Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 12 de Septiembre de 2008
| Ponente | Victor L. Benavides P. |
| Fecha de Resolución | 12 de Septiembre de 2008 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
VISTOS:
La firma forense De Obaldía & García de Paredes, actuando en representación de CONSORCIO CENTENARIO DE PANAMÁ,ha interpuesto Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución N° 415-04 del 20 de diciembre de 2004, emitida por el Ministro de Obras Públicas (M.O.P.), el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.
Admitida la demanda, mediante resolución de 4 de julio de 2005 (f.38), se corrió en traslado a la Procuraduría de la Administración y a la entidad demandada, para que rindiera el informe explicativo de conducta contemplado en el artículo 33 de la Ley 33 de 1946.
I-ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
Mediante el acto administrativo impugnado comprendido en la Resolución N° 415-04 del 20 de diciembre de 2004, emitida por el Ministerio de Obras Públicas (M.O.P.), se resolvió lo siguiente:
ARTÍCULO 1: DENEGAR el reclamo presentado por la empresa Consorcio Centenario para que se le reconozca un ajuste de monto en el Contrato N° DINAC-1-14-03, para el Diseño, Construcción y Estudio de Impacto Ambiental de la Autopista Oeste de Acceso al Segundo Puente Sobre el Canal de Panamá, por efecto del aumento de precio que han sufrido los insumos y materiales de construcción en el mercado.
...
Se aprecia en el expediente de marras, que la decisión transcrita fue reconsiderada por la parte actora, siendo confirmada en todas sus partes por la Resolución N° 162-05 de 11 de abril de 2005, expedida por las máximas autoridades del Ministerio de Obras Públicas (M.O.P.).
II-ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA
La parte actora solicita a la Sala Tercera, la declaratoria de ilegalidad, y en consecuencia la nulidad, de la resolución impugnada vía contencioso-administrativa.
Además, la declaratoria consecutiva de nulidad y sin efecto legal, de la resolución confirmatoria.
III-HECHOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA DEMANDA
Los representantes judiciales de CONSORCIO CENTENARIO DE PANAMÁ, basa sus pretensiones en los siguientes fundamentos:
PRIMERO: En atención a Licitación Pública N° 01-02 Internacional, el Ministerio de Obras Públicas (M.O.P.) para el Proyecto DISEÑO, CONSTRUCCIÓN Y ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL DEL RENGLÓN N° 1 DE LAS AUTORIDADES DE ACCESO AL SEGUNDO PUENTO SOBRE EL CANAL DE PANAMÁ, LADO OESTE, se le adjudica a la sociedad accidental denominada CONSORCIO CENTENARIO DE PANAMÁ, el citado proyecto.
SEGUNDO: En atención al Pliego de Cargos, la propuesta sometida y los demás documentos contractuales se suscribió el Contrato N° DINAC-1-14-03, que establecía las Condiciones Técnicas, Administrativas, Financieras y Legales bajo las cuales actuaría El Estado y El Contratista para la realización del DISEÑO, CONSTRUCCIÓN Y ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL DEL RENGLÓN N° 1 DE LAS AUTOPISTAS DE ACCESO AL SEGUNDO PUENTE SOBRE EL CANAL DE PANAMÁ, LADO OESTE.
TERCERO: En el Contrato N° DINAC-1-14-03 se ha producido claramente una modificación al contrato en una de las condiciones esenciales del mismo, a saber el Precio que debe ser pagado como contraprestación por los bienes y servicios que debe proporcionar el contratista. En particular los sobrecostos que han representado el Aumento del Acero para el proyecto, bajo un fenómeno reconocido a nivel mundial, producto de la gran demanda del material en Asia, han variado las condiciones contractuales que deben ajustarse hasta alcanzar el equilibrio en atención al carácter conmutativo y bilateral de los Contratos Administrativos.
CUARTO: La cláusula tercera del Contrato N° DINAC-1-14-03, señala bajo el PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN DEL CONTRATO, los documentos que quedan incorporados y forma parte integrante del Contrato, tal como lo citamos a continuación:
QUINTO: El Contrato N° DINAC-1-14-03 de fecha 20 de diciembre de 2004, señala en su Pliego de Cargos, las Condiciones Especiales para las modificaciones y adiciones al contrato en base al interés público, las cuales transcribimos a continuación:
SEXTO: La Cláusula 14.12.2 sobre materiales en las condiciones especiales establece el método de pago de los materiales:
SÉPTIMO: El aumento del acero en este Proyecto alcanzó un sobrecosto de un 117% que supera indudablemente el 25% establecido como límite en el pliego de cargos. Si bien no estamos frente a una imposición de cambio por parte del Estado, si estamos frente a una indudable alteración de las condiciones contractuales.
OCTAVO: Todo trabajo terminado, de conformidad con el contrato, será medido para efectos del control de los pagos, de acuerdo con el Sistema establecido en las condiciones especiales del Pliego de Cargos en su punto 14.
Los métodos para determinar las cantidades de materiales suministrados y trabajos efectuados bajo el Contrato, deben ser cónsonas con las prácticas de ingeniería generalmente reconocidas, aún cuando estamos frente a un Contrato de Precio Global, así el Contratista presenta en este Contrato al Ingeniero encargado por el Ministerio de Obras Públicas un informe inicial de las cantidades y valores asignados a las diversas fases y a los diversos suministros bajo el Contrato. Mensualmente el Ministerio de Obras Públicas debe revisar los informes de trabajos ejecutados durante el período, para los efectos de la certificación de cuentas al momento de que se completen las diferentes Etapas.
NOVENO: De esta manera con una simple operación aritmética como la establecida en nuestro reclamo se puede determinar la cantidad de material suministrado. Aplicándole a estas cantidades de materiales, los Aumentos de Precios sufridos con posterioridad a la presentación de la propuesta y la firma del contrato, que han escapado del control del Contratista y que se traducen en sobre costos en este proyecto, puede acreditarse por medios objetivos el monto de dinero adicional que debe recibir nuestro cliente en concepto de sobrecosto.
DÉCIMA: La Condiciones Especiales del Pliego de Cargos establecen en el Punto 14.8 un procedimiento para el reconocimiento de pagos adicionales cuando por razón de regulaciones oficiales se afecte al Contratista en aumentos de salarios y prestaciones. Por analogía, debe considerarse esta condición como un respaldo adicional al interpretar los sobrecostos de materiales, como generadores de pagos adicionales al Contratista, al incrementar el valor de la obra.
DÉCIMA PRIMERA: Comparativamente con el precio que se tenía en el año 2002, fecha en que se sometió la propuesta por nuestro representado, el incremento del precio de las barras de acero corrugadas para uso en construcción, ha aumentado en un 117% lo que afecta gravemente al Contratista al ser sustancial e imprevisto este aumento de precio.
La evaluación del costo adicional en el Reclamo presentado por el Consorcio se hace exclusivamente para el acero realmente empleado en la construcción de estructuras de concreto reforzado y los cables de acero para las vigas en los puentes.
El sobre costo que ha tenido que pagar CONSORCIO CENTENARIO DE PANAMÁ por concepto de la compra de acero para refuerzo y tensionamiento de estructuras de hormigón, asciende a la suma de UN MILLON DIEZ MIL DIECINUEVE DÓLARES CON TRES CENTÉSIMOS (US$1,010,019.03).
IV.NORMAS LEGALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El demandante estima vulnerados, el contenido de las siguientes disposiciones que transcribimos a continuación:
Ley N° 56 de 27 de diciembre de 1995.
Artículo 9, numeral 8. Derechos y Obligaciones de las Entidades Estatales Contratantes.
Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, serán obligaciones de las entidades contratantes:
1-...
8- Solicitar la actualización o revisión de los precios y los períodos de ejecución, cuando se produzcan fenómenos extraordinarios e imprevistos que alteren sustancialmente el contrato, de conformidad con el procedimiento previsto en el pliego de cargos.
9-...
El demandante estima violado directamente, por omisión, el numeral 8 del artículo 9, previamente citado, ya que la Entidad Contratante no ha realizado los ajustes al percatarse del sobre costo sustancial y no previsto de los insumos.
Artículo 17. Principio de Economía
En cumplimiento de este principio, se aplicarán los siguientes parámetros:
1-En las normas de selección y en los pliegos de cargos o en los términos de referencia, para el escogimiento del contratista, se establecerán y cumplirán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios, a fin de asegurar la selección objetiva de la propuesta más ventajosa para el Estado.
Con este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de selección, y las autoridades darán impulso oficioso a las actuaciones.
2-Las normas de los procedimientos de selección de contratistas se...
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