Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), Pleno, 12 de Febrero de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:12 de Febrero de 2015
Emisor:Pleno

VISTOS: En grado de apelación ha llegado para conocimiento del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la acción de amparo de garantías constitucionales presentada por la FUNDACIÓN CORAL Y HACIENDA CHICHIBRE, S.A., a través de apoderado judicial, contra la Resolución No. R.A. 007 de 20 de abril de 2012, de la Gobernación de la provincia de Panamá. 1. Acto demandado El acto atacado vía de amparo lo constituye la Resolución No. R.A.-007 de 20 de abril de 2012, de la Gobernación de Panamá, que resolvió el recurso extraordinario de revisión administrativo revocando la Resolución No. 479 de 21 de noviembre de 2008, emitida por el Alcalde Municipal del Distrito de C., la cual confirmó la Resolución No. 91 de 17 de septiembre de 2007, proferida por la Corregiduría de C. Cabecera. 2. Argumentos de la acción de amparo La acción de amparo se sustenta fundamentalmente en que la Fundación Coral, como propiataria de la finca 5059 dada en donación por la Hacienda Chichibre, S.A., continúo con el proceso de lanzamiento por intruso que inicio dicha sociedad quien fuera propietaria inicial de esa finca desde 1996, en la Corregiduría del Corregimiento Cabecera del distrito de C., contra un número plural de personas que ocupaban los predios de la finca en comento. Asímismo, que el proceso de lanzamiento por intruso dió como resultado la Resolución No. 091 de 17 de septiembre de 2007, a través de la cual el Corregidor de Policía de C. Cabecera, ordenó el lanzamiento por intruso de los ocupantes de la finca 5059, entre los cuales quedan mencionado los señores C.G.M., S.O.A.V. y T.A.S.G.; y que dicha resolución le fue notificada el 19 de septiembre de 2007, al apoderado de los demandados. Igualmente, que el apoderado judicial presentó recurso de apelación contra la Resolución No. 091 de 2007, sustentada en la forma en como se habían sutido los trámites de traslado de la demanda, las notificaciones, emplazamiento y el nombramiento del defensor de ausente. Sin embargo, la Alcaldía del Distrito de C., confirma la resolución en mención, a través de la Resolución No. 479 de 25 de noviembre de 2008, la cual fue notificada por edicto fijado el 24 de noviembre de 2008, y desfijado el 25 del mismo mes y año. La Resolución No. 479 de 25 de noviembre de 2008, fue recurrida con recurso de revisión extraordianario por C.G.M., S.O.A.V. y T.A.S.G. por medio de su apoderado legal, fundamentado en el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 19 de 3 de agosto de 1992, considerando en que las autoridades que conocieron del proceso de lanzamiento por intruso, no atendieron el trámite dispuesto en el artículo 1721 y siguientes del Código Administrativo, pero a la presentación del mencionado recurso no se presentó constancia de notificación de la Resolución 479, ni tampoco la certificación del S. de la autoridad que emitió la resolución, constatando que la misma se encontraba en firme de conformidad con el artículo 191 de la Ley 38 de 2000. Por lo anterior, las partes demandantes de la presente acción estiman que el acto recurrido vía de amparo vulnera la garantía constitucional del debido proceso, contenida en el artículo 32 de la Constitución Política, considerando que la Gobernación de la provincia de Panamá, le dió trámite al recurso en cuestión, cuando fue presentado extemporáneamente de conformidad con el artículo 188 de la Ley 38 de 2000, que se estimó aplicable supletoriamente al proceso de policía que originó la acción de amparo en análisis. Sobre ese tema, también se señala que el artículo 166 de la Ley 38 de 2000, establece los recursos administrativos específicamente el de revisión administrativa mencionado en el numeral 4 acapite i, según el cual es viable cuando la parte afectada por la decisión no fue legalmente notificada o emplazada en el proceso, siempre que en uno o en otro caso, no haya mediado ratificación expresa o tácita de dicha parte, ni el objeto o asunto hubiere sido debatido en el proceso. 3. Decisión del Tribunal que concoce de la acción de amparo. El Primer Tribunal Superior del Primer Distrito Judicial, a través de la Resolución de 22 de agosto de 2012, NO CONCEDE la acción de amparo de garantías constitucionales en cuestión, con sustento en que de conformidad con el artículo 37 de la Ley 38 de 2000, esta ley no es aplicable al caso por cuanto que existe una ley especial que regula las decisiones emitidas por las autoridades de policías, cuando al impartir justicias se resuelven controversias de carácter correccional en asuntos civiles de policías, toda vez que dicha norma dispone que la ley 38 aplica frente a la situación de que no exista norma de procedimiento especial aplicable. El Tribunal de amparo, manifiesta que el recurso extraordinario de revisión administrativo instituido en la Ley 19 de 1992, que conocen los gobernadores de provincias, tiene una naturaleza particular que lo diferencia del recurso extraordinario de revisión dispuesto en la Ley 38 de 2000, competencia de otras autoridades administrativas, por tanto, frente al hecho de un vacío o laguna como lo planteó el amparista, no es viable suplirlo con la Ley 38 de 2000, por lo cual la Gobernadora de la provincia de Panamá, no podía aplicar los artículos 114, 115 y 194 de la Ley 38 de 2000. Por su parte, en lo referente a la falta de notificación alegada por el accionante, el Tribunal estimó que fueron convalidadas con las actuaciones posteriores de la parte recurrente en revisión, por no haber pedido la nulidad en el mismo proceso de lanzamiento de conformidad con los artículos 737, 746 y 748 del Código Judicial. 5. Antecedentes de la acción La acción que nos ocupa tuvo su origen en un proceso denominado de lanzamiento o desalojo por intruso, sobre los terrenos de la finca 5059, presentado por la sociedad Hacienda Chichibre, S.A., seguido posteriormente por la Fundación Coral, surtido en la Corregiduría de C., de lo cual resultó la Resolución No. 91 de 17 de septiembre de 2007. Esta resolución ordenó el lanzamiento por intruso de todos los demandados, y fue recurrida en apelación ante la Alcaldía Municipal del Distrito de C., que emitió la Resolución # 479 de 21 de noviembre de 2007, que confirma la de la Corregiduría. Consideraciones y Decisión del Pleno: El examen del Primer Tribunal Superior del Primer Distrito Judicial, dio como resultado la resolución de 22 de agosto de 2012, que no concedió la acción de amparo en examen. Dicha resolución fue recurrida en apelación ante esta Corporación, por tanto, nos corresponde decidir si se confirma o revoca dicha resolución. De los planteamientos del recurrente se extrae que su disconformidad, con la decisión adoptada por el Tribunal Superior de no conceder la acción de amparo que nos ocupa, sustentada en que el recurso extraordinario de revisión se presentó extemporáneamente en aplicación supletoria de la Ley 38 de 2000, es porque tampoco acota cual es el término aplicable; y sin considerar el principio básico que los vacíos legales se llenan con casos análogos aplicables, siendo en este caso, la mencionada ley, en lo referente a la notificación personal. Y en ese mismo contexto, el hecho de que el Tribunal Superior descartara el cargo alegado de infracción del debido proceso al dar trámite al recurso de revisión para anular el proceso de lanzamiento por intruso, estimando el accionante que una cosa es la competencia del gobernador para conocer del proceso, y otra distinta es la técnica jurídica establecida en la ley para separar los actos procesales, porque cada etapa tiene término. Como lo hemos manifestado previamente, el acto demandado vía de amparo, lo constituye la Resolución No. R.A-007-11 de 20 de mayo de 2009, a través de la cual la Gobernadora de la provincia de Panamá decide el recurso extraordinario de revisión administrativa, revocando en todas sus partes la Resolución No. 479 de 21 de noviembre de 2009, emitida por el Alcalde Municipal del distrito de C., que confirmó la Resolución No. 91 de 17 de diciembre de 2009, la cual ordenó el lanzamiento de los ocupantes de la finca 5059. En la decisión del recurso de revisión extraordinario se declaró probada la causal 3 del artículo 8 de la Ley 19 de 1992, sustentada fundamentalmente en que ni el Corregidor de C. ni el Alcalde del distrito de C., cumplieron con los trámites establecidos en los artículos 1721 y siguientes del Código Administrativo. El accionante se opone al hecho que la Gobernadora de la provincia de Panamá, le haya dado trámite al recurso extraordinario de revisión siendo este extemporáneo de conformidad con el término dispuesto en la Ley 38 de 2000; y al permitir que a través de ese recurso se absolvieran asuntos que correspondían atender por otros medios de impugnación establecidos en el artículo 114 de la Ley 38 de 2000, referente al incidente de nulidad. Previo al inicio del estudio de la controversia planteada, el Pleno de la Corte estima necesario anotar que el proceso que dió origen a la acción de amparo que conocemos ahora en apelación, lo constituye un proceso de lanzamiento por intruso, que se conoció en la Corregiduría de C. como controversia civil, lo cual tiene procedencia en el artículo 1399 del Código Judicial, cuyo tenor es el siguiente: "Artículo 1399: Cuando el bien se halla ocupado sin contrato de arrendamiento con el dueño o su apoderado o su administrador cualquiera de estas personas podrá solicitar del jefe de policía que le haga desocupar y se la entregue. Si el ocupante o los ocupantes no exhibieren títulos explicativos de la ocupación, el lanzamiento se llevará a cabo inmediatamente." Tenemos que la jurisprudencia ha acotado que los casos de lanzamiento por intruso, versan de una controversia civil de policía. (Cfr. Auto de 26 de julio de 2006, dentro de la demanda de plena jurisdicción presentada por F.B.B. contra la Dirección de Reforma Agraria y el auto de 7 de abril de 2011 dentro de la advertencia de ilegalidad presentada por J.P.M. contra la Corregiduría de Playa Leona). Las controversias civiles de policía se encuentran reguladas en el Código Administrativo por los artículos 1721 a 1745. En apoyo a esto, el doctor J.F. en su obra Procesos Civiles ha expresado sobre los procesos de lanzamiento por intruso que: "Según la práctica en las corregidurías, la demanda debe constar y debe reunir todos los requisitos comunes a toda demanda con excepción de las generales por parte demandada debido al hecho de que las mismas se desconoce. Se debe presentar la certificación del Registro Público que establece quien es el propietario del inmueble, certificado de paz y salvo del inmueble. En este caso, la Corregiduría expide una resolución en donde se admite la demanda por el término de tres días para su contestación, conforme el artículo 1721 del C.A., que se notifica personalmente, después de la cual se señala fecha de audiencia en donde las partes podrán aportar pruebas...." (FABREGA, J.. Procesos Civiles, Editora Jurídica Panameña, Panamá, 1999. Ps. 125 y 126. De lo expuesto, se extrae que el lanzamiento por intruso, se constituye en una controversia civil que conocen los Jefes de Policía, con arreglo al Código Administrativo. En concordancia vemos en la Resolución No. 91 de 17 de septiembre de 2007 de la Corregiduría de C. Cabecera, visible a fojas 13 a 20 del expediente de la Gobernación de la provincia de Panamá, que se fundamentó jurídicamente en el Código Administrativo. Planteado lo anterior, para el caso que nos ocupa, cabe referirnos al artículo 1726 del Código Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: "Artículo 1726: Apelación. Las decisiones de los Jefes de Policía son apelables ante el inmediato Superior, quien decidirá el recurso de lo que resulte de autos." En el presente caso, tenemos que la Resolución No. 91 de 17 de septiembre de 2007, fue recurrida con el recurso de apelación, dando como resultado la Resolución # 479 de 21 de noviembre de 2009, de la Alcaldía Municipal del Distrito de C., legible de fojas 21 a 26 del expediente de la autoridad demandada. Y que la última de las mencionadas resoluciones, fue recurrida vía recurso extraordinario de revisión ante la Gobernación de la provincia de Panamá, fundamentado en la causal 3 del artículo 8 de la Ley No. 19 de 3 de agosto de 1992, conforme se lee en el expediente de la Gobernación de Panamá. El artículo 8 de la mencionada Ley No. 19 de 1992, instituye el recurso de revisión extraordinario del que conocen los Gobernadores de la respectiva provincia. Dicha norma es del siguiente contenido: "Artículo 8: Se instituye el recurso extraordinario de revisión administrativa del que conocen los gobernadores de provincias para revocar las decisiones expedidas en segunda instancia por autoridades municipales en materia correccional o por razón de los juicios de policía de que trata el Libro III del Código Administrativo y la Ley No. 112 de 30 de diciembre de 1974. El recurso extraordinario de revisión administrativa solo procederá cuando: 1. La decisión recurrida hubiese sido dictada por órgano o autoridad sin competencia para ello; 2. La decisión recurrida se fundamentó en declaraciones falsas o en pruebas insuficientes; 3. No se hubieran cumplido los trámites esenciales al procedimiento establecidos en la Ley aplicable; 4. Así se disponga en una Ley especial; 5. Al dictarse la decisión se hubiera incurrido en manifiesto error de hecho, que resulte de los documentos incorporados al expediente y que haya afectado en forma directa la decisión recurrida; y 6. La decisión se hubiera dictado como consecuencia de los hechos tipificadas en los Capítulos II y III del Título X del Libro o II del Código Penal, sin perjuicio de la responsabilidad penal correspondiente." Luego entonces, que los gobernadores de la provincia están facultados para conocer del recurso extraordinario de revisión para revocar decisiones expedidas en segunda instancia por autoridades municipales en materia correccional o por razón de los juicios de policía de que trata el Libro III del Código Administrativo. El artículo 1728 del Código Administrativo que se encuentra dentro de los procesos civiles de policía en general, aplicable a el caso que nos ocupa, que versa d las disposiciones aplicables al Código Judicial contiene: "Artículo 1728. Disposiciones aplicables al Código Judicial. Respecto de Notificaciones, traslados, avalúos, reconocimientos, registros, allanamientos, impedimentos y recusaciones se procederá de conformidad con las disposiciones del Código Judicial." Ahora bien, la Ley 38 de 2000, regula el Procedimiento Administrativo General se aplica a los procesos administrativos que se surtan en cualquier entidad estatal, al acotarse en el artículo 37, cuyo tenor es el siguiente: "Artículo 37: Esta Ley se aplica a todos los procesos administrativos que se surtan en cualquier dependencia estatal, sea de la administración central, descentralizada o local, incluyendo las empresas estatales, salvo que exista una norma o ley especial que regule un procedimiento para casos o materias específicas. En este último supuesto, si tales leyes especiales contienen lagunas sobre aspectos básicos o trámites importantes contemplados en la presente Ley, tales vacíos deberán superarse mediante la aplicación de las normas de esta Ley." Ese escenario jurídico, pone de manifiesto que la controversia planteada en la acción de garantía que nos ocupa, es de naturaleza distinta al de los procesos administrativos regulados por la Ley 38 de 2000. Pues como lo hemos señalado previamente el proceso de lanzamiento por intruso es un juicio de policía cuyo procedimiento se consiga en el Código Administrativo, lo cual a nuestro criterio la controversia planteada en esta acción constitucional queda excluida de la aplicación de la Ley 38 de 2000. Frente a lo señalado, es oportuno anotar que esta Corporación se ha referido al recurso extraordinario de revisión dispuesto en la Ley 19 de 1992 y la Ley 38 de 2000, y ha sentando el criterio, de que han sido concebidos para procesos de naturaleza distintas. Así en sentencia de 11 de octubre de 2013, el Pleno expresó: "... Esta Corporación de Justicia coincide con lo afirmado por el Tribunal Superior del Cuarto Distrito Judicial, en cuanto a que es la Ley N°19 de 3 de agosto de 1992 la aplicable al recurso extraordinario de revisión administrativa dentro del proceso de lanzamiento por intruso conocido por la autoridad de policía de la provincia de Los Santos. Dado que el activador constitucional, sustentó la vulneración de la garantía de la tutela judicial efectiva en la inobservancia de la Ley 38 de 2000 por parte de la autoridad de policía, corresponde puntualizar las siguientes acotaciones aclarativas: En primer lugar, cabe precisar que esta Superioridad en reiterada jurisprudencia ha explicado que las normas contenidas en la Ley 19 de 3 de agosto de 1992, que regulan el recurso extraordinario de revisión administrativa, se aplican cuando las autoridades administrativas ejercen atribuciones jurisdiccionales de policía o corrección, en ocasión de su finalidad, que es obtener la revocatoria de las decisiones dictadas en segunda instancia por autoridades municipales en materia correccional o por razón de los procesos de policía, siendo los competentes para conocer sobre ellos, los Gobernadores de provincia. Por otro lado, el recurso de revisión administrativa estipulado en la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general, se constituye en el medio de impugnación dispuesto para agotar la vía gubernativa y se presenta contra actuaciones que devienen del ejercicio de una función administrativa y del cual conoce la máxima autoridad administrativa. Observamos en ese sentido, que si bien es cierto ambos recursos tienen similar denominación, han sido concebidos en atención a la naturaleza de las funciones que ejercen las autoridades administrativas y previstos para supuestos distintos. Ahora bien, señaladas estas aclaraciones, somos del criterio que esta acción de garantía no puede ser objeto de un análisis del fondo de la situación jurídica presentada, porque mal puede la autoridad demandada conculcar la garantía fundamental de la tutela judicial efectiva, cuando la infracción alegada fue sustentada en preceptos legales que no se los son aplicables al recurso extraordinario de revisión administrativa, tal como lo expusimos. ..." Ahora bien, dado que los aspectos sobre el cual recae la disconformidad de que el Tribunal demandado vía de amparo, no hubiera concedido el amparo, versa sobre que no se aplicaron las normas de la Ley 38 de 2000, concordamos con el criterio del Tribunal superior que señala que dentro del recurso extraordinario de revisión dispuesto en la ley 19 de 1992, no le aplica el trámite dispuesto para ese recurso consignado en la Ley 38 de 2000, por cuanto que se establecen para procesos de naturaleza distinta. En cuanto al otro cargo de infracción del debido proceso, que argumentó el accionante haberse producido por vicios en las notificaciones y actuaciones surtidas en el proceso de lanzamiento por intruso, que estimó el funcionario demandado fueron convalidados con actuaciones posteriores, y que el Tribunal constitucional estimó no tiene asidero jurídico, de conformidad con el artículo 8 de la Ley 19 de 1992, coincidimos con esa afirmación del Tribunal, por cuanto que no vemos de que manera, tal argumento se relaciona con aquellos aspectos que se examinan en el recurso de revisión administrativa, de conformidad con la norma en mención. Por los razonamientos anotados, esta Corporación estima que lo procedente en el presente caso, es confirmar la resolución de 22 de agosto de 2012, mediante el cual el Primer Tribunal Superior del Primer Distrito Judicial, NO CONCEDE la presente acción de amparo. Consecuentemente, la Corte Suprema, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la resolución de 22 de agosto de 2012, mediante la cual el Primer Tribunal Superior del Primer Distrito Judicial, NIEGA la acción de Amparo de Garantías Constitucionales interpuesta por el licenciado M.Á., en representación de FUNDACIÓN CORAL Y HACIENDA CHICHIBRE, S.A., contra la Resolución No. R.A.-007 de 20 de abril de 2012, de la Gobernación de la provincia de Panamá. Fundamento Legal: artículo 1399 del Código Judicial, artículos 1721 a 1745 del Código Administrativo y Ley 38 de 2000. Notifíquese ABEL AUGUSTO ZAMORANO OYDÉN ORTEGA DURÁN -- JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS -- VICTOR L. BENAVIDES P. -- HERNÁN A. DE LEÓN BATISTA -- HARRY ALBERTO DÍAZ GONZÁLEZ -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- JERÓNIMO MEJÍA E. -- HARLEY J. MITCHELL D. YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)