Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), Pleno, 28 de Mayo de 2014

Ponente:José Eduardo Ayu Prado Canals
Fecha de Resolución:28 de Mayo de 2014
Emisor:Pleno
 
ÍNDICE
CONTENIDO

VISTOS:

Ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, el Licenciado Rubén Darío Cogley García, ha presentado acción de amparo de garantías constitucionales, en nombre y representación de Rolando Lorenzo, contra la resolución N°.249-2013 de 7 de mayo de 2013, proferida por la Ministra y el Viceministro de Vivienda y Ordenamiento Territorial.

  1. Fundamentos de la resolución acusada.

    La resolución demandada (N°.249-2013 de 7 de mayo de 2013) resolvió declarar desierto el recurso de apelación anunciado por el Licenciado Rubén Darío Cogley García, en representación de Rolando Lorenzo, contra la resolución N°.037 de 17 de julio de 2011, dictada por la Dirección Nacional de Asentamientos Informales, manteniéndola en todas sus partes; fundamentándose dicha decisión en que, por no contar el escrito de sustentación de alzada con la firma del Licenciado Cogley García, no podía tenerse por efectivamente presentado, ni por perfeccionada oportunamente dicha sustentación. La resolución N°.037 de 17 de julio de 2011 había sido previamente objeto de recurso de reconsideración y fue mantenida en todas sus partes por Resolución N°.058 de 15 de mayo de 2012.

  2. Argumentos del amparista.

    El amparista estima violado el artículo 32 de la Constitución Nacional, de manera directa por inaplicación y añade que "se desconoció lo establecido por el artículo 175 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que concede el derecho de sustentar apelación antes de que se señalen los respectivos términos".

    Expone como sigue los hechos de la pretensión:

    "PRIMERO: La señora LIZEIKA LORENZO, hija del señor ROLANDO LORENZO, inició ante la Dirección de Asentamientos Informales, petición de formalización o legalización de una porción de tierra que ocupa en el lote N°1, ubicado en la barriada El Cristal, Loma Cova (sic), del Corregimiento de Arraiján. Igual solicitud hizo su hermana ZUNILDA LORENZO, también hija del señor ROLANDO LORENZO, que también tiene una casa en el lote N°1, antes mencionado.

SEGUNDO

De esta solicitud, jamás se corrió traslado, ni al señor ROLANDO LORENZO, ni a su hija ZUNILDA LORENZO.

TERCERO

Inexplicablemente, la Dirección de Asentamientos Informales, emite la resolución N°037 de 19 de julio de Dos mil once (2011), ordenando al señor ROLANDO LORENZO, que debe demoler la casa que ocupa su hija ZUNILDA LORENZO, en la otra porción de tierra del lote N°1, ya mencionado.

CUARTO

Esta Resolución N°037 no fue notificada a la señora ZUNILDA LORENZO, quien es la que habita la vivienda cuya demolición se ordena.

QUINTO

Asentamientos Informales, ofició nota a la Corregiduría de Arraiján, para que se llevara a cabo la demolición, sin que esta resolución, fuera notificada a ROLANDO LORENZO.

SEXTO

La Dirección de Asentamientos Informales, no tiene competencia para conocer asuntos relativos a la demolición de viviendas ocupadas por familias.

SÉPTIMO

La Dirección de Asentamientos Informales, fue creada para buscar soluciones de tierra y de vivienda, no dejar sin vivienda a personas de escasos recursos.

OCTAVO

La Resolución citada que ordena la demolición de la vivienda que ocupa ZUNILDA LORENZO, fue apelada por el señor ROLANDO LORENZO, el día 16 de agosto de 2011. La apelación se sustentó el día 19 de agosto de 2011, mediante la figura del "Recurso de reconsideración y apelación en subsidio"

NOVENO

La apelación en subsidio nos fue negada, y se tuvo que utilizar el recurso de hecho.

DÉCIMO

El superior concedió la apelación y posteriormente la negó, indicando que no habíamos firmado el escrito sustentatorio de la apelación.

DECIMOPRIMERO

Ciertamente para que no hubiera ninguna duda, volvimos a presentar escrito de sustentación recibido por la Dirección Jurídica el día 27 de marzo de 2013.

DECIMOSEGUNDO

El artículo 175 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, establece con meridiana claridad que el escrito de sustentación puede ser presentado antes de que se señalen los términos para sustentar, gestión que sí llevamos a cabo.

DECIMOTERCERO

Incluso el habernos recibido nuestro escrito sustentatorio el día 27 de marzo de 2013, era prueba suficiente de que la apelación era nuestra.

DECIMOQUINTO

El informe de SINAPRODEC el cual cita la Dirección de Asentamientos Informales "habla de reconstrucción", "no de demolición".

III. Informe de la Autoridad Demandada.

Al llevar a cabo el requerimiento a la autoridad demandada, mediante Oficio SGP-972-13 de 16 de julio de 2013, la misma -a través de Nota D.M.778-2013 de 17 de julio de 2013- remitió un informe del caso, el cual expresa lo siguiente:

"El día 29 de enero de 2006, la Junta Local de la Barriada El Cristal, Arraiján, solicitó a la Señora Ministra Balbina Herrera, visto bueno para construir el Parque Comunitario, correspondiente al Lote N°.1, señalado en el Plano como área de uso público.

A fecha de 1 de julio de 2008, la señora LIZEIKA LORENZO, presentó solicitud de cambio de subsuelo, del Lote N°.1, de la Barriada El Cristal, Arraiján manifestando que el terreno pertenecía a su padre, y que al momento de la medición, el área que comprende su casa quedo (sic) en área de uso público.

Reposa a foja 35 del expediente, el Acta de la Corregiduría de Arraiján en turno, a través de la cual la señora LIZEIKA LORENZO presenta denuncia contra el Señor Rolando Lorenzo, en donde manifiesta que el señor ROLANDO LORENZO está construyendo dentro de los límites de su terreno, el cual esta (sic) en trámite de legalización por parte del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial.

Mediante Nota N°.14.100-137-09 de 13 de abril de 2009, el Arquitecto Fausto Palacios, Director de Asentamientos Informales en turno, emitió certificación dirigida a la Corregiduría de Arraiján Cabecera, en la que manifiesta que la señora LIZEIKA LORENZO, habita en un área del Lote N°1, el cual es de uso público, por lo cual, este caso se encuentra en trámite de cambio de uso de suelo para su posterior, legalización.

A foja 42, reposa el Informe Secretarial de la Corregiduría de Arraiján Cabecera, en donde se informa que para el día 28 de abril, a las 11:30 AM, estaba programada la Audiencia Oral, entre los señores LIZEIKA LORENZO vs ROLANDO LORENZO, y la misma no se llevo (sic) a cabo por falta de comparecencia del señor Lorenzo.

Reposa a foja 45 del Expediente, que el 25 de agosto de 2009, la señora LIZEIKA LORENZO, presentó escrito, mediante el cual solicita la medición del terreno para así cambiar el uso de suelo, ya que el mismo es de uso público.

Posteriormente, a Foja 46, la Dirección de Asentamientos Informales, Departamento de Asistencia Técnica, procedió con el Informe Técnico, el día 3 de septiembre de 2009, en donde sugirieron examinar planos y replantear lotes, determinar medidas y linderos y poder llevar a cabo restructuración de lotes en cuestión, emitir juicio final para su debida legalización, y confeccionar plano para aprobación modificando el plano aprobado N°80814-72506 de 24 de junio de 1994.

Esta entidad, continúo (sic) conociendo del Caso, profiriendo la Dirección De Asentamientos Informales, la Resolución N°037 de 19 de julio de 2011...

Posteriormente, a foja 78, el señor ROLANDO LORENZO, por medio de apoderado legal, interpone Recurso de Reconsideración, el cual fue resuelto por la Dirección Nacional de Asentamientos Informales, a través de la Resolución N°058 de 15 de mayo de 2012, manteniendo en todas sus partes la Resolución N°037 de 19 de julio de 2012. Contra la Resolución precitada, el Licenciado Rubén Dario (sic) Cogley, al momento de la notificación, anuncia apelación, sin embargo, a través de la Vista N°12-2012, del 27 de noviembre de 2012, la Dirección Nacional de Asentamientos Informales, Departamento de Recursos y Normas, niega el Recurso de Apelación anunciado, presentado por el Licenciado Rubén Dario (sic) Cogley y le corre traslado al apoderado legal de la contraparte, en la notificación anuncia presentación de Hecho.

El día 3 de diciembre de 2012, el Apoderado Legal del señor Rolando Lorenzo presentó sustentación legal de Recurso de hecho u Oposición a la Negación de la Apelación, por lo que la Dirección Nacional de Asentamientos Informales, mediante Providencia N°01 de 26 de diciembre de 2012, declara viable el Recurso de Hecho enunciado y sustentado por el Apoderado Legal del señor ROLANDO LORENZO.

El día 4 de abril de 2013, el apoderado legal de la señora LIZEIKA LORENZO, interpone escrito de Oposición a la Apelación, presentada por el apoderado legal del señor ROLANDO LORENZO.

Mediante la Resolución N°98-13 de 15 de marzo de 2013, este Despacho Superior, admite para tramite (sic) el Recurso de Apelación presentado por el Licenciado Rubén Darío Cogley, apoderado legal del señor ROLANDO LORENZO, contra la Resolución N°058 de 15 de mayo de 2012.

Por otro lado, reposa en el expediente escrito de apelación y sustentación interpuesto por el apoderado legal del señor ROLANDO LORENZO, promovido contra la Resolución N°037 de 17 de julio de 2011 (cabe resaltar, que dicho escrito no cuenta con la correspondiente firma del apoderado legal).

A través de la Resolución N°249-2013 de 7 de mayo de 2013, este Despacho Superior, declaro (sic) desierto el Recurso de Apelación anunciado por el Licenciado Rubén Darío Cogley García.

El día 17 de junio de 2013, el Licenciado Rubén Darío Cogley García, apoderado legal del señor ROLANDO LORENZO, interpone recurso de reconsideración contra la Resolución 037 de 19 de julio de 2011.

...Consideramos oportuno señalar el contenido del numeral 20 del artículo N°2 de la Ley 61 de 23 de octubre de 2009 "Que reorganiza el Ministerio de Vivienda y establece el Viceministerio de Ordenamiento Territorial", el cual señala:

"Artículo 2. El Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial tendrá las siguientes funciones:

1...

...

20. Efectuar por propia cuenta o con la participación de entidades públicas o privadas la labor de fomento o rehabilitación urbana y de eliminación o reconstrucción de áreas decadentes, en desuso, insalubres o peligrosas...".

El artículo antes transcrito, deja claro que nuestra Institución puede efectuar eliminación o reconstrucción de determinadas áreas.

En ese mismo orden de ideas, debemos destacar el contenido de los artículos 40 y 41 del Decreto Ejecutivo N°36 de 31 de agosto de 1998 "POR EL CUAL SE APRUEBA EL REGLAMENTO NACIONAL DE URBANIZACIONES, DE APLICACIÓN EN EL TERRITORIO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ", los cuales señalan:

Artículo 40: En todas las urbanizaciones, se cederá gratuitamente a El Estado las áreas suficientes para los equipamientos comunitarios locales, tales como centros docentes, de salud, culturales, así como las instituciones de servicios públicos o municipales; y en general, las actividades de carácter público, según la magnitud del proyecto y a los requerimientos de las instituciones.

Se cederá igualmente a El Estado los terrenos para uso público, exclusivamente para áreas verdes o jardines, zonas deportivas, de recreo y de esparcimiento, en la proporción que se establezca en este Reglamento. Todas las áreas de parques y de recreo que se establezcan en las urbanizaciones, deberán ser respetadas y en ningún caso El Estado o entidad gubernamental podrá utilizarla para otros fines.

"Artículo 41: La ubicación de las áreas de esparcimiento para la comunidad deberán estar ubicadas en el lugar más céntrico posible del proyecto con una configuración que permita un aprovechamiento más efectivo del área, de manera tal que los futuros residentes tengan seguridad y acceso directo al mismo.

El lote que se ceda bajo estas circunstancias especiales deberá quedar apropiadamente habilitado con las instalaciones requeridas para desarrollar la actividad recreativa: banca, veredas, artefactos para infantes e iluminación."

Las dos normas antes vistas, establecen el uso exclusivo que se le debe dar a los terrenos de uso público, tal como es el caso del Lote N°1, el cual hoy nos compete".

  1. Decisión de la Corte.

Luego de exponer las consideraciones vertidas por el amparista, así como el informe remitido por la autoridad demandada, entra el Pleno a pronunciarse sobre el fondo del negocio.

El amparista estima violado el artículo 32 de la Constitución Nacional, de manera directa por inaplicación, así como el artículo 175 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000.

El texto de la norma constitucional es el siguiente:

Artículo 32. Nadie será juzgado, sino por autoridad competente y conforme a los trámites legales, y no más de una vez por la misma causa penal, administrativa, policiva o disciplinaria.

La Ley N°.38 de 31 de julio de 2000 aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el procedimiento administrativo general y dicta disposiciones especiales. En su artículo 175 establece:

Artículo 175. Lo establecido en el artículo anterior es sin perjuicio de que las partes realicen o cumplan con tales gestiones antes de que se señalen los referidos términos, en cuyo caso se tendrán por oportunamente presentados los escritos respectivos.

El texto del artículo anterior es del siguiente tenor:

Artículo 174. Una vez concedido el recurso de apelación, si no se han anunciado nuevas pruebas que practicar en segunda instancia, la autoridad de primera instancia concederá un término de cinco días al apelante para que sustente por escrito el recurso, y los cinco días subsiguientes al vencimiento del término anterior para que la contraparte del recurrente, caso de existir ésta, formule objeciones al recurso.

El acto atacado por esta vía extraordinaria (N°.249-2013 de 7 de mayo de 2013) declaró desierto el recurso vertical de alzada anunciado por el Licenciado Rubén Darío Cogley García, en representación de Rolando Lorenzo, contra la resolución N°.037 de 17 de julio de 2011, dictada por la Dirección Nacional de Asentamientos Informales. Esta última ordenó al señor Rolando Lorenzo -que ocupa el lote N°.1 con una superficie de 696.93 metros cuadrados- no causar perjuicio a la señora Liseika Lorenzo, por ser ésta la única persona que legalmente está tramitando el cambio de uso de suelo para legalizar su lote; ordenó, de acuerdo a Informe de SINAPROC, la demolición de la estructura que el prenombrado construyó dentro del lote N°.1 -que es de uso público-, por no tener las especificaciones técnicas de edificación; que la edificación construida por el señor Roberto Lorenzo sobre el lote N°.1 será pagada por la señora Liseika Lorenzo, de acuerdo al avalúo realizado por el MIVIOT; que la señora Zunilda Lorenzo tiene área para ser reubicada, ya que las dimensiones del lote N°.1, que está en proceso de legalización, no tiene área para dos (2) estructuras, de acuerdo a las normas de zonificación; y ordenó al señor Rolando Lorenzo respetar los puntos, las medidas y linderos y que, de no cumplir, sea sancionado por las autoridades pertinentes.

El Informe de 17 de julio de 2013, remitido a esta Colegiatura por la Ministra de Vivienda y Ordenamiento Territorial en respuesta a Oficio enviado con ocasión de la admisión del presente amparo (SGP-972-13 de 16 de julio de 2013), da cuenta de que dicho Despacho Superior, a través de Resolución N°.425-2013 de 11 de julio de 2013, admitió la suspensión provisional de la Resolución N°.037 de 19 de julio de 2011, dictada por la Dirección de Asentamientos Informales; admitió para el trámite la solicitud de revocatoria contra la resolución suspendida; y ordenó correr en traslado a Lizeika Lorenzo de la Resolución N°.425-2013 de 11 de julio de 2013, a fin de que presente sus descargos, dentro del término de cinco (5) días contados a partir de su notificación.

Cabe aclarar que con la suspensión provisional de la Resolución N°.037 de 19 de julio de 2011 y la admisión para el trámite de la solicitud de revocatoria de la misma, no puede tenerse por satisfecha la pretensión constitucional de revocatoria de la resolución (N°.249-2013 de 7 de mayo de 2013) que declaró desierto el recurso vertical anunciado por Rolando Lorenzo contra la Resolución N°.037 de 19 de julio de 2011 antes mencionada, ni por configurado el fenómeno jurídico de la sustracción de materia. Ello, toda vez que la Resolución N°.425-2013 de 11 de julio de 2013 -que suspendió provisionalmente la Resolución N°.037 de 19 de julio de 2011 y admitió para su trámite la solicitud de revocatoria de ésta- responde a solicitud de invalidez de dicho acto administrativo recientemente presentada por Rolando Lorenzo (el 2 de julio de 2013); mientras que la presente acción constitucional, presentada el 11 de junio de 2013, obedece a apelación contra la Resolución N°.037 de 19 de julio de 2013, declarada desierta por la resolución demandada (N°.249-2013 de 7 de mayo de 2013).

De ahí que corresponde verificar el trámite que le fue impreso al recurso de apelación anunciado por Rolando Lorenzo, a fin de determinar si el mismo se ajustó a los parámetros legales o si, por el contrario, hubo conculcación de derechos fundamentales. Según se desprende de las constancias de autos, la Resolución N°.037 de 19 de julio de 2013 fue objeto de reconsideración con apelación en subsidio. Ello, toda vez que el artículo 167 de la Ley N°.38 de 31 de julio de 2000 dispone que "es potestad del recurrente interponer el recurso de reconsideración o el de apelación directamente, siempre que también sea viable este último recurso". La reconsideración fue resuelta mediante un fallo confirmatorio. La alzada anunciada contra esta decisión fue inicialmente negada; a consecuencia de recurso de hecho ensayado, se ordenó la admisión de la apelación, la cual posteriormente volvió a ser denegada, por carecer de firma el escrito sustentatorio.

La Ley N°.38 de 2000 antes mencionada, regula el tema "De los Recursos" en su Título XI. El artículo 165 de este cuerpo normativo establece entre los requisitos que deberá contener el escrito de formalización del recurso, "4. Lugar, fecha y firma". Preceptúa el artículo 51 de la ley 'in comento' que "los actos administrativos no podrán anularse por causas distintas de las consagradas taxativamente en la ley". El artículo 52 enumera las causales de nulidad absoluta en los actos administrativos, como a continuación se transcribe:

"1. Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal;

2. Si se dictan por autoridades incompetentes;

3. Cuando su contenido sea imposible o sea constitutivo de delito;

4. Si se dictan con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que impliquen violación del debido proceso legal;

5. Cuando se graven, condenen o sancionen por un tributo fiscal, un cargo o causa distintos de aquéllos que fueron formulados al interesado".

De forma que "fuera de los supuestos contenidos en el artículo anterior, será meramente anulable, conforme a las normas contenidas en este Titulo, todo acto que incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico..." (art.53 de la ley).

De lo expuesto, se desprende que la ausencia de rúbrica en el escrito de sustentación de alzada, por no constituir causal de nulidad absoluta, resulta un acto "meramente anulable"; siendo que el artículo 59 lex cit dispone que "la Administración podrá convalidar los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan". Prosigue indicando el artículo 60 del compendio legal 'in examine' que "cuando en cualquier momento se considere que algunos de los actos de las partes no reúnen los requisitos necesarios para que surtan efecto jurídico, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para complementarlo". De ahí que la falta de firma en el escrito de sustentación del recurso vertical no amerita tenerlo por no presentado y sin valor alguno; ni tomar esa circunstancia como fundamento para declarar desierto el medio impugnativo.

El doctor Jorge Fábrega Ponce, en su obra Instituciones de Derecho Procesal Civil, refiere que la jurisprudencia nacional ha elaborado el principio del "debido proceso", con base en el artículo 32 de la Constitución Nacional que comprende, entre otros y a decir del doctor Arturo Hoyos, la "facultad de hacer uso de los medios de impugnación previstos en la Ley contra resoluciones judiciales motivadas".

En su obra El Debido Proceso, el doctor Hoyos define esta garantía constitucional como "una institución instrumental en virtud de la cual debe asegurarse a las partes en todo proceso -legalmente establecido y que se desarrolle sin dilaciones injustificadas- oportunidad razonables de ser oídas por un tribunal competente, predeterminado por la ley, independiente e imparcial, de pronunciarse respecto de las pretensiones y manifestaciones de la parte contraria, de aportar pruebas lícitas relacionadas con el objeto del proceso y de contradecir las aportadas por la contraparte, de hacer uso de los medios de impugnación consagrados por ley contra resoluciones judiciales motivadas y conformes a derecho, de tal manera que las personas puedan defender efectivamente sus derechos". (Énfasis suplido).

Como es sabido, el proceso está constituido por una serie de elementos dirigidos a asegurar la efectiva o adecuada defensa de las partes en el mismo. También expone el doctor Hoyos en su obra que "si se viola alguno de dichos elementos de tal manera que se afecte la posibilidad de las personas de defender efectivamente sus derechos (ya sea por violación del derecho a ser oído; por falta de la debida notificación, ausencia de bilateralidad, o contradicción del derecho a aportar pruebas; de la posibilidad de hacer uso de medio de impugnación contra resoluciones judiciales; falta total de motivación de éstas; tramitación de procesos no regulados mediante ley; pretermisión de una instancia, seguirse un trámite distinto al previsto en la ley -proceso monitorio en vez de uno ordinario; ejecución de sentencia en vez de proceso ejecutivo; notificación por edicto cuando debe ser personal; sentencia arbitraria que, por ejemplo, desconoce la cosa juzgada material-) ante tribunal competente, la sanción correspondiente será la nulidad constitucional". (Énfasis suplido).

La Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José, que de conformidad con el artículo 4 de la Constitución Nacional, en concordancia con el artículo 17, integra el derecho positivo panameño, consagra, entre las garantías judiciales, el "derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior" (art.8 literal h).

Todo lo antes expuesto, lleva a este Máximo Tribunal de Amparo de Garantías Constitucionales a colegir que asiste razón al amparista, respecto de la alegada conculcación del debido proceso por pretermisión del trámite legal, en cuanto al derecho a recurrir. En consecuencia, lo que procede en este caso es conceder la acción de amparo bajo examen.

En mérito de lo expuesto, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONCEDE laacción de amparo de garantías constitucionales presentada por el Licenciado Rubén Darío Cogley García, en nombre y representación de Rolando Lorenzo, contra la Resolución N°.249-2013 de 7 de mayo de 2013, proferida por la Ministra y el Viceministro de Vivienda y Ordenamiento Territorial.

Notifíquese,

JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS

VICTOR L. BENAVIDES P.--- HERNÁN A. DE LEÓN BATISTA---HARRY ALBERTO DÍAZ GONZÁLEZ---LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ--- JERÓNIMO MEJÍA E.----HARLEY J. MITCHELL D.--- ALEJANDRO MONCADA LUNA--- OYDÉN ORTEGA DURÁN

YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)