Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), Pleno, 23 de Mayo de 2022

PonenteCarlos Alberto Vásquez Reyes
Fecha de Resolución23 de Mayo de 2022
EmisorPleno

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Pleno

Ponente: Carlos Alberto Vásquez Reyes

Fecha: 23 de mayo de 2022

Materia: A. de Garantías Constitucionales

Primera instancia

Expediente: 92651-2020

VISTOS:

El Pleno de la Corte Suprema de Justicia conoce de la Acción de A. de Garantías Constitucionales, interpuesta por la Firma Forense G & C Legal Consulting, en representación del señor C.A.G.G., contra el Resuelto de Personal N° 836 de 9 de octubre de 2020, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas.

  1. ACTUACIÓN DEMANDADA.

    Mediante el acto atacado, el Ministerio de Economía y Finanzas dejó sin efecto el nombramiento del ahora amparista, del cargo de Ayudante General I, Código N° 9011040, Posición N° 67380, con Salario Mensual de N.B. con 00/100 (B/.900.00), que ocupaba en dicha institución estatal.

  2. ARGUMENTOS DEL AMPARISTA.

    De acuerdo al accionante, fue destituido sin causa legal justificada, a pesar de tratarse de un servidor público con enfermedades crónicas, circunstancias que, a su criterio, le brindan un fuero de estabilidad laboral, tal como lo establece la Ley N° 59 de 28 de diciembre de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas, que produzcan discapacidad laboral.

    Agregan los apoderados judiciales del actor que, el señor C.A.G.G. fue diagnosticado con distintas enfermedades por médicos de la Caja de Seguro Social, a saber: desde el año 2002, con la enfermedad de Hipertensión Arterial Crónica; desde el año 2013, con Diabetes Mellitus; y, con Quistes de B. en ambas rodillas, desde el año 2017. Añaden que la información con los padecimientos del amparista, fue entregada en la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas.

    Por razón de ello, considera el activador constitucional que la actuación de la entidad demandada, infringe el artículo 32 de la Constitución Política, pues el amparista fue destituido de su empleo, sin causa legal justificada, como exige la Ley N° 59 de 2005, en su artículo 4, y desconociendo la situación de vulnerabilidad del mismo, a causa de una enfermedad crónica. En ese sentido, agrega que, por sufrir Quistes de B. en ambas rodillas, se ve limitado en la fluidez de sus movimientos, limitante diagnosticada por la Caja de Seguro Social, y la cual le brinda estabilidad laboral y protección especial de acuerdo con la Ley N° 42 de 1999, que establece la equiparación de oportunidades para personas con discapacidad, lo cual era de pleno conocimiento del Ministerio de Economía y Finanzas.

    En igual sentido, y en base a los mismos argumentos enunciados en el párrafo anterior, denuncia la violación del artículo 74 de la Carta Magna, que indica que ningún trabajador puede ser despedido sin justa causa, y sin las formalidades que establezca la Ley.

    Por otro lado, el recurrente estima transgredido el artículo 17 de la Carta Fundamental, por considerar que la entidad demandada debía garantizarle todos los derechos por ser una persona con enfermedad crónica, según la Ley N° 59 de 2005, y cualquier disposición con miras a removerlo de su cargo, debía cumplir con el Procedimiento establecido en el artículo 4 de dicha Ley.

    Finalmente, los apoderados judiciales del accionante señalan que, la entidad demandada violó el artículo 300 de la Constitución Política, pues su facultad discrecional como Autoridad nominadora, estaba limitada por la Ley N° 42 de 1999 y la Ley N° 59 de 2005, que señalan que sólo se puede ordenar la remoción o despido, mediante la comprobación de una causa legal que amerite el mismo. En ese sentido, finalizan indicando que la Autoridad demandada, desconoció la diferencia de trato establecida en la Ley N° 42 de 1999, para el servidor público discapacitado, afectando sus derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, causándole una privación de su fuente de empleo, y en consecuencia, la imposibilidad de sufragar sus necesidades básicas y las de su familia.

  3. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA.

    Mediante la Resolución de 11 de marzo de 2021, el Magistrado Sustanciador admitió la Acción de A. propuesta, y solicitó al Ministerio de Economía y Finanzas el envío de la actuación atacada o, en su defecto, un Informe acerca de los hechos materia de la Demanda, en atención a lo establecido en el artículo 2620 del Código Judicial.

    En ese sentido, el funcionario demandado, mediante la Nota N° MEF-2021-13360 de 16 de marzo de 2021, visible de fojas 98 a 103 del Expediente, señaló lo siguiente:

    "PRIMERO: Que el señor C.A.G. ... fue nombrado como personal transitorio en el cargo de Ayudante General, a través del Resuelto de Personal Núm. 1893 de 23 de diciembre de 2019, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ...

SEGUNDO

Que mediante Decreto de Personal Núm. 836 de 9 de octubre de 2020, se dejó sin efecto el nombramiento transitorio del servidor público C.A.G. dispuesto en el Resuelto de Personal Núm. 1893 de 23 de diciembre de 2019. Dicho acto administrativo de desvinculación, se fundamentó concretamente en el artículo 300 de la Constitución Política de la República de Panamá, el artículo 2 del Texto Único de la Ley 9 de 20 de junio de 1994 'Que regula la C. Administrativa'; artículo 629 del Código Administrativo, el artículo 35 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000 y en la Resolución Núm. 038 de 9 de julio de 2019 de la Dirección General de C. Administrativa del Ministerio de la Presidencia.

TERCERO

Que la decisión precedente se enmarcó principalmente en el artículo 2 del Texto Único de la comentada Ley 9 de 20 de junio de 1994, en el cual se define a los funcionarios que mantienen la condición de funcionarios de carrera administrativa que "han ingresado a la carrera administrativa según las normas de la presente Ley, y que no pertenecen a ninguna otra carrera ni están expresamente excluidos de la carrera administrativa por la Constitución o las Leyes". En este sentido, el demandante no mantenía la condición de servidor público de carrera administrativa al tenor del artículo 51 ibídem, pues su ingreso a la Administración no se articuló sobre la base de los criterios de selección por sistema de méritos; en consecuencia, no gozaba de la estabilidad laboral en el cargo al tenor de lo señalado en el numeral 1 del artículo 143 de la norma citada, aun cuando su nombramiento estuviese sujeto a un periodo de duración determinado, atendiendo lo preceptuado en el artículo 794 del Código Administrativo. Lo anterior, faculta al jefe del ejecutivo a desvincular de la Administración a los funcionarios que no mantienen la condición de funcionarios de carrera administrativa o se encuentren bajo el amparo de otra carrera establecida en el artículo 305 de la Constitución Política de la República de Panamá ...

CUARTO

..Contra esta decisión, el ex funcionario C.A.G., presentó en tiempo oportuno Recurso de Reconsideración, fundamentando en su escrito sustentador que durante su tiempo dentro del Ministerio, prestó su servicio a la administración pública con estricto apego a las normas laborales vigentes; que no fue objeto de un proceso disciplinario; y que no se consideró su condición de paciente de enfermedades crónicas involutivas y/o degenerativas elementos que otorgan estabilidad laboral a los trabajadores, por lo que está amparado por la Ley 59 de 2005.

QUINTO

El enunciado Recurso de Reconsideración fue resuelto mediante la Resolución N° MEF-RES-2020-2333 de 16 de noviembre de 2020, manteniendo en todas sus partes el Resuelto de Personal Núm. 836 del 9 de octubre de 2020, objeto de impugnación. Al respecto, en la parte motiva del citado acto administrativo se reiteró lo anotado en el comentado acto de desvinculación; que la accionista, no mantenía la condición de servidora pública de carrera administrativa; puesto que su ingreso al Servicio Público, como personal transitorio hasta su remoción, no se efectuó a través del sistema de méritos de selección de personal interno, externo o mixto, sino en el contexto del ejercicio de la potestad discrecional de la Administración ...; y con relación al padecimiento de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas, que no consta en su expediente de personal elementos probatorios que determinen fehacientemente tal condición patológica, causante de discapacidad laboral, al exacta observancia de lo ordenado en el artículo 5 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, toda vez que entre la documentación aportada junto con el Recurso de Reconsideración, no presentó la certificación de la condición física o mental del padecimiento de algunas de estas patologías que le produzcan discapacidad laboral expedida por una comisión interdisciplinaria designada para tales propósitos o en su defecto por dos (2) médicos especialistas idóneos del ramo, cuyo dictamen certifique no solo que sufre de la patología sino que además esta le origine una disminución física, sensorial o psíquica que le incapacita total o parcialmente para desempeñar su puesto de trabajo (discapacidad laboral), por lo que formal y materialmente, dentro del expediente de personal del recurrente, no consta la comunicación certificada de la condición patológica especial, preestablecida en el comentado artículo 5 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005 ...".

  1. DECISIÓN DEL PLENO.

Una vez conocido el contenido del Decreto de Personal impugnado, los argumentos del accionante, así como el Informe de la actuación rendido por la Autoridad demandada, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia procede a resolver lo que en Derecho corresponde, en relación a la Iniciativa Constitucional ensayada.

En ese sentido, es necesario indicar que el A. de Garantías Constitucionales es una Acción Procesal Constitucional, instaurada para la protección inmediata y concreta de los Derechos Fundamentales que han sido lesionados, restringidos o vulnerados por un acto emitido por una Autoridad Pública.

Así, para que dicha Acción proceda, se requiere que el Acto o Decisión que se impugne mediante este medio de revisión tenga la capacidad de lesionar, afectar, alterar, restringir, amenazar o menoscabar un Derecho Fundamental, contenido en la Constitución Política o en los Tratados y/o Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos, aprobados y ratificados por la República de Panamá; que haya sido emitido por una Autoridad Pública; y, que no exista otro remedio de orden legal que proteja el Derecho Fundamental quebrantado, por el carácter subsidiario o accesorio de la Acción.

En ese sentido, al revisar la Demanda de A. de Garantías Constitucionales interpuesta, se observa que el activador constitucional medularmente denuncia que, con la expedición del Resuelto de Personal N° 836 de 9 de octubre de 2020, por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, se produjo la violación del Debido Proceso, así como la omisión del hecho que el amparista padece de enfermedades crónicas y discapacidad, que lo protegían con el Fuero de Enfermedad contemplado en la Ley N° 59 de 2005, por lo cual señala como infringidos los artículos 17, 32, 74 y 300 de la Carta Fundamental.

Ahora bien, tomando en consideración que el demandante sustenta fundamentalmente la Acción de A. de Garantías Fundamentales en estudio, en la supuesta transgresión del Debido Proceso -que constituye precisamente el primer cargo de infracción esgrimido-, resulta conveniente realizar una breve referencia a esta Garantía Fundamental, a fin de lograr una mejor comprensión sobre la naturaleza y alcance del tipo de Acción ensayada.

En este orden de ideas, la Garantía del Debido Proceso -como Derecho Fundamental-, se encuentra consagrada en el artículo 32 de la Constitución Política, cuyo tenor literal es el siguiente:

"Artículo 32. Nadie será juzgado sino por autoridad competente y conforme los trámites legales, y no más de una vez por la misma causa penal, administrativa, policiva o disciplinaria". (El resaltado es del Pleno).

Nuestra Jurisprudencia Constitucional ha señalado que el Debido Proceso como Garantía, tiene una consolidada existencia en nuestro Estado de Derecho, como una institución esencial para asegurar la protección de los Derechos Fundamentales, de forma tal que se encuentre debida y claramente regulado para que las personas tengan un acceso eficaz a un Sistema de Justicia sin restricciones, ante juzgadores independientes e imparciales que sustancien sus causas en un plazo razonable sin dilaciones injustificadas, y se les permita una defensa idónea, el ejercicio del derecho probatorio y la resolución de su causa, a través de una Sentencia debidamente motivada, ejecutable, y que se brinden los mecanismos para su cumplimiento efectivo.

De igual manera, el Profesor argentino R.A. ha señalado lo siguiente:

"El derecho al debido proceso busca confirmar la legalidad y correcta aplicación de las leyes dentro de un marco de respeto mínimo a la dignidad humana dentro de cualquier tipo de proceso, entendido este como "aquella actividad compleja, progresiva y metódica, que se realiza de acuerdo con las reglas preestablecidas, cuyo resultado será el dictado de la norma individual de conducta (sentencia), con la finalidad de declarar el derecho material aplicable al caso concreto." [1]

En ese sentido, la Corte ha reiterado en numerosos Precedentes que la violación del Debido Proceso, únicamente ocurre cuando se desconocen o pretermiten trámites esenciales del Proceso que, efectivamente, conlleven la indefensión de los Derechos de alguna de las partes. Dicho de otra forma, da lugar a la prescindencia del Debido Proceso, cuando se viola alguno de los Derechos que lo componen, de tal manera que se afecte la posibilidad de las personas de ejercer una defensa efectiva ante Tribunal competente, siendo procedente en aquellos casos la Acción de A. de Garantías Constitucionales.

Ahora bien, el amparista, al plantear sus argumentos de fondo, señala primeramente que la destitución de la cual fue objeto con la actuación demandada, se emitió en oposición al Debido Proceso y los requisitos que dentro de éste se enmarcan, por cuanto el Resuelto de Personal N° 836 de 9 de octubre de 2020, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas, desconoció la situación de vulnerabilidad del señor C.A.G.G., diagnosticado con distintas enfermedades crónicas, a saber: Hipertensión Arterial Crónica, Diabetes Mellitus y Quistes de B. en ambas rodillas, las cuales impedían que fuere desvinculado de su empleo, sin causa legal justificada, de acuerdo a la Ley N° 59 de 2005.

En este punto, esta Corporación de Justicia -al hacer la respectiva confrontación de los cargos de infracción expuestos por el accionante y las actuaciones surtidas en la etapa administrativa-, advierte que el Acto impugnado por el recurrente -cuya copia reposa de fojas 45 a 46 del Expediente-, indicó en su parte motiva que el servidor público C.A.G.G., no había sido incorporado a la C. Administrativa y, por tanto, carecía de inamovilidad o estabilidad reconocida por Ley. De igual manera, agregó que tampoco poseía alguna condición legal que le asegurara las mismas, al haber sido designado en base a la facultad ejercida por la Autoridad Nominadora, con lo cual se resolvió dejar sin efecto su nombramiento en el cargo que ocupaba en el Ministerio de Economía y Finanzas.

En razón de lo anterior, como se indicó en el propio Acto impugnado, la desvinculación del cargo del demandante se fundamentó en el ejercicio de la facultad discrecional de la Autoridad Nominadora, ya que según manifiesta la Entidad, el servidor público no se encontraba amparado por el Derecho a la estabilidad en el cargo, inherente a los servidores públicos de C., y a aquéllos a los que una Ley especial se los asegura. Lo anterior se desprende de las constancias que reposan en el Expediente, las cuales revelan que el accionante -al momento de su destitución-, ocupaba el cargo de Ayudante General I en la Institución demandada, al cual no había accedido mediante concurso de méritos.

Sobre el particular, esta Corporación de Justicia debe señalar que el Derecho a la estabilidad del servidor público está comprendido como un Principio básico inherente al funcionario investido por una C. de la Función Pública, regulada por una Ley Formal de C., o se adquiere a través de una Ley Especial que consagre los requisitos de ingreso y ascenso dentro del sistema, basado en méritos y competencias del recurso humano. Si ello no es así, la disposición del cargo público queda bajo la potestad discrecional de la Administración, y dicha actuación no está sujeta a un Procedimiento Administrativo Sancionador.

En este mismo orden de ideas, es importante indicar que nuestra Constitución Política se refiere a este tema en su Título XI, denominado "Los Servidores Públicos", indicando en sus artículos 300 y 302, lo siguiente:

"Artículo 300: Los servidores públicos serán de nacionalidad panameña sin discriminación de raza, sexo, religión o creencia y militancia política. Su nombramiento y remoción no será potestad absoluta y discrecional de ninguna autoridad, salvo lo que al respecto dispone esta Constitución.

Los servidores públicos se regirán por el sistema de méritos; y la estabilidad en sus cargos estará condicionada a su competencia, lealtad y moralidad en el servicio." (Lo resaltado es del Pleno)

"Artículo 302: Los deberes y derechos de los servidores públicos, así como los principios para los nombramientos, ascensos, suspensiones, traslados, destituciones, cesantías y jubilaciones serán determinados por la Ley.

Los nombramientos que recaigan en el personal de carrera se harán con base en el sistema de méritos.

Los servidores públicos están obligados a desempeñar personalmente sus funciones a las que dedicarán el máximo de sus capacidades y percibirán por las mismas una remuneración justa." (Lo resaltado es del Tribunal)

Por razón de ello, como quiera que el señor C.A.G.G. era un servidor público que no ingresó a su cargo mediante un concurso de méritos, ni formaba parte de alguna de las C.s enunciadas en el artículo 305 de la Carta Magna, o alguna otra creada por Ley; en principio, el mismo no gozaba del Derecho a la estabilidad en el cargo, inherente a los funcionarios de C., a no ser que hubiere logrado acreditar una condición especial prevista en la Ley, que impidiera que su desvinculación se diera por la facultad discrecional que posee la Autoridad Nominadora.

Luego de realizados los planteamientos anteriores, corresponde evaluar directamente lo abordado por el amparista, al afirmar que la Autoridad acusada no tomó en consideración que durante el tiempo que estuvo ejerciendo funciones en el Ministerio de Economía y Finanzas padeció de enfermedades crónicas que persisten hasta la actualidad, como lo son la Hipertensión Arterial, Diabetes Mellitus y Quistes de B. en ambas rodillas.

Al respecto, cabe acotar que, de acuerdo a la Ley N° 59 de 2005, el denominado Fuero por Enfermedad, es una garantía laboral o protección que gozan los trabajadores de no ser despedidos injustificadamente por el empleador, por razón del padecimiento de alguna enfermedad crónica, involutiva y/o degenerativa, que produzca discapacidad laboral.

Al igual que otros fueros, como el de maternidad, el sindical o el dado por discapacidad, el trabajador amparado por el Fuero por Enfermedad (en virtud del padecimiento de alguna enfermedad crónica que produzca discapacidad laboral), no podrá ser despedido o desmejorado en sus condiciones de trabajo, sin causa justificada. En ese sentido, bajo esa protección, la destitución solo procede, siempre y cuando quien goce del fuero, sea destituido luego de llevado a cabo un Procedimiento Disciplinario, en el que se compruebe la comisión de una falta cuya sanción sea dicha medida.

El objetivo primordial de esta medida de protección, está enfocado en evitar que el empleador pueda tomar represalias contra aquellos trabajadores que vean disminuida su capacidad laboral, como consecuencia de su enfermedad crónica, procurando con ello que esta calidad de trabajadores se ubique en una situación de inferioridad, respecto de otros que no se encuentren en dicha condición.

En este punto, debe tenerse presente que el fundamento constitucional del Fuero por Enfermedad, brindado como consecuencia del padecimiento de alguna enfermedad crónica que ocasione discapacidad laboral, responde al Principio de No Discriminación, consagrado en el artículo 19 de nuestra N.F., que preceptúa lo siguiente:

"Artículo 19. No habrá fueros o privilegios ni discriminación por razón de raza, nacimiento, discapacidad, clase social, sexo, religión o ideas políticas". (lo resaltado es del Pleno)

Como vemos, esta disposición, si bien protege a prima facie el derecho subjetivo de toda persona a recibir la misma protección y trato de parte de las autoridades, y consigna al Estado el deber de no tratar de manera diferente a unas personas, en relación con el trato que se brinda a otras en iguales circunstancias; se refiere también a una serie de factores que el Constituyente consideró capaces de generar tratos desiguales, entre las que se encuentra "la discapacidad".

Por razón de ello, se entiende entonces que, frente a estos factores, surgen categorías de personas que -en una determinada situación-, quedan en posición de desventaja frente a otras. Es por ello que la protección especial a favor de los que poseen enfermedades crónicas, que produzcan discapacidad laboral, se ubica dentro de lo que doctrinalmente se conoce como garantías diferenciadas que, de acuerdo al autor G.P. "son aquellas que se establecen a favor de los más débiles y son una modalidad de las denominadas acciones positivas moderadas, que buscan, mediante la diferenciación de trato, reducir o eliminar las desigualdades existentes entre distintos grupos o géneros de la sociedad." [2]

Así las cosas, debe indicarse que, a lo largo del L. de A., los apoderados judiciales del amparista señalan que la Entidad demandada, tenía conocimiento de la condición de salud del señor C.A.G.G., lo cual apoya sus argumentaciones con relación a la supuesta infracción del Procedimiento contenido en la Ley N° 59 de 2005.

Ahora bien, con relación a la circunstancia acotada por el amparista, relacionada con la desatención de la Autoridad demandada, de las condiciones médicas del servidor público accionante, que le brindaban una protección que impedía que su desvinculación de la Administración Pública, se diera por la facultad discrecional que posee la Autoridad Nominadora, este Máximo Tribunal Constitucional debe resaltar que este Fuero Especial por Enfermedad no se configura de forma automática; el mismo se encuentra vinculado al cumplimiento de algunos requisitos comprendidos en la Ley N° 59 de 2005 y sus modificaciones, la cual fue concebida como un mecanismo para la protección laboral de aquellas personas que padecen de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas, que produzcan discapacidad laboral.

En ese sentido, los artículos 1, 4 y 5 del referido Cuerpo Legal establecen lo siguiente:

"Artículo 1. Todo trabajador, nacional o extranjero, a quien se le detecte enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas, así como insuficiencia renal crónica, que produzcan discapacidad laboral, tiene derecho a mantener su puesto de trabajo en igualdad de condiciones a las que tenía antes del diagnóstico médico." (El resaltado es del Pleno).

"Artículo 4. Los trabajadores afectados por las enfermedades descritas en la Ley, solo podrán ser despedidos o destituidos de sus puestos de trabajo por causa justificada y previa autorización judicial de los Juzgados Seccionales de Trabajo, o tratándose de servidores públicos, invocando para ello una causal justa prevista en la ley, de acuerdo con los procedimientos correspondientes." (Lo resaltado es del Tribunal).

"Artículo 5. La certificación de la condición física o mental de las personas que padezcan enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas, así como insuficiencia renal crónica, que produzcan discapacidad laboral, será expedida por una comisión interdisciplinaria nombrada para tal fin o por el dictamen de dos médicos especialistas idóneos en el ramo. La persona mantendrá su puesto hasta que dicha comisión dictamine su condición." (El resaltado es de esta Corporación de Justicia).

Las normas citadas, evidencian el establecimiento de un régimen especial de estabilidad para el trabajador que padezca de alguna enfermedad crónica, involutiva y/o degenerativa que produzca discapacidad laboral, situación que implica que quien se vea beneficiado con dicho fuero, gozará de estabilidad laboral y no podrá ser removido del puesto ocupado, salvo, en el caso de los servidores públicos, que el empleador o superior acredite con antelación una causal disciplinaria establecida en la Ley que justifique la terminación de la relación laboral.

En este punto, resulta oportuno destacar que este Tribunal Constitucional, ha señalado en distintos P., que las disposiciones legales citadas en párrafos anteriores, eliminan o suprimen la discrecionalidad de la Autoridad Nominadora con relación a la destitución de servidores públicos -que no estén incorporados a C.P., y a su vez padezcan de una enfermedad crónica, involutiva y/o degenerativa-, y mantiene a los mismos en sus puestos de trabajo, hasta el momento en que una Comisión Interdisciplinaria o el dictamen de dos (2) médicos especialistas del ramo, certifiquen que el trabajador sufra de alguno de dichos padecimientos, que le produzca una discapacidad en el buen desempeño de las labores a él asignadas. (Resolución de 23 de marzo de 2021 del Pleno de la Corte Suprema de Justicia)

De esta forma, esta Corporación de Justicia ha interpretado que, para que el trabajador o servidor público encuentre amparo en la Ley N° 59 de 2005 y sus modificaciones, respecto a la estabilidad en el cargo, es necesario que, oportunamente haya informado de manera convincente a la Autoridad Nominadora sobre el padecimiento de alguna enfermedad crónica, involutiva y/o degenerativa, y que dicha comunicación haya sido puesta en conocimiento de la Entidad Pública con antelación a su desvinculación del cargo (o de los Actos Administrativos que deciden sobre los medios de impugnación promovidos contra la destitución).

El cumplimiento de las circunstancias anteriores genera una presunción de su condición clínica -que le permitiría ser beneficiado con el régimen de estabilidad consignado en la Ley N° 59 de 2005-, que obliga a la Autoridad Nominadora a conformar la Comisión Interdisciplinaria u obtener el dictamen de dos (2) médicos especialistas del ramo, a efectos de comprobar la condición clínica del trabajador, y por tanto, si la misma acarrea algún grado de discapacidad laboral para el servidor público.

Bajo esa perspectiva, tenemos que al analizar las alegaciones del propio amparista, se advierte que éste indica en su L. de A., que la Dirección Nacional de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas conocía la condición médica del señor C.A.G.G., pues las certificaciones médicas que corroboran dicha información fueron presentadas en la Entidad Pública. (fojas 7, 9 y 10 del Expediente)

En ese sentido, cabe destacar que la información a que se refiere el accionante -y que fue aportada conjuntamente con su L. de A.-, es la siguiente:

  1. Copia autenticada ante Notario Público de Certificación de 15 de enero de 2019, expedida por la Dra. M.M. de A.(. General), de la Policlínica M.M.V., visible a foja 50 del Expediente, que indica que el señor C.A.G.G., ha sido paciente con los siguientes diagnósticos: Hipertensión Arterial desde el año 2002; Diabetes Mellitus desde el mes de marzo de 2013; y, Quistes de B. en ambas rodillas, diagnosticado por Ultrasonido el día 8 de agosto de 2017;

  2. Copia simple de Certificación de 29 de octubre de 2020, extendida por los doctores P.F. (Médico Tratante) y G.M.R.(. del Servicio de Endocrinología) del Complejo Hospitalario Dr. Arnulfo Arias Madrid, que reposa a foja 51 del Expediente, mediante la cual se señala que el señor C.A.G.G., es atendido en la Consulta Externa de Endocrinología, desde el año 2013, con el diagnóstico de Diabetes Mellitus; y,

  3. Certificación de 15 de enero de 2019, emitida por la Dra. M.M. de A.(. General), de la Policlínica M.M.V., visible a foja 52 del Expediente, que indica que el señor C.A.G.G., ha sido paciente con los siguientes diagnósticos: Hipertensión Arterial desde el año 2002; Diabetes Mellitus desde el mes de marzo de 2013; y, Quistes de B. en ambas rodillas, diagnosticado por Ultrasonido el día 8 de agosto de 2017. Cabe indicar que esta última certificación es del mismo tenor y misma fecha que la enunciada en el punto a).

Ahora bien, de una lectura pausada del Acto Administrativo confirmatorio, contenido en la Resolución N° MEF-RES-2020-2333 de 16 de noviembre de 2020, así como del Informe rendido por el señor Ministro de Economía y Finanzas, visible de fojas 98 a 103 del Expediente, el funcionario demandado señala que el amparista aduce contar con la protección laboral que brinda la Ley N° 59 de 2005, que se refiere a enfermedades crónicas; sin embargo, ni de la documentación que aportó con su Recurso de Reconsideración, ni en su Expediente de Personal constan los elementos probatorios que demuestren su condición patológica, tal como lo exige el artículo 5 de la Ley N° 59 de 2005.

En ese sentido, esta Superioridad observa que, en la parte medular de la referida Resolución N° MEF-RES-2020-2333 de 16 de noviembre de 2020, proferida por el señor Ministro de Economía y Finanzas -y que resuelve el Recurso de Reconsideración interpuesto contra el Acto atacado-, la Autoridad Nominadora indicó lo siguiente:

"Que entre la documentación aportada por el señor C.A.G.G. a fin de probar su condición de paciente con enfermedad crónica, no consta certificación de diagnóstico de su condición física o mental producto del padecimiento de alguna enfermedad crónicas, involutivas y/o degenerativas (sic), así como insuficiencia renal crónica que le produzcan discapacidad laboral, expedida por una Comisión interdisciplinaria nombrada para tal fin o por el dictamen de dos (2) médicos especialistas idóneos del ramo; que determine su incapacidad laboral y el grado de ésta. Lo anterior es vital se (sic) sustenta en los artículos 4 y 5 de la Ley 59 de 2005 que establecen una protección laboral especial para pacientes con estas patologías y como (sic) deben acogerse a dicha protección, y es en función de la precitada certificación médica-científica en términos legalmente previstos, los cuales no se cumplen en el presente caso; la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, ha reiterado que es preciso que se acompañe la prueba idónea que el servidor afectado por la medida de destitución, se encuentra protegido por una Ley Especial o de C., que le garantice estabilidad en su cargo, pues de lo contrario, la pretensión del actor no prospera, en vista de que los servidores públicos que no están protegidos por estabilidad en sus cargos, están sometidos a la libre remoción de la autoridad nominadora ...". (foja 48 del Expediente)

Ahora bien, lo citado con anterioridad no permite aclarar si la Autoridad Nominadora tenía conocimiento o no de la condición médica del servidor público destituido, previo a la emisión del Acto que se acusa infractor de las Garantías Fundamentales del accionante, o incluso antes de la expedición del Acto Administrativo que decide el Recurso de Reconsideración promovido contra el Resuelto de Personal N° 836 de 9 de octubre de 2020, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas.

En ese sentido, con relación a esa misma circunstancia acotada por el amparista, quien asegura que la Autoridad demandada conocía de su condición médica al haber sido presentadas distintas certificaciones de galenos ante la Dirección Nacional de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas, las cuales le brindaban una protección que impedía que su desvinculación de la Administración Pública, se diera por la facultad discrecional que posee la Autoridad nominadora; este Máximo Tribunal Constitucional advierte que en ninguna de las certificaciones médicas aportadas de forma individual al Proceso Constitucional bajo estudio -visibles de fojas 50 a 52 del Expediente y detalladas con anterioridad-, se vislumbran las constancias de recibido ante el Ministerio de Economía y Finanzas, ni mucho menos consta el Recurso de Reconsideración interpuesto contra el Acto de destitución del amparista (en que se alega haber sido incorporadas igualmente las referidas constancias médicas), lo cual hubiese permitido al amparista demostrar sus afirmaciones, y desacreditar lo indicado por la Autoridad demandada en su Informe de actuación, así como en el Acto Administrativo confirmatorio.

Sobre este aspecto de la obligación que tiene la parte afectada de comprobar sus alegaciones, el Pleno de la Corte ha exigido que con la Acción de A., el proponente constitucional presente pruebas preconstituida del hecho o la circunstancia en que se fundamenta la alegada violación del Debido Proceso, condición que no cumplió el amparista en este caso, lo cual le impide a este Tribunal tener certeza que la Autoridad demandada tuvo conocimiento oportuno sobre el padecimiento de las enfermedades crónicas que aduce padecer el accionante, lo cual hubiese podido evidenciar que la Entidad Publica prescindió de los mecanismos de verificación que exige la Ley N° 59 de 2005 y sus modificaciones, a fin de comprobar la condición clínica aducida por el trabajador, con el dictamen de una Comisión Interdisciplinaria o el de dos (2) médicos especialistas del ramo.

Así, en relación al tema de la prueba preconstituida en los Procesos Constitucionales, esta Corporación de Justicia ha indicado lo siguiente:

"Al hacer el examen de fondo, se observa que el demandante no ha acompañado con su demanda prueba alguna que sustente su afirmación de que en el proceso administrativo laboral de autorización de despido la Dirección General de Trabajo hubiera recibido elementos probatorios extemporáneamente y que hubiera fundado su decisión denegatoria en tales pruebas. Por el contrario, la lectura de la resolución que se ataca pone de relieve que la autoridad administrativa laboral fundó su decisión en la consideración de que si bien el estudio económico llevado a cabo por el Departamento de Auditoría Laboral y Sindical del ministerio establece que la empresa solicitante enfrenta una serie de problemas económicos que se derivan de la finalización de las órdenes de compra de su principal cliente, la empresa continuaba pagando los salarios y prestaciones a sus trabajadores, y que existían indicios de unidad económica de dicha empresa con las demás empresas que conforman el grupo económico El Machetazo, lo cual hacía concluir a la Dirección General de Trabajo que los trabajadores podían ser reubicados en otras empresas del mismo grupo.

No es posible, en sede constitucional, examinar la validez de la argumentación en que la Dirección General de Trabajo apoya su decisión de denegar la solicitud de la empresa demandante. El proceso de amparo tiene como finalidad exclusiva proveer tutela inmediata ante una orden arbitraria emanada de un funcionario público que conculque las garantías fundamentales establecidas en la Constitución Política de la República. Como los procesos de autorización de despido por causas económicas tienen la naturaleza de procesos administrativos, y no están regidos por la Ley 53 de 1975 que atribuye funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas de trabajo en determinados supuestos por razón de la materia, el examen del control de legalidad de lo actuado en tales procesos corresponde a la Sala Contencioso-Administrativa de la Corte Suprema.

En el caso que se examina, la falta de aportación de prueba preconstituida que permita a este tribunal constitucional establecer si se configuró o no el hecho en que se sustenta la supuesta violación constitucional conduce irremisiblemente al rechazo in limine de la demanda. En los procesos constitucionales, el demandante debe necesariamente acompañar con la demanda las pruebas en que funde las afirmaciones fácticas en las cuales apoya su pretensión, pues por tratarse de procesos sumarísimos, no hay una etapa para proposición y práctica de pruebas ...". (Resolución de 13 de mayo de 2005) (lo resaltado es de esta Corporación de Justicia)

"Sobre la obligación que tiene la parte afectada de acreditar sus afirmaciones, el Pleno de la Corte ha exigido que con la Acción de A., su proponente presente prueba preconstituida del hecho o la circunstancia en la que se fundamenta la alegada violación del debido proceso, condición que no cumplió el amparista en este caso, por lo que se tiene por incumplido el requisito de identificación y comprobación de la decisión atacada ...". (Resolución de 30 de agosto de 2017) (el resaltado es del Pleno)

Por razón de lo anterior, considera este Tribunal que mal podría alegarse una infracción a un Derecho o Garantía Fundamental cometida por un funcionario, si éste desconoce la condición o hecho amparado por la Ley, máxime cuando no es ante esta Instancia Constitucional que se deben aportar los elementos probatorios que sirven para establecer la presunción de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas, que hubiesen obligado a la Administración a comprobar la condición clínica del trabajador, a través de una Comisión Interdisciplinaria o el dictamen de dos (2) médicos especialistas del ramo.

En ese sentido, es conveniente reiterar que es ante la Entidad Pública -y previo a la desvinculación laboral, o incluso anterior a la decisión sobre los medios impugnativos interpuestos-, que el servidor público debe, al menos, acreditar que informó la alegada condición médica que le permita generar dicha presunción a su favor; circunstancia que evidentemente no ocurrió en el caso bajo estudio, en el cual se incorporaron las certificaciones médicas sobre los padecimientos crónicos, involutivos y/o degenerativos del señor C.A.G.G., en el Proceso Constitucional adelantado ante esta Superioridad, y no ante la Autoridad Nominadora, por lo cual no queda acreditado que la Administración mantuviera conocimiento oportuno de los padecimientos del demandante.

De esta forma, en el caso que nos ocupa, las constancias procesales no permiten identificar la principal violación constitucional denunciada, contenida en el artículo 32 de la Carta Fundamental, pues no se ha acreditado la transgresión al Debido Proceso; y, por ende, al ser éste el sustento de las supuestas vulneraciones de los artículos 17, 74 y 300 de la Constitución Política, estos cargos de violación tampoco están llamados a prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO CONCEDE la Acción de A. de Garantías Constitucionales presentada por la Firma Forense G & C Legal Consulting, en representación del señor C.A.G.G., contra el Resuelto de Personal N° 836 de 9 de octubre de 2020, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas.

N.,

CARLOS ALBERTO VÁSQUEZ REYES

OLMEDO ARROCHA OSORIO (Voto Razonado) - ASUNCIÓN ALONSO MOJICA - ROSALINDA ROSS SERRANO MARÍA CRISTINA CHEN STANZIOLA (Salvamento de Voto) - M.C.R.-.M.C.B.-.M.E.L.A.-.A.R. DE CEDEÑO

YANIXSA Y. YUEN (Secretaria General)

VOTO RAZONADO MAGISTRADO OLMEDO ARROCHA OSORIO

Acompaño la decisión que adopta la mayoría de los miembros del Pleno, en esta ocasión, a pesar que el activador constitucional afirma que su padecimiento era conocido, previamente, por la Autoridad Nominadora.

Como quiera que, dicho argumento no cuenta con sustento indiciario o probatorio en la entrada (fs. 50, 51, 52 del C. de A., tomo en cuenta entonces, que la documentación aportada no tiene sello de recibido de dicha institución por lo que emerge como hecho que su aportación fue realizada ante esta sede constitucional.

En este sentido, siendo que, lo que se reprocha en este caso es la no aplicación de un debido procedimiento a partir del conocimiento de las circunstancias que generan una presunción a favor del amparista, pero siendo que no hay certeza que la condición de salud, efectivamente, se conocía por la Autoridad Nominadora previamente, mal pudiéramos censurar la omisión de un procedimiento si se desconocía la causa para activarlo.

Las consideraciones aquí expuestas recogen un razonamiento complementario en cuanto a la parte motiva del presente pronunciamiento, que es mi interés sea consignado al Fallo. Por tanto, emitimos el presente VOTO RAZONADO.

Fecha ut supra,

OLMEDO ARROCHA OSORIO

Magistrado

LCDA. YANIXSA Y. YUEN

Secretaria General

[1] ARAZI, R.. "Derecho Civil y comercial", Segunda Edición, Editorial Astrea, 1995, Pág. 111.

[2] Pisarello, G.. "Los Derechos Sociales y sus Garantías. Elementos para una Reconstrucción", Editorial Trotta, Madrid, p. 118.

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