Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 5 de Junio de 2008

Ponente:Victor L. Benavides P.
Fecha de Resolución: 5 de Junio de 2008
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El resto de los Magistrados integrantes de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en calidad de Tribunal de segunda instancia, conocen del recurso de apelación promovido por el Procurador de la Administración, contra la resolución de 18 de diciembre de 2007 (f.38), dictada por el Magistrado Sustanciador, a través del cual se admitió la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción interpuesta por la licenciada O.G.W., en representación de J.J.C.L., para que se declare nula, por ilegal, la Resolución N° L-467-DSL del 23 de julio de 2007, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

  1. ARGUMENTO DEL APELANTE

    El señor Procurador de la Administración al sustentar el recurso de alzada, en Vista Número 133 de 29 de febrero de 2008, visible de fojas 42 a 46 del expediente, básicamente recalca lo siguiente:

    ...

    La oposición de la Procuraduría de la Administración a la admisión de la referida demanda, se sustenta en el hecho que la misma contraviene lo establecido en el artículo 28 de la ley 135 de 1943 modificado por la ley 33 de 1946, que señala que no son acusables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que se dicten en los juicios de policía de naturaleza penal o civil.

    Mediante la resolución L-467-DSL de 23 de julio de 2007, emitida por el alcalde del distrito de Panamá, dicho funcionario canceló la licencia de expendio de bebidas alcohólicas concedida a través de la resolución L-75-DSL de 28 de marzo de 2006 a favor de J.J.C.L., para operar el establecimiento comercial denominado Jardín Deportivo, ubicado en la comunidad de Agua Bendita, corregimiento de Chilibre y, en consecuencia, se ordenó el cierre de citado local.

    En contra de la decisión alcaldicia, la apoderada legal de J.J.C.L. anunció recurso de reconsideración, el cual fue resuelto a través de la resolución L-481-DSL de 17 de agosto de 2007 en la que se mantuvo la decisión adoptada; notificándose al afectado que contra la misma podía ser interpuesto el recurso de apelación dentro del término de ley, oportunidad de la que no se hizo uso.

    La resolución acusada fue dictada con fundamento en el artículo 13 de la ley 55 de 1973, modificada por la ley 5 de 11 de enero de 2007, que establece:

    ...

    Si bien el artículo 51 de la ley 106 de 1973 preceptúa que las resoluciones y actos dictados por los alcaldes cuando se relacionan con la gestión administrativa municipal son impugnables ante los tribunales competentes, en el caso particular que nos ocupa, las constancias procesales revelan que al dictar la resolución acusada de ilegal, el alcalde del distrito de Panamá actuó como jefe de policía y, en razón de lo previsto en la citada disposición, lo procedente era la interposición del recurso de apelación ante la gobernadora de la provincia, no la presentación de una demanda de plena jurisdicción ante esta Sala.

    ...

  2. OPOSICIÓN AL RECURSO

    Por su parte, la representante judicial de la parte actora, licenciada G.W., al oponerse al recurso de apelación incoado (fs.48 a 52), manifiesta lo siguiente:

    "...

    Con relación a lo anterior tenemos que señalar que no compartimos lo planteado por el Señor Procurador, toda vez que el acto acusado no tiene carácter de juicio civil, en virtud que no se encuentra enmarcado en el procedimiento establecido en los artículos 1721 al 1726 del Código Administrativo sobre las Controversias Civiles de Policía en General, ni mucho menos tiene características de juicio penal porque no se ciñe al procedimiento estipulado en los artículos 1708 al 1714 de la misma excerta legal que habla de los procesos correccionales.

    No obstante lo anterior el artículo 97 del Código Judicial señala:

    ...

    De lo expuesto con antelación se desprende que al encontrarnos ante una resolución en materia administrativa que es acusada de ilegalidad corresponde a la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo dirimir lo actuado por el señor Alcalde del Distrito de Panamá.

    ...

    Luego entonces, señalamos que los Alcaldes actúan en dos funciones: la de Jefe de Policía, que es la que le permite conocer y decidir de las causas contenidas en el Código Administrativo.

    Y la otra función de los Alcaldes es la Administración del Municipio, en esa posición deben velar entre otras cosas por la recaudación de los impuestos y tributos municipales. Dentro de este marco se configura su acción cuanto ordenan el cierre de algún establecimiento que expenda bebidas alcohólicas sin los respectivos permisos, por consiguiente estimamos que la norma aplicable no es el artículo 31 de la Ley 55 de 10 de julio de 1973, como erróneamente sostiene el Procurador de la Administración, sino el artículo 51 de la Ley 106 de 1973 que divide el accionar de los Alcaldes en las dos funciones ya descritas.

    En virtud de lo anterior, tenemos que el recaudo de impuestos, tasas y contribuciones es una facultad que se ciñe al actuar de los Alcaldes como A., y como consecuencia de ello puede emitir sanciones a quienes incumplan estos preceptos. Cabe señalar que no toda sanción se puede incluir como parte de la potestad que tienen los jefes de policía para penar a quienes resulten responsables dentro de los procesos correccionales y de controversias civiles.

    En este sentido, debemos destacar que la ley 106 de 8 de octubre de 1973 sobre Régimen Municipal y donde están incluidas las funciones de los Alcaldes constituye una normativa especial, que debe primar sobre otras disposiciones de carácter general. En concordancia con lo anterior pareciera que se da una colisión de normas de la misma jerarquía por tratarse de leyes, pero la Ley 55 de 1973 versa sobre el cobro de tributos municipales, pero la otra norma (ley 106 de 8 de octubre de 1973) regula claramente e indica en qué circunstancias se entiende que los Alcaldes actúan como administradores y como jefes de policía, y definitivamente en el caso que nos ocupa su accionar se ciñe a su labor como gestor de la Municipalidad, por consiguiente la norma aplicable es el artículo 51 de la Ley 106 de 1973 como se ha explicado en líneas superiores.

    En consecuencia, al actuar el señor Alcalde del Distrito de Panamá en su condición de Administrador, al emitir la resolución que ordenar la cancelación de la licencia de expendio de bebidas alcohólicas n° 1229, expedida mediante la resolución n° 1-75-DSL de 28 de marzo de 2006, a favor de J.J.C.L., para operar el establecimiento Comercial Jardín Deportivo ubicado en la Comunidad de Agua Bendita Chilibre, y en consecuencia se declara el cierre del mencionado establecimiento comercial, solo cabe el Recurso de Reconsideración contra dicha resolución; y queda agota la vía gubernativa.

    ..."

  3. DECISIÓN DEL TRIBUNAL DE APELACIONES

    Atendidos los argumentos de la parte recurrente, el escrito de oposición al recurso de alzada y confrontándose con las constancias procesales que obran en autos, esta Corporación pasa a resolver la acción impetrada en base a las siguientes consideraciones.

    Al resolver el presente recurso de apelación, el resto de los Magistrados que integran la Sala observan que esta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción fue admitida por el Magistrado Sustanciador, porque, según su criterio, se han cumplido las etapas procesales imperiosas para su admisión.

    Se aprecia a foja 1 del expediente contencioso-administrativo, que la resolución impugnada resolvió cancelar la Licencia de Expendio de Bebidas Alcohólicas N° 1229, expedida mediante Resolución N° L-75-DSL de 28 de marzo de 2006, al negocio denominado "Jardín Deportivo", y ordena su cierre inmediato de dicho establecimiento comercial. En ese sentido, se advierte que lo resuelto por el Alcalde del distrito de Panamá en contra del demandante, se basó en razones de interés social de acuerdo a lo establecido en el artículo 13, literal b, de la ley 55 de 10 de julio de 1973, "Por la cual se regula la administración, fiscalización y cobro de varios tributos municipales".

    No obstante lo anterior, al analizar las constancias procesales insertas al infolio judicial, el resto de los Magistrados que integran la Sala estiman que el Auto apelado debe confirmarse, pues, tal como éste indica, la Resolución impugnada ante esta jurisdicción de lo contencioso administrativo, resuelve un asunto de policía material, siendo este hecho previamente sentado en precedentes de esta Sala tercera en Sentencia de 10 de junio de 1997, en donde se fundamento lo siguiente:

    "...

    Por otra parte los juicios de policía de naturaleza penal y civil, a que se refiere el artículo 28 de la Ley 135 de 1943 (que los excluye de la jurisdicción contencioso administrativa), son procesos que pertenecen a la esfera de la policía moral. Esta se divide en Policía Preventiva, Policía Represiva, Policía Judicial y Policía Correccional (artículo 860 del Código Administrativo).Los juicios de policía de naturaleza penal y civil, que se mencionan en la Ley 135 de 1943, pertenecen a la subcategoría de policía correccional, de la categoría de policía moral. Están regulados como "Procedimientos Correccionales" y "Controversias Civiles de Policía en General", en los artículos 1708 a 1745 del Código Administrativo. A los mismos se refiere también el artículo 1368 del Código Judicial. Se observa que la Resolución Nº 24, de 15 de febrero de 1997, del Gobernador de la Provincia de Coclé, cita como fundamento de derecho (f. 127 de los antecedentes) el artículo 1729 del Código Administrativo, disposición que como hemos visto, es parte de las normas que regulan el procedimiento de los procesos de policía civil. No por ello cambia la naturaleza del juicio, que se determina por su contenido. En conclusión, la resolución dictada por el Gobernador de la Provincia de Coclé no es una resolución dictada en juicio de policía de naturaleza penal o civil, excluidos de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 135 de 1943; y es, por tanto, susceptible de ser demandada ante dicha jurisdicción. Como se observa, lo que se debate en los juicios de policía material, concretamente en este proceso, es el cumplimiento de normas de saneamiento ambiental, autorizaciones de construcción e instalación de industrias y actividades que pueden afectar la salud, regulaciones urbanísticas y cuestiones semejantes. Normalmente esta materia es susceptible de debate ante la jurisdicción contencioso administrativa. Sería entonces una inconsistencia del sistema jurídico que se impidiera el acceso a esa jurisdicción cuando la actuación tome el curso de los trámites de un juicio de policía material. Por eso el artículo 28 de la Ley 135 de 1943 se limitó a excluir los juicios de policía penales y civiles; no los juicios de policía material.

    ..."

    En adición a lo expuesto de manera previa, esta Superioridad en auto calendado el día 2 de agosto de 2007, bajo la ponencia del Magistrado W.S.F., bajo una argumentación similar a la que hoy ocupa nuestra atención, resolvió lo siguiente:

    ...

    Después de examinar las constancias procesales, esta Superioridad considera que el Auto impugnado debe revocarse, ya que la Resolución Alcaldicia No. MSM-DS-495-06 de 5 de diciembre de 2006 no tuvo su origen propiamente en un juicio de policía, sino que es producto del ejercicio de una potestad reconocida por la Ley a los Alcaldes, para verificar el cumplimiento de las normas que regulan la actividad comercial de expendio de bebidas alcohólicas y sancionar, en consecuencia, a quienes contravengan tales disposiciones, tal como ocurrió en el presente caso, en el que se ordenó el cierre del establecimiento El Regocijo o Rincón Veragüense por los frecuentes escándalos y riñas que allí se escenificaban.

    Es de anotar, que en ocasiones anteriores este Tribunal ha conocido demandas promovidas contra actos cancelatorios de licencias de bebidas alcohólicas. Así, en Sentencia de 25 de octubre de 2002, la Sala consideró que no era ilegal la Resolución No. C-DAJ-2000-011 de 28 de enero de 2000, por medio de la cual la Alcaldesa del distrito de La Chorrera canceló el permiso para la venta de bebidas alcohólicas al por menor en recipientes abiertos, otorgado al establecimiento comercial denominado J.E..

    Los razonamientos expuestos son suficientes para que este Tribunal acceda al recurso impetrado y revoque el auto apelado.

    En consecuencia, el resto de los Magistrados que integran la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, previa revocatoria del Auto de 25 de mayo de 2007, ADMITEN la demanda contenciosa-administrativa de plena jurisdicción interpuesta por el Lcdo. O.W., en representación de VALENTÍN EDILBERTO ESPINOSA CÓRDOBA, para que se declare nula la Resolución Alcaldicia No. MSM-DS-495-06 de 5 de diciembre de 2006, expedida por el Alcalde del Distrito de San Miguelito.

    ...

    En consecuencia, el resto de los Magistrados que integran la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMAN la resolución de 18 de diciembre de 2007, que ADMITE la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción incoada por la licenciada O.G.W. en representación de JAIME JOSÉ CHEW LOO.

    N.,

    VICTOR L. BENAVIDES P.

    WINSTON SPADAFORA FRANCO -- ADÁN ARNULFO ARJONA L.

    JANINA SMALL (Secretaria)