Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 24 de Julio de 2008

PonenteVictor L. Benavides P.
Fecha de Resolución24 de Julio de 2008
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: La firma M. y M., actuando en nombre y representación de CONSORCIO DRAGADOS FCC (integrado por las empresas FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS, S.A. y DRAGADOS Y CONSTRUCCIONES, S.A.), ha presentado ante la S. Tercera demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción con el fin de que se declare nula, por ilegal, la Resolución DS-MOP-CAL-152-01 del 14 de enero de 2002, dictado por el Ministerio de Obras Públicas, los actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones. La presente demanda fue admitida por medio del auto de 19 de julio de 2002 (f. 158), se le envió copia de la misma al Ministro de Obras Públicas para que rindiera su informe explicativo de conducta y se le corrió traslado de la misma a la Procuradora de la Administración. I. La pretensión y su fundamento. El objeto de la presente demanda lo constituye la declaratoria de ilegalidad de la Resolución DS-MOP-CAL-152-01 del 14 de enero de 2002, dictado por el Ministerio de Obras Públicas, que resuelve lo siguiente: "PRIMERO: REVOCAR la Resolución No.052-98 de 5 de junio de 1998, mediante la cual se adjudicó al consorcio Dragados y Construcciones, S.A., el proyecto Financiamiento, Diseño, Construcción y Mantenimiento para la Rehabilitación y Ensanche de la Carretera Panamericana 10ª Etapa, Tramo: Aguadulce-Santiago (Provincia de Coclé, H. y Veraguas). SEGUNDO: RECHAZAR todas las propuestas presentadas por las empresas participantes del Acto Público No. 050-97 de 21 de abril de 1998, para el proyecto Financiamiento, Diseño, Construcción y Mantenimiento para la Rehabilitación y Ensanche de la Carretera Panamericana 10ª Etapa, Tramo: Aguadulce-Santiago (Provincia de Coclé, H. y Veraguas). TERCERO: ORDENAR la devolución a la empresa Dragados y Construcciones, S.A. (D Y C)/Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. de los documentos aportados para el trámite de su contrato. De no ser posible su devolución, se les cubrirán los gastos incurridos en la confección del mismo, al tenor de lo que establece el artículo No.48 de la Ley No.56 de 27 de diciembre de 1995. CUARTO: ORDENAR que se remita copia debidamente autenticada de esta Resolución a las Direcciones, Departamento e Instituciones pertinentes para el trámite correspondiente. QUINTO: ADVERTIR que contra esta Resolución procede el recurso de reconsideración, el cual deberá ser presentado dentro de los cinco (5) días correspondientes a partir de su notificación." De igual forma, el recurrente solicita que se declare nula, por ilegal, la Resolución DS-MOP-DINAC-16-02 de 5 de marzo de 2002, por la cual se confirma en todas sus partes la Resolución DS-MOP-CAL-152-01 del 14 de enero de 2002, dictado por el Ministerio de Obras Públicas. Como consecuencia de las declaraciones anteriores, solicita que se declare que el Ministerio de Obras Públicas está obligado a darle cumplimiento a la Resolución No.052-98 de 5 de junio de 1998, mediante la cual se adjudicó al Consorcio Dragados y Construcciones, S.A., el proyecto "Financiamiento, Diseño, Construcción y Mantenimiento para la Rehabilitación y Ensanche de la Carretera Panamericana 10ª Etapa, Tramo: Aguadulce-Santiago (Provincia de Coclé, H. y Veraguas)". También que se declare que el Ministerio de Obras Públicas está obligado a hacer los ajustes necesarios a la Resolución No.052-98 de 5 de junio de 1998, como consecuencia de las variantes causadas por fenómenos financieros, materiales, políticos, técnicos y legales que inciden en el costo originalmente licitado y por las modificaciones que el Ministerio de Obras Públicas haya hecho al proyecto. De igual forma, la parte actora solicita que se declare que el Ministerio de Obras Públicas debe pagarle al Consorcio Dragados FCC los resarcimientos e indemnizaciones a que haya lugar con motivo de la postergación prolongada del cumplimiento final de la Resolución No.052-98 de 5 de junio de 1998 y del contrato derivado de la misma, incluyendo daño emergente y lucro cesante, conforme a las cuantías que respectivamente se establezcan en el proceso. La parte actora señala que en el caso de que no se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas, se declare que es nula, por ilegal, la negación, por silencio administrativo de parte del Ministro de Obras Públicas respecto de la solicitud formulada por Consorcio Dragados -FCC para que se les indemnice por los daños y perjuicios que se le han causado por la revocación unilateral por parte del Estado y no imputable al Consorcio. Como resultado de la declaratoria de nulidad del silencio administrativo, la actora solicita que se condene al Ministerio de Gobierno y Justicia a las indemnizaciones a las que hay lugar. Según el demandante, la Resolución DS-MOP-CAL-152-01 del 14 de enero de 2002, dictado por el Ministerio de Obras Públicas, infringe los artículos 7, 72 y 73 de la Ley 56 de 1995, el artículo 11 de la Ley 32 de 8 de noviembre de 1984 y los artículos 976 y 1129 del Código Civil. La primera disposición que se estima infringida es el artículo 7 de la Ley 56 de 1995, cuyo texto es el siguiente "Artículo 7. Competencia del Ministerio de Hacienda y Tesoro. El sistema de contratación pública será realizado en forma descentralizada por las entidades contratantes. El Ministerio de Hacienda y Tesoro, no obstante, será la entidad normativa y fiscalizadora del sistema, sin perjuicio de las funciones de control fiscal que deba ejercer la Contraloría General de la República. A juicio de la parte actora el Ministro de Obras Públicas ha ignorado que al tenor de la norma citada, que en su inciso segundo atribuye a la Contraloría General de la República funciones de control fiscal, este organismo no tiene capacidad jurídica para expresar la voluntad contractual del Estado, limitándose su tarea y funciones, como lo indica la disposición mencionada a examinar la disponibilidad y manejo de los recursos fiscales destinados al pago de la obra contratada, cosa distinta de la función orgánica y sustancial de expresión de voluntad vinculante de la Nación. También indica la parte actora que se ha infringido el artículo 72 de la Ley 56 de 1995 que preceptúa lo siguiente: "Artículo 72: Sin perjuicio de la resolución administrativa del contrato, prevista en el Capítulo XVII, la entidad contratante, en acto administrativo debidamente motivado, podrá disponer la terminación anticipada del contrato, cuando circunstancias de interés público debidamente comprobadas lo requieran, en cuyo caso el contratista deberá ser indemnizado por razón de los perjuicios causados con motivo de la terminación unilateral por la entidad contratante. Para esta terminación excepcional del contrato, se requerirá concepto favorable del Consejo de Gabinete." Afirma la actora que el Ministro de Obras Públicas desconoce por completo el claro...

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