Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), Pleno, 20 de Enero de 2015

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución20 de Enero de 2015
EmisorPleno

VISTOS: Conoce el Pleno de la acción de amparo presentada por la firma CAMARENA, MORALES & VEGA, en nombre y representación de la sociedad LAS BRISAS DE A., S.A., en virtud del poder conferido por su representante J.M., contra la orden de hacer contenida en la Nota No.DGPIMA/URYCP/089/2012 de 26 de junio de 2012, proferida por el Director General de la Dirección General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares de la Autoridad Marítima de Panamá, mediante la cual, se adopta una medida dispositiva, a criterio del amparista, infractora al derecho fundamental del debido proceso, toda vez que niega imprimirle a una advertencia de inconstitucionalidad el trámite dispuesto en la Constitución y la Ley, absteniéndose de remitirla al Pleno de la Corte Suprema de Justicia. I. ANTECEDENTES El 18 de junio de 2012, en ocasión de comunicación recibida por J.M., en su condición de representante legal de la sociedad LAS BRISAS DE A., S.A., se conoció por primera vez que contra la empresa se estaba adelantando una investigación administrativa, por el supuesto vertimiento de aguas residuales, en el área de sus instalaciones ubicadas en la Calzada de A.. En esa fecha, se notificó al representante de la sociedad el contenido de la Resolución No.029-2012-S-DGPIMA de 14 de junio de 2012, dictada por la Dirección General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares de la Autoridad Marítima de Panamá, en virtud de la cual, se resolvió sancionar a LAS BRISAS DE A., S.A., con una multa de doscientos mil balboas (B/.200,000.00), por el presunto vertimiento de 181.03 barriles de aguas residuales. Considerando como ilegítima la citada resolución, el apoderado judicial del amparista formalizó, en tiempo oportuno y tal como lo dispone el procedimiento administrativo, recurso de reconsideración ante la misma autoridad que emitió la resolución calificada de ilegal y arbitraria. El recurso de reconsideración fue presentado el 22 de junio de 2012, ante la Dirección General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares. No obstante, en esa misma fecha, el apoderado judicial de la empresa, interpuso advertencia de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley No.21 de 9 de julio de 1980 "Por la cual se dictan normas sobre la contaminación del mar y aguas navegables", específicamente la frase que expresa: "Para la interposición de recursos tratándose de multas, será necesario depositar su importe o, en su defecto caucionar el mismo". Considera el demandante que la citada norma contempla un obstáculo recursivo e impide al sancionado una tutela judicial efectiva, es decir, el libre derecho de acceder, sin ningún tipo de restricción, a la justicia administrativa, violando el artículo 32 de la Constitución Política. Agrega el apoderado judicial del recurrente que presentó un escrito de Advertencia de Inconstitucionalidad, debidamente fundamentado, de acuerdo a las exigencias constitucionales y legales que condicionan la viabilidad de este tipo de incidencias, el Director General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares de la Autoridad Marítima de Panamá, decidió, mediante la Nota No.DGPIMA/URYCP/089/2012 de 26 de junio de 2012, abstenerse de remitir la iniciativa al Pleno de la Corte Suprema de Justicia. II. RESOLUCIÓN RECURRIDA EN AMPARO La orden de no hacer atacada por vía de amparo está contenida en la Nota No.DGPIMA/URYCP/089/2012, de 26 de junio de 2012, suscrita por el Director General de la Dirección General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares y la misma es del tenor siguiente: "...Con relación al escrito de advertencia de inconstitucionalidad interpuesto en contra del artículo 15 de la Ley No. 21 de 9 de julio de 1980 Por la cual se dictan normas sobre contaminación del mar y aguas navegables", este despacho puede observar que, mediante Resolución fechada 14 de abril de 2009, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia resolvió una advertencia de inconstitucionalidad formulada por la Firma Forense Arias, F. &F., en contra del citado artículo 15 de la Ley No. 21 de 1980. Al respecto, es menester citar el párrafo primero del artículo 73 de la Ley No. 38 de 31 de julio de 2000: "Artículo 73: La autoridad que advierta o a la cual una de las partes le advierta que la norma legal o reglamentaria que debe aplicar para resolver el proceso tiene vicios de inconstitucionalidad, formulará, dentro de los dos días siguientes, la respectiva consulta ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, salvo que la disposición legal o reglamentaria haya sido objeto de pronunciamiento por dicho Tribunal. (El resaltado es nuestro) Por otra parte, cabe destacar que, mediante el referido Fallo de 14 de abril de 2009, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, resolvió no admitir la advertencia de inconstitucionalidad en contra del artículo 15 de la Ley No. 21 de 9 de julio de 1980, en virtud de que: "...si el artículo 15 de la Ley 21 de 9 de julio de 1980, no es una norma de contenido procesal que impida la continuación del proceso, ni pone fin al mismo, no es posible consultar su supuesta inconstitucionalidad. Además, de aceptarse la procedencia de (sic) consulta que se plantea, se interrumpiría la tramitación del proceso dentro del cual se formula, dando lugar a su paralización, posibilidad que está vedada por el artículo 206 de la Constitución Nacional." (El resaltado es nuestro) Por las razones antes expuestas, se le informa que el memorial contentivo de la Advertencia de Inconstitucionalidad, interpuesta en contra del artículo 15 de la Ley No. 21 de 9 de julio de 1980, no será elevada en consulta a la Corte Suprema de Justicia; por tanto, dicho escrito será anexado al cuadernillo principal y se continuará con el trámite legal correspondiente, dentro del proceso administrativo seguido a la empresa Las Brisas de A., S.A., mediante expediente BAL 988...." III. CONSIDERACIONES DEL ACCIONANTE Y DERECHOS QUE SE ESTIMAN VULNERADOS El apoderado judicial de la empresa amparista, LAS BRISAS DE A., demanda que se revoque la orden de no hacer dictada por el Director General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares, puesto que, a su criterio, se pasó por alto el trámite dispuesto en el artículo 2558 del Código Judicial y en el artículo 73 de la Ley No.38 de 31 de julio de 2000, que exigen remitir la incidencia, en el término de dos (2) días, al Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Así, en el escrito legible de fojas 1 a 14 del expediente, el apoderado judicial, explica que la nota recurrida en amparo, transgrede los derechos consagrados en el artículo 32 de la Constitución Política, norma que a continuación se transcribe: "Artículo 32. Nadie será juzgado, sino por autoridad competente y conforme a los trámites legales, y no más de una vez por la misma causa penal, administrativa, policiva o disciplinaria". Se considera violada esta norma en concepto de violación directa por omisión, toda vez que, con la emisión de la Nota No.GPIMA/URYCP/089/2012, de 26 de junio de 2012, suscrita por el Director General de la Dirección General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares, se omitieron trámites esenciales en el diligenciamiento de advertencias de inconstitucionalidad, relacionadas con el deber de remitirla, sin más trámite, dentro del término de dos (2) días, al Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Agrega el apoderado judicial, que el argumento utilizado para no remitir la advertencia al Pleno es la existencia de un pronunciamiento por parte de la Corte Suprema de Justicia sobre la norma acusada de inconstitucional y se cita a continuación un fallo del 14 de abril de 2009, en el cual el Pleno decidió no admitir una advertencia de inconstitucionalidad en contra del artículo 15 de la Ley No.21 de 9 de julio de 1980. IV. ARGUMENTOS DEL FUNCIONARIO DEMANDADO Mediante Nota No.DGPIMA/URYCP/103/2012 de 23 de julio de 2012, el Director General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares de la Autoridad Marítima de Panamá, informó que la decisión tuvo como fundamento lo siguiente: "Es menester destacar que, en ningún momento se ha violentado el principio general del debido proceso, toda vez que la Dirección General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares de la Autoridad Marítima de Panamá, actuó conforme a lo normado en el artículo 73 de la Ley No. 38 de 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo en general, el cual transcribimos a continuación: "Artículo 73: La autoridad que advierta o a la cual una de las partes le advierta que la norma legal o reglamentaria que debe aplicar para resolver el proceso tiene vicios de inconstitucionalidad, formulará, dentro de los dos días siguientes, la respectiva consulta ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, salvo que la disposición legal o reglamentaria haya sido objeto de pronunciamiento por dicho Tribunal".(El resaltado es del Pleno) "..Por otra parte, no puede la parte demandante pretender convertir el amparo de garantías constitucionales en una instancia adicional, sin que se haya agotado la vía gubernativa, máxime cuando nuestro más alto Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado al respecto, en su Fallo de 14 de abril de 2009, con relación al artículo 15 de la Ley N° 21 de 9 de julio de 1980, en el cual se destaca lo siguiente: "...si el artículo 15 de la Ley 21 de 9 de julio de 1980, no es una norma de contenido procesal que impida la continuación del proceso, ni pone fin al mismo, no es posible consultar su supuesta inconstitucionalidad. Además, de aceptarse la procedencia de (sic) consulta que se plantea, se interrumpiría la tramitación del proceso dentro del cual se formula, dando lugar a su paralización, posibilidad que está vedada por el artículo 206 de la Constitución Nacional." (El resaltado es nuestro) En virtud de las consideraciones expuestas, esta Institución considera que la Nota N° DGPIMA/URYCP/089/2012, de 26 de junio de 2012, fue emitida de conformidad con la legislación y reglamentación vigente por lo que, todo lo actuado en este sentido es legal..." V. D. DEL PLENO Admitida la demanda y atendidas las etapas procesales, se avoca esta Corporación de Justicia a decidir en torno a las alegaciones sustentadas, a fin de determinar sobre la existencia, o no, de infracción alguna de los derechos fundamentales que establece nuestra Constitución. Siendo ello así, advierte el Pleno que, mediante la Nota No.DGPIMA/URYCP/089/ 012 de 26 de junio de 2012, proferida por el Director General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares de la Autoridad Marítima de Panamá, se dispuso no remitir la Advertencia de Inconstitucionalidad, interpuesta en contra del artículo 15 de la Ley No.21 de 9 de julio de 1980, "Por la cual se dictan normas sobre la contaminación del mar y aguas navegables", específicamente, la frase que expresa: "Para la interposición de recursos tratándose de multas, será necesario depositar su importe o, en su defecto caucionar el mismo", tras sostener que la misma ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Sobre el particular cabe mencionar, en primer lugar, la definición dada por el D.E.M.M. a la figura de la Advertencia de Inconstitucionalidad: "La advertencia de inconstitucionalidad consiste, en que cuando en un proceso de cualquier tipo, en cualquier estado del mismo y hasta antes de la ejecutoria de la sentencia final, alguna de las partes principales, coadyuvantes o impugnantes, con la forma de una demanda de inconstitucionalidad, y siguiéndose el mismo procedimiento de los procesos constitucionales, por una sola vez en la instancia, advierta al funcionario público encargado de administrar justicia, que la disposición legal o reglamentaria, aplicable al caso y antes de que la aplique, es inconstitucional, deberá éste remitirla al Pleno de la Corte Suprema, sin suspender el proceso y continuarlo hasta dejarlo en estado de decidir, ejerciendo un control previo de admisibilidad, determinando si existe pronunciamiento al respecto por parte de la Corte o si la norma ya se aplicó o la norma advertida no es aplicable al caso." (M.M., E.. La Jurisdicción Constitucional en Panamá. Biblioteca Jurídica Diké. Primera Edición, página 484) Bajo este marco de ideas, la Constitución establece en su artículo 206, numeral 1 el deber del funcionario público ante el cual se advierta la inconstitucionalidad de una norma aplicable dentro de un proceso, de remitirla al Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos: "Artículo 206: La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes: 1.... Cuando en un proceso el funcionario público encargado de impartir justicia advirtiere o se lo advirtiere alguna de las partes que la disposición legal o reglamentaria aplicable al caso es inconstitucional, someterá la cuestión al conocimiento del pleno de la Corte, salvo que la disposición haya sido objeto de pronunciamiento por parte de ésta, y continuará el curso del negocio hasta colocarlo en estado de decidir..." (El resaltado es del Pleno) Por lo anterior, es de lugar resaltar aquí, que todo funcionario público está obligado constitucionalmente a remitir a la Corte Suprema de Justicia la advertencia de inconstitucionalidad propuesta contra una norma y sólo está eximido de esta obligación si la disposición ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte. En el caso objeto de análisis, la advertencia de inconstitucionalidad fue rechazada, porque a criterio de la autoridad administrativa, la norma ya había sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación de Justicia, en razón de una decisión sobre la no admisibilidad de una advertencia presentada en un proceso anterior, contra la misma norma acusada de inconstitucional y se cita el tenor del fallo, asumiendo, equivocadamente que este tipo de decisiones conllevan un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad o no de la norma advertida. De allí entonces, que el funcionario administrativo, en el presente proceso, hace una interpretación errada de la naturaleza del pronunciamiento al que se refiere el artículo 206 de la Constitución, que exige un pronunciamiento de constitucionalidad y no de admisibilidad. Ahora bien, en este punto, es indispensable aclarar, la diferencia existente entre un pronunciamiento, de este Pleno sobre la admisibilidad o no de una advertencia de inconstitucionalidad y el pronunciamiento de esta Superioridad sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma. En lo concerniente al pronunciamiento sobre la admisibilidad o no de una advertencia de inconstitucionalidad, se debe indicar que, el mismo deriva de un examen sobre la viabilidad de la demanda interpuesta en función del cumplimiento de los presupuestos establecidos en el artículo 206 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 2557, 2558 y 2560 del Código Judicial. De allí entonces, que la advertencia de inconstitucionalidad está sujeta a una serie de requerimientos que condicionan su admisibilidad, entre los que podemos mencionar: 1. La demanda debe contener los requisitos comunes a toda demanda, al igual que los exigidos a la demanda de inconstitucionalidad, tal cual lo prevé el artículo 2560 del Código Judicial. 2. La demanda debe formularse antes de que se aplique la norma al proceso, pues, si ya fue aplicada la misma resulta extemporánea. 3. La demanda sólo procede contra disposiciones de rango legal o reglamentaria, es decir, contra actos aplicables de manera general e indeterminadamente. 4. La demanda debe presentarse en el curso de un proceso. 5. La demanda debe formularse una sola vez por instancia. A contrario sensu, el examen sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma implica un análisis de naturaleza distinta. Esto en virtud de que en materia constitucional objetiva rige el principio de universalidad constitucional, que permite a la Corte Suprema en Pleno confrontar los actos acusados de inconstitucionales con la totalidad de los preceptos de la Constitución, siendo que si el juzgador encuentra que las disposiciones sometidas a su valoración pudieran transgredir mandatos constitucionales distintos a los contenidos en la demanda, o que la posible violación de ésta pudiese ocurrir por causa o en forma diferente a la indicada por el peticionario, es de su potestad examinar el asunto a la luz de los preceptos de rango superior que considere pertinente, en aplicación de un principio de hermenéutica constitucional: la interpretación sistemática que se traduce en el principio de unidad de la Constitución. (Cfr. Sentencia de 23 de noviembre de 1995. Pleno. Acción de inconstitucionalidad incoada por los licenciados L.C. y M.S.W. en contra del artículo 775 del Código de la Familia) Este principio se encuentra consagrado en el artículo 2566 del texto único del Código Judicial que a continuación se trascribe: "Artículo 2566 del Código Judicial: En estos asuntos la Corte no se limitará a estudiar la disposición tachada de inconstitucional únicamente a la luz de los textos citados en la demanda, sino que debe examinarla, confrontándola con todos los preceptos de la Constitución que estime pertinentes."(El resaltado es del Pleno) Sobre el particular, el D.E.M.M., ha expuesto el siguiente análisis: "Si la demanda debe ser conforme con la pretensión para los efectos del principio de congruencia que rige en el proceso civil, vemos que en el proceso constitucional dicho principio de congruencia resulta afectado, ya que puede la sentencia estimar como violada una norma constitucional no sustentada como infringida por el demandante, en un proceso que es de puro derecho, y por tanto decidir sobre aspectos no planteados en la demanda. La Corte Suprema de Panamá aplica este principio de universalidad constitucional o de interpretación integral de la Constitución, constantemente, y no son pocas las ocasiones en que ha decidido la inconstitucionalidad de una ley con base en una disposición constitucional no alegada como violada por el demandante. Igualmente, en la parte resolutiva de sus decisiones puede verse la aplicación de este principio cuando expresa que la norma acusada no infringe la disposición constitucional citada en la demanda así como ninguna otra norma constitucional. Esto trae a la vez la consecuencia de que la sentencia es final, lo que significa que la norma acusada se convierte en cosa juzgada constitucional y no podrá ser nuevamente demandada como inconstitucional por los mismos motivos de inconstitucionalidad alegados en la demanda, ya que la Corte consideró que tampoco violaba otras normas de la Constitución en aplicación del principio de universalidad constitucional..." (M.M., E.. La Jurisdicción Constitucional en Panamá. Biblioteca Jurídica Diké. Primera Edición, página 114) En razón de lo expuesto, estima esta Superioridad que le cabe razón al amparista en el sentido de que el Director General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares de la Autoridad Marítima de Panamá, mediante la Nota No.DGPIMA/URYCP/089/ 012 de 26 de junio de 2012, ha vulnerado la garantía constitucional del debido proceso al amparista, puesto que a través de la misma, decidió no remitir la advertencia de inconstitucionalidad incoada por su apoderado judicial, contra el artículo 15 de la Ley No.21 de 9 de julio de 1980, por interpretar, erróneamente, que sobre la citada norma ya existía un pronunciamiento constitucional, es decir, que la norma acusada era cosa juzgada constitucional. Este Pleno, debe señalar que la decisión tomada por la Autoridad Administrativa, a través de la Nota No.DGPIMA/URYCP/089/ 012 de 26 de junio de 2012, no solo constituye un acto que no se ajusta al principio constitucional de remitir la advertencia de inconstitucionalidad a la autoridad competente, sino también un acto arbitrario por parte del funcionario demandado, cuyos actos deben desarrollarse en estricto apego a lo establecido en la ley y en la Constitución. Lo anterior, nos permite advertir la presencia de una lesión grave a la parte que ha comparecido, vía amparo, ante este Tribunal Colegiado, que es el máximo rector de la justicia panameña, razón de más para conceder la acción constitucional interpuesta. Sobre la base de los razonamientos expuestos en la líneas precedentes, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONCEDE la Acción de Amparo de Garantías Constitucionales promovido por la firma forense CAMARENA, MORALES & VEGA, en representación de LAS BRISAS DE A. contra la Nota No.DGPIMA/URYCP/089/2012 de 26 de junio de 2012, dictada por el Director General de la Dirección General de Puertos e Industrias Marítimas Auxiliares de la Autoridad Marítima de Panamá, y ORDENA remitir la advertencia de inconstitucionalidad interpuesta. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO OYDÉN ORTEGA DURÁN -- JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS -- VICTOR L. BENAVIDES P. -- HERNÁN A. DE LEÓN BATISTA -- WILFREDO SÁENZ FERNÁNDEZ -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- JERÓNIMO MEJÍA E. -- HARLEY J. MITCHELL D. YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)