimientos se cumplió al momento de la destitución del señor FUENTES, la Sala estima que se ha infringido el artículo 10 de la Ley 22 de 1961, y procede a reconocer la nulidad del acto demandado.

Por consiguiente, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE ES ILEGAL la Resolución N° 025 de 10 de septiembre de 2004, emitida por el Director General del Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá (IDIAP), ORDENA el reintegro del señor FUENTES al cargo que ocupaba a la fecha de su destitución y el pago de salarios caídos que le correspondan hasta la fecha de su reintegro.

N.,

WINSTON SPADAFORA FRANCO

ADÁN ARNULFO ARJONA L. (Con Salvamento de Voto) -- VICTOR L. BENAVIDES P.

JANINA SMALL (Secretaria)

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

A.A.A. L.

Con el debido respeto me veo en la apremiante necesidad de expresar en forma enérgica mi desacuerdo con la decisión que la mayoría ha fijado en este caso por las razones que a continuación se precisan:

EL POR QUÉ DE MI DISENSO

Elementales razones de coherencia, responsabilidad y justicia me obligan a no respaldar los criterios de mayoría expresados en esta decisión como paso a puntualizar:

a.-Aunque comprendo y soy sensible a los legítimos reclamos que a largo del tiempo han expresados los profesionales de las ciencias agrícolas en cuanto a su estabilidad en las posiciones al servicio del Estado con apoyo en el artículo 10 de la Ley 22 de 1961, no puedo pasar por alto que este constituye un "viejo" tema que ya ha recibido una madura ponderación legal por parte de la Sala Tercera de esta Corte por casi una década como se aprecia del número plural de decisiones coincidentes dictadas desde 1996 hasta la fecha.

DE MANERA CONSISTENTE Y SERIA LA SALA HA DICHO:

"(....) La Ley 22 de 1961 establece las causales que pueden dar lugar a la remoción de un profesional de las Ciencias Agrícolas que presten servicios en las instituciones del Estado, dicha Ley per se no confiere la estabilidad en el cargo a favor de dichos profesionales; toda vez que el tema concreto de la estabilidad de los servidores públicos se encuentra específicamente abordado en las disposiciones que adoptó la Ley 9 de 20 de junio de 1994, por la cual se instituyó la denominada Carrera Administrativa (Sentencia de 10 de mayo de 2000, Registro Judicial de mayo de 2000, págs.344-351).

En este sentido, un examen exhaustivo de la Ley en mención, nos conduce a afirmar que la estabilidad alegada por el demandante no ha sido conferida por la Ley, pues, si bien la misma establece los requisitos para ser idóneo en la ejercicio de la profesión, lo cierto es que ella no otorgó de manera automática estabilidad a los profesionales de las Ciencias Agrícolas" (Sentencia de 2 de mayo de 2003 Mag. Ponente: W.S.F., A.G.G. -vs- Instituto de Investigaciones Agropecuarias de Panamá -IDIAP-).

AHORA EN ESTE CASO ASOMBROSAMENTE SE AFIRMA:

"Por su parte, la Ley 22 de 1961, vino a regular de manera especial a los servidores públicos que eran profesionales de las Ciencias Agrícolas, otorgándole claramente el derecho a la estabilidad en sus cargos (elemento común de las carreras públicas), y disponiendo que su destitución quedaba sujeta a la incompetencia física, moral o técnica que exhibieran en su desempeño.

El principio de la estabilidad es consustancial a las carreras de la función pública (....) es, precisamente, el principio que recoge la Ley 22 de 1961, en su artículo 10, y que esta Corporación de Justicia está obligada a respetar".

Frente a estas ostensibles contradicciones se agolpan en mi mente muchas interrogantes: ¿Qué explica que ahora se encuentre en la Ley 22 de 1961 algo que nunca se advirtió en los 10 años que tiene de estar siendo interpretada dicha Ley?. ¿Es que acaso esta última interpretación pretende sugerir que la Sala durante estos 10 años no hizo el "exhaustivo examen de la Ley", como dijo el Ponente que se hacía en la Sentencia de 2 de mayo de 2003?.

b.-No es que me resista a ser comprensivo con la situación e inquietudes que expone en su demanda el ingeniero FUENTES. Lo que acontece es que existiendo un acervo legal y jurisprudencial que ha fijado de manera sostenida criterios fundados y claros sobre los cargos jurídicos que él plantea, y que, muy a mi pesar, no le favorecen, no puedo ahora, por otras consideraciones que desconozco, soslayar esa imperativa realidad, puesto que, como bien lo proclama nuestra Constitución, los Jueces y Magistrados "no están sometidos más que a la Constitución y a la Ley" (art.210 C.N.).

c.-La cuestión controvertida no ha experimentado absolutamente ningún cambio (normativo ni argumental) que justifique la inopinada variación que la mayoría ha decidido imponer en este caso particular.

d.-Si no hay elementos que varíen radicalmente el escenario dentro del cual la Sala ha fijado su interpretación legal por tantos años sobre el punto en conflicto, me resulta realmente imposible apoyar una tesis que no tiene nada de novedosa pero que sí es indiscutiblemente contradictoria y desconcertante con la orientación estable que ha conservado la jurisprudencia en los últimos diez (10) años. No podría, sin fundamento racional o científico, justificarme a mí mismo porque debo favorecer un criterio que beneficie en este caso a una persona en particular al punto de entrar en franca contradicción con la interpretación legal meditada y fundada que me he formado sobre el tema en discusión y que, muy a mi pesar, no favoreció el igualmente legítimo reclamo de otros TREINTA profesionales de las ciencias agrícolas que compartían con el ingeniero FUENTES idéntica situación. (vgr. A.P.L., MARIO LARA, N.M., D.Q., EDUARDO BREN MER, F.G., DOMINGO MIRANDA, K.C., M.G., F.D.C., BLANCA PINEDA, M.S., C.S., ROSA VELDES DE HERRERA, NELLYSABEL VEGA, D.B., M.H., A.A., D.A., E.A., ITZA HERRERA, A.M., R.J., ANA TORRES DE PITTI, J.E.B., G.D.S.M., H.A.B., A.C.R., JULIO ZÚÑIGA Y E.G.B., ENTRE OTROS). Si hubiera fundamento responsable y lógico para sustentar una opinión legal distinta no vacilaría en acogerla, pues, me habría complacido acoger favorablemente la reclamación de estos treinta profesionales de las ciencias agrícolas que fueron despedidos en su momento por las mismas razones que se aplicaron al ingeniero FUENTES. Sin embargo, como esto, lamentablemente no es factible desde el punto de vista jurídico, no me es posible aplicar a una situación jurídica idéntica un estándar valorativo para apreciar la demanda del ingeniero FUENTES y otro distinto para analizar la situación de sus colegas.

e.-El fallo con el que discrepo es, en mi opinión, doblemente inconveniente e injusto. Inconveniente porque afirma, erróneamente, que la Ley 22 de 1961 confiere en su artículo 10 estabilidad a los profesionales de las ciencias agrícolas al servicio del Estado, cuando este punto ya ha sido profundamente analizado por la Sala al decidir los reclamos que plantearon otros profesionales del ramo que fueron despedidos en el pasado reciente. En este sentido, la decisión crea desconcierto, pues, es natural que será bastante difícil de comprender porque en unos casos no se ha reconocido la estabilidad y ahora en este caso sí se reconoce.

f.-Por su lado, el fallo de mayoría es también injusto, con aquellos profesionales de las ciencias agrícolas que durante los diez (10) años anteriores plantearon la misma interpretación que hoy se le acepta al demandante. Para aquellos que no tuvieron éxito en sus demandas no existe posibilidad de solicitar el reintegro puesto que su reclamo ya fue decidido por esta Sala de la Corte Suprema y lo resuelto no puede ser cambiado por expreso mandato constitucional (art.206, inciso final, C.N.) en virtud de que estos pronunciamientos son finales, definitivos y obligatorios. Es decir, los que reclamaron y desafortunadamente perdieron antes que el ingeniero FUENTES planteara su caso no cuentan ya con la posibilidad de cambiar su situación ni tampoco pueden derivar beneficios de este solitario e inesperado fallo.

Analizaré a continuación los puntos que me parecen medulares en la inconveniente situación que origina la decisión de mayoría.

  1. LA LEY 22 DE 1961 Y SU INTERPRETACIÓN.

    El detenido estudio de la Ley 22 de 1961 así como del Decreto Ejecutivo Nº265 de 24 de septiembre de 1968 ha llevado a la Sala a la fundada y jurídica conclusión de que tal normativa no consagra, lamentablemente, el status de carrera que han venido planteando los distintos profesionales de las ciencias agrícolas que han promovido demandas de ilegalidad contra acciones de despido o insubsistencia tomadas en su contra por diversas dependencias del engranaje gubernamental.

    Reconozco que esta situación no es agradable ni conveniente para el tratamiento decoroso que merecen no sólo los profesionales de las Ciencias Agrícolas sino cualquier servidor de carrera al servicio del Estado o sus instituciones. Es un asunto fuera de duda que el régimen ideal que debería imperar en nuestro país en términos generales en el servicio público es el respeto a la antigüedad, méritos, idoneidad y competencia de los profesionales y que la regla de excepción de aplicación restrictiva es la que reconoce a la autoridad nominadora la facultad de ejercer el libre nombramiento o remoción de un servidor público.

    Cuando la Sala durante estos diez (10) años ha tenido que examinar en detalle el mérito de los argumentos que han expuesto en sus demandas los profesionales de las Ciencias Agrícolas que han sido despedidos en el ámbito estatal, se ha llegado a la conclusión, que, infortunadamente, la sola Ley 22 de 1961 no es suficiente para que pueda reconocérseles el status de servidores de carrera, ya que sobre este particular, es necesario tomar en consideración las premisas que consagra la Ley 9 de 20 de junio de 1994 que instituye y regula la denominada Carrera Administrativa y que representa una fuente supletoria de derecho para aquellos servicios públicos que se rijan por carreras descritas en Leyes especiales (art.5).

    Para reunir la condición de servidor público de carrera es preciso que estos se hayan incorporado "mediante el sistema de méritos a las carreras públicas mencionadas expresamente en la Constitución o creadas por la Ley, o que se creen mediante Ley en el futuro" (art. 2 Ley 9 de 1994).

    La propia Ley 22 de 1961 reconoce en su artículo 8 que el tema de la estabilidad y escala salarial de los profesionales Agrícolas idóneos tiene que ser establecida por separado en la reglamentación que se someta a la aprobación del Órgano Ejecutivo. Dicha norma señala literalmente:

    "Artículo 8. Son atribuciones del Consejo Técnico Nacional de Agricultura:

    .....h. Someter a la aprobación del Órgano Ejecutivo reglamentaciones de ésta Ley que establezcan la estabilidad y escala de sueldos de los profesionales Agrícolas idóneos;".

    Esta realidad aparece confirmada también en el literal (h) del artículo 1º y 14 del Decreto Ejecutivo Nº265 de 24 de septiembre de 1968.

    En otras palabras, dado que la Ley 22 de 1961 difiere o remite la regulación de la estabilidad y escala salarial de los profesionales de las Ciencias Agrícolas a las reglamentaciones que apruebe el Órgano Ejecutivo, es claro, entonces, que al no existir tal reglamentación el tema tiene que quedar sometido a las premisas que trae la Ley 9 de 1994 que sí regula -como es conocido- con carácter obligatorio para todas las instituciones del Estado las exigencias que deben reunir los servidores públicos para ingresar al Régimen de Carrera. Una vez el profesional de las Ciencias Agrícolas obtiene su posición por alguno de los mecanismos de ingreso a la carrera que describe la Ley 9 de 1994, debe entenderse que lo relativo a su estabilidad y eventual destitución tiene que ceñirse indefectiblemente a las causales y al procedimiento que describe de modo particular la Ley 22 de 1961. De esa manera, quedan, en mi concepto, adecuadamente integradas las normas generales que regulan la estabilidad y demás derechos reconocidos a los servidores públicos de carrera (Ley 9 de 1994) con las normas especiales aplicables a los profesionales de las Ciencias Agrícolas con arreglo a la Ley 22 de 1961.

    Lo único que podría cambiar este panorama, es que el Estado adoptara una Ley que regulara de modo singular la estabilidad y escala salarial de los profesionales de las Ciencias Agrícolas como parece ser el anhelo proclamado en la Ley 22 de 1961. Como esto lamentablemente no se ha dado, la solución tiene que surgir, en mi opinión, mediante la aplicación del criterio reseñado, el cual, repito, es el que ha mantenido la Sala por una década producto de una responsable interpretación de la normativa correspondiente.

  2. EL FALLO ES CONTRADICTORIO Y PROVOCARA DESCONCIERTO.

    Con todo respeto soy del criterio que la decisión que la mayoría ha elegido para el presente caso no sólo es contradictoria -lo cual de por sí ya es preocupante- sino que seguramente provocará inconvenientes perplejidades. VEAMOS.a. El fallo es contradictorio:

    La mayoría sostiene que el artículo 10 de la Ley 22 de 1961 reconoce presuntamente la estabilidad de los profesionales de las Ciencias Agrícolas que prestan servicio en el Estado. Esta afirmación es, infortunadamente contradictoria con el criterio estable, responsable y fundado que ha fijado la Sala sobre este intrincado punto jurídico, como se aprecia a continuación:

    Hay que señalar que la contradicción se hace más notoria y grave si se toma en cuenta que el argumento invocado así como los hechos de cada de los casos que ha conocido la Sala antes del proceso del ingeniero FUENTES son, EXACTAMENTE IDÉNTICOS y que no se ha experimentado absolutamente NINGÚN CAMBIO NORMATIVO QUE PUEDA DAR SUSTENTO A UNA OPINIÓN LEGAL DIAMETRALMENTE CONTRARIA A LA QUE SE HA MANTENIDO POR ESPACIO DE 10 AÑOS.

    Como se ha señalado, la Sala después de examinar con detenimiento el argumento de la estabilidad planteado en relación con el artículo 10 de la Ley 22 de 1961 ha concluido que este precepto por si solo no ofrece la garantía propia de un Régimen de Carrera, que exige que para que pueda ingresarse al mismo es necesario que la posición se haya ganado por concurso de méritos o por los mecanismos especiales de la Ley 9 de 1994, extremos que en todo caso debe acreditar el demandante en el proceso contencioso.

    El criterio que se deja expuesto ha sido confirmado una y otra vez que el tema se ha sometido a la consideración de la Sala. Así, en Sentencia de 30 de mayo de 2003, la Sala con la intervención, curiosamente, del mismo Magistrado ponente desestimó idénticos argumentos a los de este último en relación con el artículo 10 de la Ley 22 de 1961 de la siguiente manera:

    "A juicio del licenciado A., el acto acusado violó el artículo 10 de la Ley 22 de 1961 por la cual se dicta disposiciones relativas a la prestación de servicios profesionales en las Ciencias Agrícolas.

    (....) El apoderado judicial del actor considera violado el artículo 20 (sic- en realidad es el artículo 10, pues, la Ley sólo tiene once preceptos) de la Ley 22 de 1961 que, como se ha visto menciona alguna de las razones por las cuales pueden ser destituidos los profesionales idóneos al servicio del Estado (incompetencia física, moral o técnica). Sin embargo, resulta evidente que ésta norma por sí sola no confiere estabilidad a los profesionales de las Ciencias Agrícolas, quienes, para adquirir la condición de funcionarios de carrera requieren ingresar a ella a través del mecanismo conocido como "Concurso de Méritos". Conviene agregar, que el citado precepto legal no puede ser objeto de interpretación aislada, sino de conformidad con los principios constitucionales que rigen en materia de administración de personal en el sector público. En este sentido, el artículo 297 de la Constitución Política es muy claro en señalar que "los nombramientos que recaigan en el personal de carrera se harán con base en el sistema de mérito". Obsérvese que la norma in comento alude en forma genérica al "personal de carrera", lo cual involucra a todas las carreras públicas sin excepción, entre ellas, la Carrera de las Ciencias Agropecuarias instituida por el numeral 7 del artículo 300 del aludido cuerpo de normas superiores.

    El concurso de mérito, como mecanismo que permite a un profesional acceder a determinada carrera pública, además de procurar una adecuada administración de los recursos humanos, está dirigido a dotar a cada profesional de ciertos derechos y beneficios, entre ellos, la "estabilidad" en el cargo. En el caso bajo examen, lamentablemente, el señor VISSUETTI no gozaba de estabilidad, pues, como se ha explicado no ingresó a su cargo mediante concurso u otro mecanismo que le haya asegurado ese derecho, como el previsto en el artículo 67 de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, relacionado con el procedimiento especial de ingreso de los servidores públicos en funciones al Régimen de Carrera Administrativa.

    Conforme ha expuesto reiteradas jurisprudencia de la Sala, la ausencia de estabilidad en el cargo implica que el funcionario público de que se trate pueda ser removido de su cargo por la autoridad nominadora sin necesidad de alegar la existencia de una causal de despido, ni seguir tampoco un procedimiento para comprobarlo.

    (....) Sobre los extremos que venimos comentando, esta S. se ha pronunciado en diversos precedentes relacionados con profesionales de las Ciencias Agropecuarias. Entre ellos está la Sentencia de 11 de octubre de 2002, las de 3 de julio de 2000, 28 de enero de 2002; 25 de febrero de 2002.

    Los razonamientos expuestos llevan a la Sala a descartar la infracción del artículo 10 de la Ley 22 de 1961". (El destacado es propio Magistrado Ponente WINSTON SPADAFORA F. Demanda Contencioso-Administrativo de Plena Jurisdicción propuesta por BENJAMÍN VISSUETTI -vs- ANAM).

    Esta posición fue mantenida por el colega en infinidad de fallos proferidos con su ponencia como son, entre otros, los de 2 y 30 de mayo, 7 de julio de 2003 y 27 de agosto de 2004. Igualmente él como integrante de la Sala ha suscrito y respaldado sin reserva o salvamento alguno idéntica orientación como se observa, por ejemplo, en las sentencias de 28 de enero de 2002, 25 de febrero de 2002, y 20 de septiembre de 2002.

    En esas circunstancias es, francamente difícil aceptar este súbito y cuestionable cambio de criterio principalmente porque los hechos y el derecho discutido eran y son esencialmente los mismos y lo único que varía es el nombre del profesional afectado con la acción de despido.

    No es que no se pueda variar de criterio respecto de un punto jurídico. Tampoco se trata de mantener tozudamente un criterio inflexible. Lo que ocurre es que si se va a abandonar una determinada posición sostenida por un margen de tiempo considerable como lo es sin duda, 10 años, es obligante que el cambio se apoye en un raciocinio serio con argumentos sólidos y fundados y no que la decisión obedezca simplemente al prurito de exponer argumentos en signo contrario aun a riesgo de que los mismos adolezcan de asideros precarios.

    He indicado líneas atrás que si el tema en conflicto hubiere experimentado algún cambio normativo o argumental de peso no vacilaría en reexaminar el delicado tema de la estabilidad de los profesionales de las Ciencias Agrícolas al servicio del Estado y que si después del análisis llego a la conclusión contraria a la que ha sostenido la jurisprudencia por 10 años no tendría reparo en elaborar un nuevo razonamiento apoyado eso si en las nuevas realidades.

    Sin embargo, lo que me parece definitivamente inaceptable es cambiar repentinamente de opinión sin argumentos fundados que lo justifiquen.

    Esto es lo que lamentablemente pasa en la situación que nos ocupa ya que el caso del ingeniero FUENTES es exactamente idéntico a la condición que presentaban los casos que ésta Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia decidió en las sentencias de 12 de enero, 23 de abril, 26 de agosto y 3 de diciembre de 1996; 8 de mayo 1998; 30 de agosto de 1999; 10 de mayo de 2000; 28 de enero, 4 de febrero, 25 de febrero, 17 de septiembre, 20 de septiembre, 1 de noviembre de 2002; 2 de mayo, 30 de mayo, 7 de julio de 2003; y 27 de agosto de 2004, entre otros.

    b.-El fallo provocara perplejidad.

    No es difícil columbrar que esta decisión también generará desconcierto puesto que aquellos profesionales de las Ciencias Agrícolas cuyo reclamo no pudo acogerse favorablemente porque, en opinión de la Sala, así lo disponía la Ley, hoy quedaran sumidos en la perplejidad cuando se enteren que frente a los mismos argumentos y hechos que ellos invocaron en su oportunidad, la Sala ha decidido variar de criterio en el caso del ingeniero FUENTES.

    Creo que esta situación en nada favorece la estabilidad y prestigio social que deben observar celosamente los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia.

    Lamento profundamente esta situación porque ella no propiciará la certidumbre que merece un tema de esta relevancia y es probable que haga nacer fugaces ilusiones de reintegro en aquellos profesionales que demandaron durante los 10 años la ilegalidad de sus despidos y que la Sala se vio en la necesidad de desestimar con apoyo en la Ley.

    La decisión de mayoría lo único que tiene de novedoso es la sorpresiva aparición de un cambio de criterio sobre un tema que se encontraba a mi modo de ver bastante bien esclarecido y analizado por la jurisprudencia de la Sala.

    El fallo no contiene una idea, planteamiento o argumento fresco o inédito que suscite un serio reexamen de este viejo problema, ya que su refutación y categórico desplome lo provocan los propios fallos que ha dictado la Sala de manera conteste por espacio de una década.

    Es preciso señalar, por último, que no es cierta la afirmación que hace el fallo mayoritario cuando dice que sobre el tema de la estabilidad de los profesionales de las Ciencias Agrícolas al servicio del Estado la Sala supuestamente "....ha mantenido una posición oscilante" y cita dos pronunciamientos encontrados dictados el 29 demayo y 28 de junio, respectivamente, de 1996.

    A mi juicio estas referencias no son idóneas para justificar el cambio que promueve la decisión por dos razones:

    1. Ninguna de las personas que suscribieron esas decisiones hoy forman parte de la Sala Tercera, razón por la cual tales criterios no son vinculantes en la actualidad.

    2. La orientación que sostenidamente ha marcado la Sala en el tema de la estabilidad de los profesionales de las ciencias agrícolas al servicio del Estado es exactamente contraria a los criterios aislados expresados en las decisiones de 1996. Es más, esta posición -la que no reconoce estabilidad con apoyo únicamente en el artículo 10 de la Ley 22 de 1961- fue acogida en un número plural de fallos que firmaron incluso los Magistrados que suscribieron las decisiones de 1996, lo que demuestra que en un período razonable de tiempo el criterio de la Sala sobre este punto sí se ha mantenido uniforme.

    Las razones que he expuesto creo que son lo suficientemente fundadas para no respaldar el criterio que la mayoría ha decidido fijar en este caso y como tales planteamientos desafortunadamente no han sido valorados con el mérito que considero tienen, no me queda otro camino que manifestar respetuosamente de modo categórico, responsable y firme que, SALVO EL VOTO.

    Fecha ut supra.

    ADAN ARNULFO ARJONA L.

    JANINA SMALL (Secretaria)

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