Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 20 de Agosto de 2008

Ponente:Victor L. Benavides P.
Fecha de Resolución:20 de Agosto de 2008
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS:

El Lcdo. L.B., actuando en representación de TERRA VO A, S.A., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, a fin de que la Sala declare que es nula, por ilegal, la Resolución N°936-03 de 27 de marzo de 2003, dictada por la Tesorería Municipal del Distrito de la Chorrera, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

La demanda fue admitida en resolución de ocho (8) de septiembre de 2003, en la que también se ordenó correr traslado de ésta al Tesorero Municipal del Distrito de la Chorrera por lo que se ordena librar Despacho a cargo del Juez Primero Municipal, Ramo Civil de la Chorrera, Provincia de Panamá, Primer Distrito Judicial. También se ordena correrle traslado a la Procuradora de la Administración (f.39).

ACTO IMPUGNADO

Mediante la Resolución N°936-03 de 27 de marzo de 2003, "Por medio del cual se grava impuestos municipales a las Casas de Alojamiento ocasional ubicadas en el Distrito de la Chorrera", se resuelve lo siguiente:

"ARTICULO PRIMERO: Fijar el impuesto al Establecimiento Comercial denominado EL OASIS S.A., Razón Social TERRA VO A, S.A., R.L.J.C.D., ubicado en Carretera Interamerica El Limón, corregimiento de Barrio Colón para que se dedique a la siguiente actividad a partir del mes de FEBRERO DE 2003:

CODIGO ACTIVIDAD

1.1.2.5.44 CASA DE ALOJAMIENTO OCASIONAL 27

HABITACIONES A B/2.00 POR DIA Y 3

HABITACIONES A B/4.00 POR DIA

ARTICULO SEGUNDO: Que el señor J.C.D. deberá comunicar por escrito, a este despacho cualquier aumento o disminución de las habitaciones.

ARTICULO TERCERO: Se le advierte a J.C.D. que deberá cumplir con lo establecido en el REGIMEN IMPOSITIVO.

- Los impuestos y contribuciones fijadas por mes deberán ser pagadas por los contribuyentes en la Tesorería Municipal, durante el mes correspondiente. Vencido el plazo para su pago, su valor sufrirá un recargo de 20% durante el primer mes y de un recargo adicional del 1% por cada mes de mora, cobrable por jurisdicción coactiva.

-Los impuestos, contribuciones, rentas, derechos o tasas fijadas por años, deberán ser pagadas por los contribuyentes e (sic) primer trimestre de cada año fiscal sin recargo alguno, y pasado el primer período siguiente se pagará un recargo adicional de 10%.

-Los impuestos o contribuciones que deben pagarse mensualmente y se pagasen por todo el año adelantado dentro del primer mes (ENERO) del mismo, darán derecho al descuento de 10%.

-Todo contribuyente que cese sus actividades deberán notificarlo a la Tesorería Municipal, por escrito y por lo menos quince días antes de suspender la actividad. La omisión de esta obligación causará el pago del tributo correspondiente por todo el tiempo de la omisión, salvo causa de fuerza mayor.

-Los establecimientos comerciales o industriales que están en mora por tres (3) meses o más de sus impuestos la Tesorería adoptará las medidas para el cobro de los impuestos morosos incluso el cierre de los establecimientos.

-Los establecimientos e industriales que venda, elaboren o almacenen productos alimenticios debida o se dediquen a hospedajes, carnicerías, almacenes, depósitos u otros sitios análogos deben ser fumigados por lo menos cada dos meses. Los comercios dedicados a la venta de mercancía seca, muebles o similares por lo menos cada tres meses.

-Los establecimientos obligados a fumigar que no cumplan con lo establecido serán sancionados con multas de B/20.00 a B/500.00, según la gravedad y cierre temporal o definitivo del local.

-La omisión de lo dispuesto en el artículo N°85 de la Ley 106 se considera defraudación del fisco municipal y por tanto los violadores quedarán obligados a pagar el impuesto correspondiente al primer período."

Dentro de las consideraciones que fueron anotadas para su expedición, figura que con la Ley N°61 de 26 de diciembre de 2002, en su artículo 42, se deroga el Título XX de impuestos sobre casas de alojamiento ocasional, que será cobrados por el Municipio de La Chorrera.

FUNDAMENTO DE LA DEMANDA

En la demanda se formula pretensión consistente en una petición dirigida a la Sala Tercera a fin de que declare:

  1. -Que el acto administrativo impugnado estableció un impuesto que la ley formal no ha previsto;

  2. -Que el Tesorero Municipal del Distrito de La Chorrera excedió sus facultades legales, al gravar con un nuevo impuesto actividad comercial, dicho funcionario carece de facultades para gravar e imponer impuestos municipales;

  3. -Mediante el acto administrativo impugnado, se ha introducido ilegalmente una clasificación tributaria al imponer el cobro de un tributo, circunstancia que la ley no ha regulado;

  4. -La Ley N°61 de 26 de diciembre de 2002, en el artículo 42 derogó el cobro de los impuestos sobre las casas de alojamiento ocasional.

  5. -Que la decisión impugnada por este medio no es acorde al ordenamiento legal;

  6. -Que se declare nulo por ilegal el acto administrativo identificado como Resolución N°936-03 de 27 de marzo de 2003, por medio del cual se gravan impuestos municipales a las Casas de Alojamiento ocasional ubicadas en el Distrito de La Chorrera, expedido por el Tesorero Municipal de La Chorrera.

    Entre los hechos u omisiones fundamentales de la demanda, figura que el Tesorero Municipal de La Chorrera, crea un nuevo impuesto directo a la Casa de Alojamiento Ocasional EL OASIS en el Distrito de la Chorrera mediante la Resolución N°936-03 de 27 de marzo de 2003, sin tener facultad legal de establecer tributos mediante resolución administrativa y añade que esta casa de alojamiento paga los impuestos de operación por la actividad comercial al Municipio de La Chorrera. Destaca que la Ley N°61 de 26 de diciembre de 2002, en su artículo 42, al derogar el cobro de los impuestos de las casas de alojamiento ocasional, no los traspasa al Municipio, por cuanto que la actividad no puede ser objeto de gravámenes tributarios inexistentes, salvo que la ley formal expresamente autorice su creación y reglamente su cobro. Finalmente, el Lcdo. B. alega que el despacho del Tesorero Municipal por Ley carece de la facultad de gravar las actividades comerciales con impuestos, sus facultades establecidas en el artículo 57 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973 son las de ser agente recaudador de los Municipios, razón por la que lo actuado en esta ocasión lesiona y afecta derechos subjetivos patrimoniales de su representada.

    Como disposiciones legales infringidas, quien recurre señala el numeral 6 del artículo 21, numeral 8 del artículo 17, el artículo 38, el artículo 57, el artículo 74, el numeral 12 del artículo 75, el artículo 79 de la Ley 106 de 1973; el artículo 1, 36 y 37 del Código Civil que dicen:

    LEY 106 DE 1973

    "ARTICULO 21: Es prohibido a los Consejos:

  7. Gravar con impuestos lo que ya ha sido gravado por la Nación".

    ARTICULO 17: Los Consejos Municipales tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones:

    1...

    1.-Establecer impuestos, contribuciones, derechos y tasas, de conformidad con las leyes, para atender a los gastos de las administración, servicios e inversiones municipales;...

    ARTICULO 38: Los Consejos dictarán sus disposiciones por medio de acuerdos o resoluciones que serán de forzoso cumplimiento en el distrito respectivo tan pronto sean promulgados, salvo que ellos mismos señalen otras fechas para su vigencia.

    "ARTICULO 57: Los Tesoreros Municipales tienen las atribuciones siguientes:

  8. -Efectuar las recaudaciones y hacer los pagos del Municipio, para lo cual llevarán libros de ingresos y egresos;

  9. -Llevar los libros de contabilidad necesarios para el control del movimiento de tesorería y la ejecución del presupuesto;

  10. -Asesorar a los Alcaldes en la elaboración de los presupuestos y suministrarles los datos o informes necesarios.

  11. -Registrar las ordenes de los pagos que hayan de efectuarse y presentarlos a la firma del Alcalde así como examinar los comprobantes;

  12. -Enviar al Consejo y al Alcalde copia del listado de Caja, la relación pormenorizada de los ingresos y egresos con la periodicidad que determine el Consejo Municipal;

  13. -Presentar al Consejo, al Alcalde y a la Contraloría General de la República, al final de cada ejercicio fiscal, un informe de movimiento de tesorería e informar, casa vez que fuere requerido sobre la situación del Tesorero Municipal;

  14. - Proponer al Consejo Municipal las medidas oportunas y conducentes para el aumento de las recaudaciones;

  15. -Depositar los fondos del Municipio en las instituciones bancarias oficiales con la periodicidad que determine el Consejo Municipal;

  16. -Formas los expedientes relativos a créditos adicionales al presupuestos, devoluciones de ingresos y contratos sobre servicios municipales;

  17. -Levar a cabo las subastas públicas ordenadas por el respectivo Consejo;

  18. -Ejercer la dirección activa y la pasiva del Tesoro Municipal;

  19. -Llevar los registros actualizados de los contribuyentes para los efectos de los impuestos, contribuciones, derechos y tasas;

  20. -Examinar y autorizar las planillas de pagos a los a los servidores públicos y empleados municipales;

  21. -Depositar en cuentas separadas las sumas asignadas a fondos especiales por Ley o por acuerdo municipales;

  22. -Nombrar y destituir el personal subalterno de la Tesorería. Los cargos serán creados por los Consejos Municipales;

  23. -Realizar las investigaciones necesarias en aquellos casos en que existan indicios de defraudación fiscal o malversación para lo cual tendrán acceso a los libros y documentos de empresas privadas y contarán con las asesorías de los auditores municipales;

  24. -Mantener actualizado el Catastro Fiscal Municipal;

  25. -Presentar Proyectos de acuerdo declarando moratoria o regímenes especiales para el cobro de impuestos;

  26. -Firmar los cheques conjuntamente con el Alcalde; y

  27. -Todos los demás que le señalen las leyes o los acuerdos municipales."

    ARTICULO 74: Son gravables por los Municipios con impuestos y contribuciones todas las actividades industriales, comerciales o lucrativas de cualquier clase que se realicen en el Distrito.

    ARTICULO 75: Son gravables por los Municipios los negocios, actividades o explotaciones siguientes:

    1...

    12. Casas de alojamiento ocasional y prostíbulos, cabarets y boites;

    ARTICULO 79: Las cosas, objetos y servicios ya gravados por la Nación no pueden ser materia de impuestos, derechos y tasas municipales sin que la ley autorice especialmente su establecimiento.

    CODIGO CIVIL

    ARTICULO 1: La Ley obliga tanto a los nacionales como a los extranjeros residentes o transeúntes en el Territorio de la República; y una vez promulgada, la ignorancia de ella no sirve de excusa.

    ARTICULO 36: E. insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.

    "ARTICULO 37: Una Ley derogada no revivirá por solas las referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada sólo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva, o en el caso de que la ley posterior a la derogatoria establezca de modo expreso que recobra su vigencia.

    En este último caso será indispensable que se promulgue la ley que recobra su vigencia junto con la que pone en vigor."

    La violación que se alega al artículo 21, el numeral 8 del artículo 17, el artículo 38, 57, 74, el numeral 12 del artículo 75, y el artículo 79 de la Ley 106 de 1973, a modo de ver del recurrente resulta por omisión, en la medida que la Ley sobre régimen municipal, en cuanto a las atribuciones y las funciones del Tesorero Municipal, las limita a servir de agente recaudador, mas no de creador de impuestos o gravámenes, habida cuenta que el impuesto cuyo cobro ha establecido sólo puede ser creado mediante ley formal, proveniente de la Asamblea Legislativa.

    El artículo 1, 36 y 37 del Código Civil, el Lcdo. B. igualmente afirma que resultan violados de manera directa por omisión, en la medida que la decisión del Tesorero de La Chorrera contenida en la Resolución N°36-03 de 27 de marzo de 2003, estableció un impuesto que no ha sido prevenido en la Ley.

    INFORME DE CONDUCTA

    De fojas 78 a 84 del expediente, figura el informe explicativo de conducta rendido por el Tesorero Municipal del Distrito de La Chorrera, donde se hace indicación de que la Resolución N°936-03 de 27 de marzo de 2003, luego de ser recurrida, fue modificada mediante la Resolución N°152 de 28 de mayo de 2003, en la que se clasifica y fija el impuesto mensual que el Establecimiento Comercial denominado EL OASIS, Razón Social TERRA VOA, S.A, debe pagar a Tesorería Municipal del Distrito de La Chorrera., bajo el Código 1.1.2.5.44 que corresponde a la actividad de CASA DE ALOJAMIENTO OCASIONAL.

    Explica que desde el año 1972 el Ministerio de Hacienda y Tesoro, hoy, Economía y Finanzas, cobraba el impuesto a las casas de alojamiento ocasional, y los devolvía a los municipios reteniendo un 3% en concepto de gastos de manejo o administración, y ese impuesto revertido forma parte de los diferentes Presupuestos Municipales, porque involucraba a varios municipios. No obstante, a partir de la segunda quincena del mes de junio del año 2000, el Ministerio de Economía y Finanzas suspendió el pago a todos los Municipios, quedándose con la totalidad del cobro de dicho impuesto de casas de alojamiento ocasional y de allí surgió el conflicto de quién legalmente tenía que cobrar el impuesto de casas de alojamiento ocasional, el Tesoro Nacional o el Tesoro Municipal.

    Detalla que luego de consulta formulada a foros como el Ministerio de Economía y Finanzas, Consejo Provincial, Congresos de Representantes y Alcaldes a nivel Nacional y a la Procuraduría de la Administración, se logró un acuerdo con el Ministerio de Economía y Finanzas, por medio del cual se reguló la administración, fiscalización y cobro del impuesto a las Casas de Alojamiento Ocasional, restableciéndose la reversión de cobro del impuesto a los Municipios por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, con la retención del 3% para gastos de administración, acuerdo que se hizo efectivo a partir de julio de 2002. Al derogarse los artículos del Código Fiscal referentes al cobro de los impuestos nacionales a las casas de alojamiento ocasional mediante la Ley N° de diciembre de 2002, el Municipio de La Chorrera inició, a partir de 2003, el cobro de dicho impuesto en la Tesorería Municipal.

    Finalmente señala que la base legal para la Resolución N°152 de 28 de mayo de 2003, que modifica la Resolución N°936-03 de 27 de marzo de 2003, fue el artículo 75 numeral 12 de la Ley 106 de 1973 y el Acuerdo Municipal N°4 de 29 de enero de 2002 que clasificó los establecimientos comerciales como Pensiones o casas de Alojamiento Ocasional sujetos a impuesto mensual en diferentes tarifas y clasifica el local Comercial el OASIS, como establecimiento Clase E y F.

    OPINION DE LA PROCURADORA DE LA ADMINISTRACION

    Luego de que se le diera traslado de la demanda, la entonces Procuradora de la Administración, mediante la Vista Fiscal N°738 de 18 de noviembre de 2003, solicita a la Sala la declare impedida para conocer de la presente demanda con fundamento en lo dispuesto en los artículos 395 y 760 numeral 5, del Código Judicial, toda vez que había dictaminado por escrito sobre aspectos sustantivos del proceso al dar respuesta a solicitudes de asesoramiento jurídico, con respecto a los artículos 1057-N y 1057-Q del Código Fiscal. En resolución de 10 de diciembre de 2003, que reposa a foja 94 y 95 del expediente, la Sala DECLARA LEGAL el impedimento invocado y procede a llamar a la Procuradora Suplente para que asuma el conocimiento del proceso.

    En la V.F.N.°053 de 30 de enero de 2004, la Procuradora de la Administración Suplente promueve y sustenta apelación contra el auto que admite la demanda de fecha 8 de septiembre de 2003, y el resto de la Sala en Resolución de 25 de marzo de 2004 confirma el auto apelado (fs.109 -112).

    Con la Vista Fiscal N° 193 de 23 de abril de 2004, visible de fojas 113 a 122 del expediente, la Procuradora de la Administración emite concepto en el sentido de que no se acceda a las pretensiones de la demanda, pues, el acto demandado se ajusta a derecho.

    En su opinión, no cabe duda que el impuesto sobre la actividad comercial de Casas de Alojamiento Ocasional, es un impuesto municipal, luego de la expedición de la Ley N°61 de 26 de diciembre de 2002, por la cual se dictan Medidas de Reordenamiento y Simplificación del Sistema Tributario, en la que se derogó de forma expresa el Títulp XX (Impuestos sobre Casas de Alojamiento Ocasional) del Libro Cuarto, sobre Impuesto y R. delC.F..

    EXAMEN DE LA SALA

    Tal como se ha indicado, se somete a la consideración de la Sala la legalidad de la Resolución N°936-03 de 27 de marzo de 2003, dictada por la Tesorería Municipal del Distrito de La Chorrera "Por medio de la cual se grava impuestos municipales a las Casas de Alojamiento Ocasional ubicadas en el Distrito de La Chorrera", y se le fija al establecimiento Comercial denominado EL OASIS, S.A. Razón Social TERRA VO A, S.A, R.L.J.C.D., ubicado en la Carretera Interamericana El Limón, Corregimiento de Barrio Colón, conforme a una tarifa por habitación, por día, y los cuales, según el planteamiento que se esboza en la demanda, fueron establecidos por el Tesorero Municipal sin contar con facultad legal para ello, argumento al que une el hecho de que éstos no han sido establecidos mediante Ley.

    La Tesorería Municipal del Distrito de La Chorrera por su parte, en su informe explicativo de conducta señala que lo actuado tiene fundamento en lo dispuesto en la Ley 106 de 1973 y en el Acuerdo N°4 de 29de enero de 2002 "Por el cual se modifica el Código de la Renta N°1.1.2.5.44 del Acuerdo N°47 de 24 de octubre de 1995, se establecen gravámenes y se hacen clasificaciones respecto a las Casas de Alojamiento Ocasional". A propósito de este Acuerdo, conviene indicar que la Sala se pronunció en sentencia de 4 de agosto de 2005 así:

    Luego de examinadas las violaciones alegadas y los argumentos en que se sustentan, la Sala le concede la razón a la Procuradora de la Administración Suplente, que conceptúa que el artículo 75, numeral 12 de la Ley 106 de 1973, derogó tácitamente los artículos 1057-N al 1057-Q del Código Fiscal, en atención a la regla de hermenéutica legal contenida en el artículo 36 del Código Civil, según la cual se estima insubsistente una disposición legal por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores. Y es que la Ley 106 de 1973 sobre Régimen Municipal resulta especial, ya que expresamente municipaliza el impuesto sobre casas de alojamiento ocasional, de modo que, a juicio de la Sala, el hecho de que no se hayan derogado expresamente las señaladas disposiciones contenidas en el Código Fiscal que dieron carácter nacional a ese impuesto, ello no concede margen para que se mantenga la subsistencia de una norma legal cuando con posterioridad se ha expedido una norma que regula de manera especial la misma situación jurídica, como lo es la Ley Sobre Régimen Municipal.

    En esa ocasión se dejó claramente indicado que la Ley 106 de 1973, por ser especial, municipaliza el impuesto de las casas de alojamiento ocasional, pero también la Sala en esa misma sentencia manifestó que con la expedición de la Ley Nº61 de 26 de diciembre de 2002, por la que se dictan Medidas de Reordenamiento y Simplificación del Sistema Tributario, se derogó de forma expresa el Título XX (Impuesto sobre Casas de Alojamiento Ocasional), del Libro Cuarto, sobre Impuesto y Rentas del Código Fiscal, lo que no deja duda, que el impuesto sobre esta actividad es un impuesto municipal.

    Pese a lo indicado, la Sala debe acceder a la pretensión incoada toda vez que de acuerdo a la normativa cuya infracción alega quien recurre, es claro que dentro de las atribuciones conferidas al Tesorero Municipal por la Ley de Régimen Municipal no se encuentra la de expedir reglamentaciones. Ello es así, pues, dentro del engranaje municipal, la figura del Tesorero Municipal es la de Jefe del Departamento de Recaudación de la rentas municipales y de la pagaduría, función expresamente así definida en el numeral 1 del artículo 57 de la Ley 106 de 1973. La Sala expuso este criterio en Auto de 26 de junio de 2001 que dice:

    ...el Tesorero Municipal, como J. de pagaduría del Municipio, debe registrar las órdenes de los pagos que haya de efectuarse por compromisos municipales, y realizar la acción operativa de pago según las instrucciones que dicte el Alcalde.

    En adición a lo anterior, no debe perderse de vista que el principio de legalidad es el sustento jurídico de los tributos, es decir, el impuesto debe ser creado mediante Ley formal expedida por la Asamblea Nacional. En reciente Resolución de 16 de enero de 2007, la Sala suspende provisionalmente los efectos del artículo tercero del Acuerdo N°4 de 29 de enero de 2002, emitido por el Consejo Municipal del Distrito de la Chorrera, en base a esta postura y que apoya en lo que en este sentido ha expuesto la doctrina así:

    "Por otra parte, sobre el tema en estudio ha señalado la doctrina que el ejercicio de la potestad reglamentaria está sometido jurídicamente a límites que no deben ser violados. Estos límites derivan, de una parte, del principio constitucional de reserva de Ley, y, de otra, de la propia naturaleza de los reglamentos administrativos en cuanto a disposiciones subordinadas a la Ley (Sainz de Bujanda, F. Lecciones de Derecho Financiero. 8. edición. 1990. P.. 24).

    En atención a esta línea de pensamiento, la Sala coincide con lo planteado por el Lcdo. L.B., cuando plantea que la Ley Municipal autoriza sólo a los Municipios, en su artículo 75 numeral 12, a establecer gravámenes cuando se trate de casas de alojamiento ocasional y prostíbulos, cabarets y boites. La Sala observa que este cuerpo legal, si bien es cierto faculta al Consejo Municipal en su artículo 17 numeral 8, ha establecer impuestos, derechos, contribuciones y tasas, no es menos cierto que se trata de una facultad que como ya fue expuesto se encuentra limitada, es decir, por limitaciones que en principio están establecidas en la Constitución y la Ley. Se trata entonces de una atribución legal ajena al cargo de Tesorero Municipal.

    Por las razones anotadas, la Sala estima que se configura la violación que se alega los artículos 57 numeral 1 y 75 numeral 12, en los términos indicados, y se abstiene de efectuar consideraciones con respecto al resto de las violaciones invocadas.

    En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE ES ILEGAL la Resolución N°936-03 de 27 de marzo de 2003, dictada por la Tesorería Municipal de La Chorrera.

    NOTIFÍQUESE, CUMPLASE Y PUBLIQUESE EN LA GACETA OFICIAL

    VICTOR L. BENAVIDES P.

    JACINTO CÁRDENAS M. -- ADÁN ARNULFO ARJONA L.

    JANINA SMALL (Secretaria)