Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 16 de Marzo de 2009

PonenteVictor L. Benavides P.
Fecha de Resolución16 de Marzo de 2009
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

La firma A., F. y F., actuando en nombre y representación de COMPAÑÍA TEXACO DE PANAMÁ, S.A., ha presentado ante la Sala Tercera demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción con el fin de que se declare nula, por ilegal, la Resolución N°04 del 2 de febrero de 2005, emitida por el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias, los actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones.

Por medio del auto de 8 de junio de 2006 (f.49) se admitió la presente demanda, se le envió copia de la misma al Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias para que rindiera su informe explicativo de conducta y se le corrió traslado de la misma al Procurador de la Administración.

Cabe destacar que mediante auto de 26 de mayo de 2006 (fs.111-117), la Sala Tercera negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución N°04 del 2 de febrero de 2005, emitida por el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias, los actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones.

  1. La pretensión y su fundamento.

    El objeto de la presente demanda lo constituye la declaratoria de ilegalidad de la Resolución N°04 del 2 de febrero de 2005, emitida por el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias, que resuelve sancionar a la Compañía Texaco de Panamá, S.A. con multa de quince mil balboas (B/.15,000.00), por violación del artículo 59 del Decreto de Gabinete No.36 de 2003, la cual deberá ser depositada en la Dirección General de Hidrocarburos, en el término de quince días a partir de su notificación.

    El demandante también solicita a la Sala que declaren nulas, por ilegales, la Resolución No.63 de 15 de junio de 2005, expedida por el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias, y la Resolución No. 134 de 16 de septiembre de 2005, expedida por el Ministro de Comercio e Industria, las cuales confirman la Resolución N°04 del 2 de febrero de 2005.

    Como consecuencia de las declaraciones anteriores, la actora le pide a la Sala que se le ordene al Ministerio de Comercio e Industrias o a la entidad pública encargada que realice las gestiones pertinentes para que se haga el reembolso de los quince mil balboas (B/.15,000.00).

    De acuerdo con la parte actora, la Resolución atacada quebranta los artículos 3 (numeral 22), 52, 53, 56, 59, 60, 84 y 85 del Decreto de Gabinete No. 36 de 17 de septiembre de 2003; los artículos 34, 37, 47 y 52 de la Ley 38 de 2000; el artículo 9 del Código Civil.

    La primera disposición que el recurrente estima infringida es el artículo 56 del Decreto de Gabinete No. 36 de 17 de septiembre de 2003 a la letra dice:

    Artículo 56. Procedimiento. Para la tramitación de la vía gubernativa, se aplicará el procedimiento administrativo que se desarrolla en la ley que regula el Procedimiento Administrativo General.

    Considera el recurrente que la norma en mención fue infringida directamente por omisión, ya que no existe evidencia alguna de que la Dirección General de Hidrocarburos hubiera formulado previamente a TEXPASA los presuntos cargos de incumplimiento de la ley o de los contratos, ni la audiencia en la cual se le expusieran claramente los cargos y se le expusiera a TEXPASA la oportunidad de ser oída, de ser asistida por un abogado, de presentar descargos, de proponer pruebas en su defensa, de tener acceso a las pruebas que dice la Dirección General de Hidrocarburos tenía en su contra, así como presentar sus alegaciones que pudieran obrar en su favor y que fueran consideradas por la Dirección General de Hidrocarburos antes de emitir la Resolución No. 4 que impuso la multa.

    También se estima vulnerado el artículo 52 del Decreto de Gabinete No. 36 de 17 de septiembre de 2003 que dice:

    "Artículo 52. Investigación. La Dirección General de Hidrocarburos, de oficio o previa denuncia de cualquier persona o autoridad, investigará los casos en que se presuma o alegue que se ha infringido cualquiera de las disposiciones de este Decreto de Gabinete y demás disposiciones que se dicten. Si encuentra que existe mérito, dictará resolución motivada en la que dispondrá lo que corresponda."

    Expresa el demandante que la disposición citada fue violada en concepto de violación directa por omisión porque es evidente que la imposición de una multa a nuestra representada, sin haber garantizado el debido proceso legal y más aún, sin haber valorado los hechos y antecedentes, como se refleja por la ausencia de la adecuada motivación de la Resolución No.4 , es una actuación que se aleja del principio de razonabilidad que "exige que los agentes públicos valoren razonablemente las circunstancias de hecho y el derecho aplicable para así disponer las medidas proporcionales a la finalidad prevista por el ordenamiento jurídico".

    Otra norma que el demandante considera que se ha vulnerado el artículo 53 del Decreto de Gabinete No. 36 de 17 de septiembre de 2003 que preceptúa lo siguiente:

    "Artículo 53. Sanciones. Las violaciones a las disposiciones del presente Decreto de Gabinete serán sancionadas con multas como se establecen en el artículo 79 de la Ley 8 de 16 de junio de 1987. Dichas sanciones las impondrá la Dirección General de Hidrocarburos y su cuantía dependerá de la naturaleza de la infracción y la reincidencia, si la hubiere."

    Sostiene el recurrente que la norma transcrita fue infringida de forma directa por comisión porque se concluye de la resolución impugnada, así como también de sus actos confirmatorios y del expediente administrativo que se omitió realizar una investigación prolija con garantía del debido proceso legal a TEXPASA, además, dicha resolución tampoco establece con precisión en qué consistió específicamente la infracción con la descripción de cómo y cuándo sucedieron los hechos que se dicen infringieron la norma.

    El artículo 34 del Decreto de Gabinete No. 36 de 17 de septiembre de 2003 prevé lo siguiente:

    Artículo 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Los Ministros y las Ministras de Estado, los Directores y las Directoras de entidades descentralizadas, Gobernadores y Gobernadoras, Alcaldes y Alcaldesas y demás J. y Jefas de Despacho velarán, respecto de las dependencias que dirijan, por el cumplimiento de esta disposición.

    Las actuaciones de los servidores públicos deberán estar presididas por los principios de lealtad al Estado, honestidad y eficiencia, y estarán obligados a dedicar el máximo de sus capacidades a la labor asignada.

    Afirma el recurrente que la disposición transcrita fue quebrantada de forma directa por omisión, pues de haberlo aplicado antes de imponerle la multa por B/.15,000.00 mediante la Resolución No.4, debió permitir que TEXPASA ejerciera de manera eficaz y efectiva el ejercicio del derecho de defensa. A su juicio, la Dirección General de Hidrocarburos, en virtud de esta norma legal, debió formularle los cargos con precisión exacta de la presunta infracción cometida, así como estaba obligada a otorgar un período suficiente a TEXPASA para formular sus descargos y presentar las pruebas en su defensa, previo a la dictación de la resolución impugnada, lo cual fue omitido por dicha dirección.

    El artículo 37 de la Ley 38 de 2000 es del tenor siguiente:

    "Artículo 37 . Esta Ley se aplica a todos los procesos administrativos que se surtan en cualquier dependencia estatal, sea de la administración central, descentralizada o local, incluyendo las empresas estatales, salvo que exista una norma o ley especial que regule un procedimiento para casos o materias específicas. En este último supuesto, si tales leyes especiales contienen lagunas sobre aspectos básicos o trámites importantes contemplados en la presente Ley, tales vacíos deberán superarse mediante la aplicación de las normas de esta Ley."

    Indica el recurrente que la disposición en mención fue quebrantada en concepto de violación directa por omisión, dado que de haberlo aplicado se le hubieran formulado con claridad los presuntos cargos y se le hubiera otorgado un plazo razonable para presentar sus descargos debidamente asesorado por un abogado, se le hubiera garantizado el acceso a las pruebas que dice la Dirección General de Hidrocarburos tenía en contra de TEXPASA, de haberlas contradicho y haber presentado pruebas en su defensa, trámites que fueron pretermitidos.

    El artículo 47 de la Ley 38 de 2000 preceptúa lo siguiente:

    "Artículo 47. Se prohíbe establecer requisitos o trámites que no se encuentren previstos en las disposiciones legales y en los reglamentos dictados para su debida ejecución. Constituye falta disciplinaria la violación de este precepto y será responsable de ésta el J. o la Jefa del Despacho respectivo."

    Estima el demandante que la norma citada fue vulnerada en concepto de violación directa por omisión porque yerra la Dirección General de Hidrocarburos cuando manifiesta en la Resolución 63, también recurrida, que como requisito previo para la utilización de la Reserva para responder ante las eventualidades de problemas en el suministro y otras listadas y contempladas en el numeral 22 del artículo 3 del Decreto de Gabinete No.36 de 2003, era necesaria una comunicación y justificación previa ante la Dirección General de Hidrocarburos, ya que este requisito o trámite no está previsto en el Decreto de Gabinete 36.

    El artículo 52 de la Ley 38 de 2000 establece lo siguiente:

    Artículo 52. Se incurre en vicio de nulidad absoluta en los actos administrativos dictados, en los siguientes casos:

    1. Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal;

    2. Si se dictan por autoridades incompetentes;

    3. Cuando su contenido sea imposible o sea constitutivo de delito;

    4. Si se dictan con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que impliquen violación del debido proceso legal;

    5. Cuando se graven, condenen o sancionen por un tributo fiscal, un cargo o causa distintos de aquellos que fueron formulados al interesado.

    Señala la parte actora que el artículo transcrito fue violado en concepto de violación directa por omisión, ya que si la hubiera aplicado TEXPASA hubiera conocido antes de que se le impusiera una multa, los presuntos cargos de violación del Decreto de Gabinete No.36 de 2003, con explicación clara y precisa de los cargos que dice violaban el artículo 59 del decreto en mención, se le hubiera garantizado un período razonable para presentar sus descargos y ser asistida por un abogado, conocer las pruebas que obraban en su contra y presentar pruebas en descargo y en su defensa y presentar los alegatos, oportunidades que no fueron concedidas a TEXPASA antes de que se le impusiera multa por B/.15,000.00 mediante la Resolución No. 4.

    Igualmente, el demandante considera infringido el numeral 22 del artículo 3 del Decreto de Gabinete No.36 de 17 de septiembre de 2003:

    1. ...

    22. Reserva Estratégica Nacional de Productos Derivados del Petróleo: Es el inventario mínimo obligatorio que deben mantener los diferentes agentes que suministran productos derivados del petróleo al territorio aduanero de la República de Panamá, para abastecer el consumo nacional, inclusive para generación eléctrica, así como para los aeropuertos nacionales e internacionales. Esta reserva evitará que la República de Panamá se desabastezca de productos derivados del petróleo ante cualquier eventualidad, tal como: el caso de consumo excesivo de productos, problemas del suministro de productos, casos fortuitos o de fuerza mayor o caso de emergencia nacional.

    Afirma el demandante que esta disposición fue infringida en concepto de violación directa por omisión, pues si es que en algún momento TEXPASA utilizó la reserva, fue en cumplimiento de los fines para los cuales ésta fue creada, esto es, los fines de abastecimiento del mercado doméstico ante eventualidades tales como las que REFPAN confrontó en el mes de diciembre de 2004.

    El artículo 9 del Código Civil dispone lo siguiente:

    Artículo 9. Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.

    La norma legal antes citada fue violada en concepto de violación directa por omisión, toda vez que de haber aplicado lo dispuesto en ella, hubiera interpretado cabalmente el numeral 22 del artículo 3 del Decreto de Gabinete No. 36 de 2003 que permite a las compañías importadoras-distribuidoras de productos derivados del petróleo para la venta en el mercado doméstico, como lo es TEXPASA.

    El artículo 84 del Decreto de Gabinete No.36 de 17 de septiembre de 2003 preceptúa:

    Artículo 84. Definición. Para los efectos de este Decreto de Gabinete y demás disposiciones que se dicten, se considerará como Fuerza Mayor o Caso Fortuito, todo hecho o evento sobre el cual no se haya podido ejercer un control razonable y que sean de naturaleza tal que demore, restrinja o impida el cumplimiento oportuno de las obligaciones que se contraen en virtud del presente Decreto de Gabinete y demás disposiciones que se dicten, incluyendo pero no limitándose a los siguientes eventos: huelgas u otros conflictos laborales, guerras, revoluciones, insurrecciones, disturbios civiles, bloqueos, tumultos, embargos, incendios, terremotos, tormentas, inundaciones y otros hechos de la naturaleza.

    Los contratistas o poseedores de permisos estarán exentos de toda responsabilidad con respecto al incumplimiento de este Decreto de Gabinete y demás disposiciones que se dicte, que se deban a causa de Fuerza Mayor o C.F., mientras se mantenga sus efectos.

    Indica la parte actora que este artículo fue violado directamente por omisión, pues si la Dirección General de Hidrocarburos estaba enterada de las dificultades que venía confrontando REFPAN debidas a circunstancias fuera de su control, como lo es la falta de suministro de su suplidor PDVSA y la imposibilidad de obtener de otras fuentes el producto de petróleo que cumpliera con las especificaciones técnicas de Panamá, claramente se configura una circunstancia de fuerza mayor que exonera a TEXPASA de responsabilidad con respecto a cualquier incumplimiento, si es que lo había.

    Por su parte, el artículo 85 del Decreto de gabinete No. 36 de 17 de septiembre de 2003 dispone lo siguiente:

    Artículo 85. Notificación del hecho. A la ocurrencia de una de estas situaciones descritas en el artículo anterior, los contratistas o poseedores de permisos informará dentro de las siguientes 24 horas por escrito a la Dirección General de Hidrocarburos, las circunstancias de la misma y los efectos que haya tenido o pueda tener relación con este Decreto de Gabinete y demás disposiciones que se dicten, e indicar las medidas o acciones tomadas ante tales hechos. La Dirección General de Hidrocarburos analizará el documento o propuesta e informará su criterio y, en especial, si coincide total o parcialmente con la posición, las partes examinarán con el ánimo más objetivo y amigable posible, las diferencias surgidas con el fin de solucionarlas. Si después de este ejercicio subsisten algunas diferencias, estás serán dirimidas de acuerdo a la legislación vigente sobre la materia en la República de Panamá.

    Sostiene el demandante que la disposición transcrita fue quebrantada en concepto de violación directa por omisión, dado que si la Dirección General de Hidrocarburos, luego de analizar el documento enviado por REFPAN o de las reuniones sostenidas con dicha empresa, no coincidía con la posición de esa empresa, debió seguir el procedimiento establecido en dicho artículo 85 y haber convocado a TEXPASA para examinar las diferencias surgidas con el fin de solucionarlas y de no encontrar el modo de solucionarlas, dirimirlas de acuerdo con la legislación vigente sobre la materia, siempre con las garantías del debido proceso legal que consagra nuestra legislación, específicamente la Ley No.38 de 2000 aplicable a los procedimientos que se surten ante la Dirección General de Hidrocarburos.

    El artículo 60 del Decreto de Gabinete No.36 de 2003 que dice:

    Artículo 60. Cálculo de Reserva Estratégica Nacional de Productos Derivados del Petróleo. El volumen de Reserva Estratégica Nacional de todos los productos de consumo en el mercado doméstico, aeropuertos nacionales e internacionales y empresas de generación eléctrica se calculará cada cuatrimestre basándose en el total de las ventas que realicen las empresas en dicho mercado, durante el cuatrimestre inmediatamente anterior.

    Las ventas del período enero, febrero, marzo y abril, se utilizarán para establecer el promedio diario por producto a usar durante los meses de mayo, junio, julio y agosto; las ventas de mayo, junio, julio y agosto, se usarán para establecer el promedio diario para los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre y así sucesivamente. Igual procedimiento se empleará para establecer el promedio diario del total de la demanda de productos derivados del petróleo en el mercado doméstico.

    El promedio diario del inventario por producto que mantuvo cada empresa se establecerá en base a la suma del volumen total diario por producto en el mes dividido por el número de días del mes.

    Las cifras que se aplicarán para este cálculo serán suministradas por la Dirección General de Hidrocarburos, sobre la base de información obtenida de las empresas importadoras-distribuidoras de productos líquidos derivados del petróleo, gas licuado de petróleo y refinadoras de petróleo crudo.

    A juicio del recurrente la norma en mención fue vulnerada en concepto de violación directa por comisión, ya que habiéndose aplicado de manera incompleta este artículo por el funcionario que dictó la Resolución No.4, no aplicó lo dispuesto en el último párrafo de esta norma que dice que las cifras se aplicarán para el cálculo de la Reserva Estratégica Nacional serán suministradas por la Dirección General de Hidrocarburos.

    Finalmente, la parte actora estima que se ha transgredido el artículo 59 del Decreto de Gabinete No.36 de 2003 que preceptúa lo siguiente:

    "Artículo 59. Reserva Estratégica Nacional de Productos Derivados del Petróleo. Todo importador-distribuidor de productos derivados de petróleo para la Venta en el Mercado Doméstico, así como toda persona que tenga Contrato de Refinación de Petróleo Crudo deberá mantener una Reserva Estratégica Nacional de Productos Derivados del Petróleo equivalente al promedio diario que represente diez (10) días del promedio diario de sus ventas de cada producto derivado de petróleo en el mercado doméstico, basado en el total de sus ventas durante los últimos cuatro (4) meses.

    No obstante lo anterior, las personas naturales o jurídicas, que obtengan por primera vez Permiso de Importador-Distribuidor de Productos Derivados de Petróleo para la venta en el Mercado Doméstico o celebren Contrato de Refinación de Petróleo Crudo, con posterioridad a la fecha de entrada en videncia de este Decreto de Gabinete, que en esa fecha no tengan historial de ventas diarias de productos derivados de petróleo para el cuatrimestre completo inmediatamente anterior, tendrán que mantener una Reserva Estratégica Nacional de Productos Derivados de Petróleo en el mercado doméstico calculando mensualmente, durante los meses siguientes a la fecha de entrada en vigor de este Decreto de Gabinete o de la expedición del respectivo Permiso de Importador-Distribuidor de Productos Derivados de Petróleo para el Mercado Doméstico o de la celebración del Contrato de Refinación de Petróleo Crudo, lo que resulte posterior. Igual condición deberá mantener para el período posterior.

    Se podrá mantener la Reserva Estratégica Nacional de Productos Derivados del Petróleo a título propio o mediante contrato con un Contratista de Zona Libre de Petróleo Tipo A, pero siempre con la presencia física de los respectivos productos derivados de petróleo en el territorio nacional. Cuando la garantía de la Reserva Estratégica Nacional de Productos Derivados del Petróleo contenida en este Artículo se cumpla mediante un contrato con un contratista de Zona Libre de Petróleo Tipo A, el respectivo Importador-Distribuidor le hará entrega de copia autenticada de dicho contrato a la Dirección General de Hidrocarburos.

    Las empresas importadoras-distribuidoras o plantas de gas licuado de petróleo (L.P.G.) deberán mantener una Reserva Estratégica Nacional de Productos Derivados del Petróleo, la cual deberá corresponder a su nivel de ventas, siguiendo los procedimientos descritos en este Decreto de Gabinete."

    Sostiene la parte actora que la norma en mención fue violada directamente por comisión, toda vez que la Dirección General de Hidrocarburos no estaba en posición de determinar, de manera científica y objetiva, si TEXPASA había o no infringido el nivel de Reserva para el mes de diciembre de 2004 y por ello se observa que en la Resolución No. 4 impugnada ni en los demás actos confirmatorios, la Dirección General de Hidrocarburos no determinó cuál era el nivel de la Reserva que TEXPASA individualmente debía mantener y no mantuvo, como tampoco pudo establecer en la Resolución No.4 qué días específicamente TEXPASA no guardó dicha Reserva.

  2. El informe explicativo de conducta del Director Nacional de Hidrocarburos y Energías Alternativas.

    El Director Nacional de Hidrocarburos y Energías Alternativas, mediante la Nota No.DINHEA No. 618 de 16 de junio de 2006 (fs.121-128), rindió su informe explicativo de conducta en el que señala que una vez conocido el hecho, procedió a investigar el mismo y al no existir méritos para la sanción, previa reunión con los interesados, se dictó la Resolución No. 4 de 2 de febrero de 2005, por incumplimiento de lo preceptuado en el artículo 59 del Decreto de Gabinete 36 de 2003, cumpliendo en todo momento con el debido proceso.

  3. La Vista del Procurador de la Administración.

    El Procurador de la Administración, a través de la Vista No.844 de 7 de diciembre de 2006 (fs.129-139), le solicita a los Magistrados que integran la Sala Tercera que denieguen las pretensiones de la recurrente, ya que deben ser desestimados los cargos contra los artículos 56, 52 y 53 del Decreto de Gabinete 36 de 17 de septiembre de 2003, pues en el expediente administrativo se puede constatar que la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias cumplió con el procedimiento dispuesto en las normas citadas para sancionar a la empresa importadora distribuidora Compañía Texaco de Panamá, S.A., debido a la infracción legal en que ésta incurrió al no mantener la Reserva Estratégica Nacional dentro de los niveles exigidos por dicho decreto de gabinete, colocando en situación de riesgo el suministro de derivados del petróleo en el marco doméstico, iniciándolo con la investigación correspondiente al desabastecimiento de los derivados de petróleo y la utilización de la cuota de reserva estratégica nacional.

    En cuanto a la violación del numeral 22 del artículo 3 del Decreto de gabinete 36 de 2003 que aporta la definición de Reserva Estratégica Nacional de Productos derivados del Petróleo, la misma debe entenderse sujeto a las modificaciones introducidas por los artículos 2 y 3 del Decreto de Gabinete 23 de 21 de julio de 2004 y a los artículos 59 y 60 del mencionado decreto 36 de 2003, mediante los cuales se esclarece el concepto de reserva estratégica nacional, se exige la presencia física de ésta en el territorio nacional y se presenta la fórmula para calcularla, por lo que no resulta viable la infracción de esta norma conforme los términos expuestos por la demandante.

    De igual forma, el Procurador considera que no se han vulnerado los artículos 84 y 85 del Decreto de Gabinete 36 de 2003, puesto que consta en autos que la Dirección Nacional de Hidrocarburos, dependencia oficial a la que corresponde autorizar la utilización de la reserva estratégica, no recibió el aviso de las situaciones señaladas, como tampoco la solicitud de permiso para usar la cuota legal de los productos derivados del petróleo, por parte de la empresa mencionada.

    Tampoco considera infringidos los artículos 34, 37, 47 y 52 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000 porque dichas disposiciones no resultan aplicables a la situación planteada, al encontrarse sometida la actuación de la entidad demandada a lo dispuesto en el inciso final del artículo 52 del Decreto de Gabinete 36 de 2003, como norma especial, de manera que la aplicación supletoria señalada en el artículo 37 de la Ley 38 de 2000, no tiene asidero en este caso.

    En cuanto al cargo de violación que se efectúa contra el artículo 9 del Código Civil, la Procuraduría se opone, pues al resolver los méritos de la infracción que dio lugar a la sanción impuesta a la compañía Texaco de Panamá, S.A., la entidad demandada no se basó en interpretaciones ajenas al texto de la ley, aplicando la misma en todo su vigor literal.

    Finalmente, el Procurador de la Administración disiente del cargo de ilegalidad de los artículos 59 y 60 del Decreto de Gabinete 36 de 2003, modificado por el Decreto de Gabinete 23 de 2004, pues es evidente que el acto impugnado no dispone nada contrario a lo que contemplan estas normas ni ignora los derechos consagrados en forma clara a favor de las empresas importadoras-distribuidoras de petróleo.

  4. Decisión de la Sala.

    Cumplidos los trámites legales, la Sala procede a resolver la presente controversia, previa las siguientes consideraciones.

    El acto administrativo impugnado lo constituye la Resolución N°04 del 2 de febrero de 2005, emitida por el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias, que resuelve sancionar a la Compañía Texaco de Panamá, S.A. con multa de quince mil balboas (B/.15,000.00), por violación del artículo 59 del Decreto de Gabinete No.36 de 2003, la cual deberá ser depositada en la Dirección General de Hidrocarburos, en el término de quince días a partir de su notificación.

    Advierte la Sala que el numeral 22 del artículo 3 del Decreto de Gabinete 36 de 2003 (G.O.# 24,892 de 22 de septiembre de 2003), "Por el cual se adopta una Política Nacional de Hidrocarburos en la República de Panamá y se toman otras medidas", define la Reserva Estratégica Nacional de Productos derivados de Petróleo de la siguiente forma:

    "Artículo 3. Definiciones y abreviaturas. Para los efectos de este Decreto de Gabinete se emplearán las siguientes definiciones y abreviaturas:

    ...

    22) Reserva Estratégica Nacional de Productos derivados de Petróleo: Es el inventario mínimo obligatorio que deben mantener los diferentes agentes que suministran productos derivados del petróleo al territorio aduanero de la República de Panamá, para abastecer el consumo nacional, inclusive para generación eléctrica así como para los aeropuertos nacionales e internacionales. Esta reserva evitará que la República de Panamá se desabastezca de productos derivados del petróleo ante cualquier eventualidad, tal como: casos de consumo excesivo de productos, problemas en el suministro de productos, caso fortuito, o de fuerza mayor o caso de emergencia nacional."

    Por otro lado, el artículo 59 del Decreto de Gabinete 36 de 2003 dispone que todo importador-distribuidor de productos derivados de petróleo para la venta en el mercado doméstico, así como toda persona que tenga un contrato de refinación del petróleo crudo, deberá mantener en existencia la denominada "Reserva Estratégica Nacional de Productos Derivados del Petróleo", la cual debe ser equivalente "al promedio diario que represente diez (10) días del promedio diario de sus ventas de cada producto derivados de petróleo en el mercado doméstico, basado en el total de sus ventas durante los últimos cuatro (4) meses.

    La reserva a que se refieren estas normas no puede ser utilizada unilateralmente bajo el argumento de la existencia de una situación de fuerza mayor por problemas en el suministro de petróleo. En tal sentido, el artículo 84 del Decreto de Gabinete 36 de 2003 señala que se considera como fuerza mayor todo evento o hecho sobre el cual no se haya podido ejercer un control razonable y que sean de tal naturaleza que demore, restrinja o impida el cumplimiento oportuno de las obligaciones contraídas por los importadores-distribuidores de petróleo. Además, dicha disposición determina como fuerza mayor eventos como las huelgas y otros conflictos laborales, guerras, revoluciones, insurrecciones, disturbios civiles, bloqueos, tumultos, embargos, incendios, terremotos, tormentas, inundaciones y otros hechos de la naturaleza.

    Sobre este tema de la fuerza mayor, la Sala Tercera de esta Corporación de Justicia, bajo la ponencia del Magistrado A.A.A., señaló en la sentencia de 7 de octubre de 2008 lo siguiente:

    En cuanto a la supuesta infracción de los artículos 3, 59 y 84 del Decreto de Gabinete N° 36 de 2003, la Sala estima que no le asiste razón al demandante al señalar que el uso de la Reserva Estratégica Nacional Nacional que debía mantener PETRÓLEOS DELTA, S.A. se debió a circunstancias de fuerza mayor a fin de evitar un desabastecimiento del mercado, puesto que tal como lo afirma el representante del Ministerio Público, no le corresponde al contratista determinar cuándo se configuran estas situaciones y por tanto las reservas estratégicas nacionales serán supervisadas por el Estado el que será responsable de dictar las políticas energéticas correspondientes ante un caso de desabastecimiento de productos derivados del petróleo dentro del mercado nacional. Aunado a lo anterior, la empresa demandante tenía la obligación de comunicar a la Dirección General de Hidrocarburos las circunstancias que se presentaron, tal como lo dispone el artículo 85 del Decreto de Gabinete N° 36 de 2003, a fin de que la Autoridad adoptara las medidas energéticas pertinentes.

    Los artículos 85 y 86 del Decreto de Gabinete 36 de 2003 prevén el procedimiento a seguir en caso de presentarse un hecho de fuerza mayor que afecte la reserva estratégica nacional, el cual fue incumplido por la Compañía Texaco Panamá, S.A., tal como consta en el expediente. Dichos artículos son del tenor siguiente:

    "Artículo 85. Notificación del Hecho. A la ocurrencia de una de estas situaciones descritas en el artículo anterior, los contratistas o poseedores de permisos informarán dentro de las siguientes 24 horas por escrito a la Dirección General de Hidrocarburos, las circunstancias de la misma y los efectos que haya tenido o pueda tener relación con este Decreto de Gabinete y demás disposiciones que se dicten, e indicar las medidas o acciones tomadas ante tales hechos. La Dirección General de Hidrocarburos analizará el documento o propuesta e informará su criterio y, en especial, si coincide total o parcialmente con la posición, las partes examinarán con el ánimo más objetivo y amigable posible, las diferencias surgidas con el fin de solucionarlas. Si después de este ejercicio subsisten algunas diferencias, estás serán dirimidas de acuerdo a la legislación vigente sobre la materia en la República de Panamá.

    Artículo 86. Caso Fortuito, F.M. y Emergencia Nacional. De darse la circunstancia de caso fortuito o fuerza mayor o emergencia nacional que afecte el suministro del petróleo crudo, semiprocesado o de los derivados del petróleo al territorio aduanero de la República de Panamá, y que agote la Reserva Estratégica Nacional, incluyendo para tal propósito, los aeropuertos nacionales e internacionales y la generación eléctrica, el Órgano Ejecutivo a través de la Dirección General de Hidrocarburos, podrá introducir los derivados de petróleo necesarios para abastecer el mercado doméstico mientras dure tal situación y para ello podrá utilizar al costo de operación, las instalaciones de almacenamiento de las Zonas Libres de Petróleo, que operen en la República de Panamá.

    La Dirección General de Hidrocarburos se encargará de esta operación y tendrá libre acceso a recabar la información necesaria para cumplir con esta obligación y el Contratista deberá suministrar toda la información solicitada en forma expedita.

    En estos casos y de modo excepcional, la Dirección General de Hidrocarburos autorizará mediante Resolución a los poseedores de un Permiso de Usuario Tipo B a transferir o vender productos a las empresas que posean Permiso de Importador-Distribuidor para la venta en el Mercado Doméstico o a los Importadores- Distribuidores de Gas Licuado de Petróleo, con el fin de abastecer las necesidades de derivados del petróleo del territorio aduanero de la República de Panamá y a los aeropuertos internacionales."

    Conforme a lo señalado por la entidad demandada en el informe de conducta, la Reserva Estratégica Nacional es un renglón de extrema importancia, pues el país depende de la importación de hidrocarburos, por lo que es necesario que todos los agentes importadores-distribuidores de estos productos, garantizar el suministro ininterrumpido de los mismos, por lo que la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias, en uso de sus facultades, requirió a la empresa demandante que le hiciera llegar las constancias de las reservas que mantenía al 31 de octubre de 2004, dándole para ello como plazo hasta el 15 de noviembre del mismo año.

    De la Nota D.G.H. No.13 de 6 de enero de 2005 (fs.12-13 del antecedente), suscrita por la Directora General de Hidrocarburos Encargada se infiere que de las cartas remitidas por la Compañía Texaco Panamá a dicha la Dirección fechadas 11 y 12 de noviembre de 2004 por la demandante, se pudo determinar que ésta no mantenía la reserva estratégica nacional requerida, por lo que procedió a aplicar la sanción cuya legalidad constituye el objeto litigioso del presente proceso.

    Por su parte, el ingeniero W.E.G.M., Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias, en su declaración rendida en la Secretaria de esta Sala (fs. 194-200), señaló que las razones que motivaron la sanción impuesta, se resumen en el incumplimiento por parte de la Compañía Texaco Panamá, S.A. de las normas contenidas en el Decreto de Gabinete 36 de 2003, en particular su obligación de mantener el inventario de diez (10) días "en base a su promedio de cuatro meses previos con el fin de garantizar la existencia de combustible en la República de Panamá". De igual forma expresó que "cualquier importador-distribuidor debe notificar por escrito a la Dirección de Hidrocarburos cualquier anomalía que incida o afecte los niveles de inventario que ameriten el uso de la reserva estratégica" y que el objetivo de la Reserva Estratégica Nacional es "Garantizar la operación de instituciones vitales para el Estado, como lo son los hospitales, y la generación de energía eléctrica, entre las principales.

    Este criterio fue igualmente sostenido por la licenciada Z.E.G. de C., funcionaria de la Dirección General de Hidrocarburos, quien manifestó en su declaración rendida en la Secretaría de esta Sala (fs. 184-189) que "Utilizar la reserva estratégica para evitar el desabastecimiento es correcto, siempre que se cuente con la autorización de las autoridades competentes que en este caso es del Ministerio de Comercio e Industrias y que las causas o las razones estén plenamente justificadas." Con respecto al procedimiento sancionador que fuera objeto la demandante señaló que "...se efectuaron reuniones con representantes de la Compañía Texaco Panamá, S.A. y el motivo de las reuniones fue para reiterarles que estaban en la obligación de mantener la reserva estratégica nacional como compañía importadora-distribuidora de derivados de petróleo como lo establece el Decreto 36 de 17 de septiembre de 2003".

    Una vez efectuado un análisis exhaustivo del expediente, la Sala considera que la Resolución N°04 del 2 de febrero de 2005, emitida por el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias, no infringe los artículos 3 (numeral 2), 52, 53, 56, 59, 60, 84 y 85 del Decreto de Gabinete No. 36 de 17 de septiembre de 2003, pues de las pruebas documentales y testimoniales se puede concluir que dentro del procedimiento administrativo sancionador seguido por la Dirección General de Hidrocarburos, se comprobó la existencia de méritos suficientes para aplicar la sanción impuesta a dicha compañía, sustentada en su renuencia a cumplir con las especificaciones e inventarios de una serie de productos derivados del petróleo, además de haber reportado niveles de inventarios por debajo de diez (10) días.

    Con respecto a las supuestas infracciones de los artículos 34, 37, 47 y 52 de la Ley 38 de 2000, la Sala concuerdan con el Procurador de la Administración en el sentido de que dichas disposiciones no resultan aplicables al presente caso, pues la actuación de la Dirección General de Hidrocarburos se encuentra sometida a lo previsto en el artículo 52 del Decreto de Gabinete 36 de 2003 como norma especial, por lo que la ley 38 de 2000, no puede ser aplicada al presente caso de forma supletoria.

    En cuanto al cargo de infracción que se efectúa contra el artículo 9 del Código Civil, la Sala considera que el mismo no prospera, pues la Dirección General de Hidrocarburos no se basó en interpretaciones ajenas al texto del Decreto de Gabinete 36 de 2003, sino que por el contrario, lo aplicó a cabalidad.

    En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso-Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución N°04 del 2 de febrero de 2005, emitida por el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Comercio e Industrias, así como tampoco lo es el acto confirmatorio y, en consecuencia, NIEGA las pretensiones de la recurrente.

    N. y Cúmplase,

    VICTOR L. BENAVIDES P.

    WINSTON SPADAFORA FRANCO.-ADÁN ARNULFO ARJONA L.

    JANINA SMALL.- Secretaria

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