Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 1ª de lo Civil, 20 de Octubre de 1995

Ponente:ARTURO HOYOS
Fecha de Resolución:20 de Octubre de 1995
Emisor:Primera de lo Civil

VISTOS:

La Licenciada I.L.B., actuando en representación de la Caja de Seguro Social, ha presentado ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia petición para que aquélla se pronuncie sobre la legalidad, alcance y validez del contenido de las Resoluciones Nº 7769-95-D. G. de 16 de mayo de 1995 y Nº 7770-95-D. G. de 16 de mayo de 1995, emitidas por la Dirección General de la Caja de Seguro Social.

Los actos sobre los cuales recae la petición de la Caja de Seguro Social se encuentran en las Resoluciones Nº 7769-95-D. G. de 16 de mayo de 1995 mediante la cual la Caja de Seguro Social declara indebidamente aportadas las cuotas del patrono CENTRO DE COSMÉTICOS a favor de J.G.S. durante el período comprendido de junio de 1989 a diciembre de 1992 y se las devuelve al patrono y la Resolución Nº 7770-95-D. G. de 16 de mayo de 1995, mediante la cual la Caja de Seguro Social declara indebidamente aportadas las cuotas del asegurado J.G.S. durante el período comprendido de junio de 1989 a diciembre de 1992, en la empresa CENTRO DE COSMÉTICOS y se las devuelve al asegurado antes mencionado.

La Caja de Seguro Social, mediante su apoderada especial la Licenciada B., señala que, una vez la Comisión de Prestaciones Económicas procede a dictar la resolución que establece los incrementas excesivos de salarios tendientes a aumentar indebidamente el monto de las pensiones, surge la interrogante que es objeto de este proceso de interpretación, cuando al surtirse el trámite administrativo y queda en firme la decisión de la Administración, el patrono y el asegurado solicitan la devolución de las cuotas indebidamente aportadas a la Caja de Seguro Social. Señala la parte actora que el reglamento que desarrolla el artículo 30 de la Ley 15 de 1975, sobre incrementas excesivos, señala en su artículo 6 que la Caja de Seguro Social podrán imponer una multa al patrono o empleador cuando se dé un incremento excesivo producto de un aumento indebido en el monto de las prestaciones. A su vez, señala, el artículo 60 de la Ley Orgánica dispone la imposición de una multa al patrono que haga declaraciones falsas en las planillas conjuntas de trabajadores y patronos. Al respecto, señala la Licenciada B., si bien es cierto que la ley y el reglamento disponen en su articulado que se castigue con multa al patrono, los mismos no hacen referencia al destino que deben tomar estos dinero, ni existe disposición alguna que expresamente disponga que las sumas de dinero objeto del indebido incremento excesivo sean devueltas al patrono y al trabajador.

Afirma igualmente la parte actora que el entonces P.F.O.S., mediante Nota Nº 162 de 31 de octubre de 1989, contestó una consulta elevada por las autoridades de la Caja de Seguro Social, y en ese sentido, opinó que jurídicamente no era viable devolver las cuotas antes aludidas por cuanto no existía norma legal alguna que autorizara dicha devolución. Agrega la parte actora que se ha observado que en la mayoría de los casos en que la Caja de Seguro Social notifica a los interesados la resolución que le señala como "incrementas excesivos" determinados períodos declarados en planillas y pagados, en lugar de utilizar los medios de defensa para objetar la decisión administrativa, optan por solicitar la devolución de las cuotas, por lo que se solicita a esta Sala que se pronuncie sobre el acto administrativo sometido a su consideración.

El Procurador de la Administración rindió concepto sobre la petición del Director General y representante legal de la Caja de Seguro Social, mediante la Vista Nº 256 de 19 de junio de 1995 en la cual manifestó que al no existir norma legal que determine que la Caja de Seguro Social deba devolver tales cuotas obrero patronales, aportadas indebidamente, y ante la inexistencia de norma jurídica que establezca que esas sumas forman parte del patrimonio de esta entidad de seguridad social, considera que la Caja de Seguro Social debe devolver tales cuotas obrero-patronales a los correspondientes cotizantes, ya que cuotas indebidamente aportadas no pueden formar parte del patrimonio de esa institución.

La opinión de la Procuraduría se fundamenta en el principio general de Derecho Público que señala que "los servidores públicos sólo pueden hacer lo que la Ley expresamente les ordena" y en ese sentido, señala, no hay norma legal o reglamentaria que ordene o establezca que dicha entidad debe hacer la devolución de las cuotas correspondientes, cuando éstas hayan sido indebidamente aportadas por parte del patrono y el asegurado, pero que tampoco existe una reglamentación que señale a la Caja de Seguro Social que debe hacer en estos casos, tanto con el patrono como con el asegurado que incurran en un incremento excesivo de cuotas.

Por otro lado, manifiesta la Procuradora, también se estima procedente la devolución de las referidas cuotas por cuanto, dentro de las disposiciones que determinan el patrimonio y los recursos de la Caja de Seguro Social (artículo 31 del Decreto Ley Nº 14 de 27 de agosto de 1954) no están incluidas las cuotas obrero patronales indebidamente aportadas por lo que dicha entidad no puede apropiárselas, razón por la que procede su devolución, tanto al patrono como al asegurado. A su vez, la Procuradora hace la observación de que no existe constancia en las resoluciones cuya interpretación se solicita de que se haya multado al patrono por las cuotas indebidamente aportadas, tal como lo establece el artículo 30 de la Ley 15 de 1975 por lo que, a su juicio, las cuotas deben ser devueltas al señor J.G.S. porque se tiene dichas sumas como si no se hubieran recibido por la Caja de Seguro Social y el hecho de que esta entidad se quedara con las mismas desvirtuaría la medida adoptada. En relación al patrono, también estima la Procuradora que deben ser devueltas ya que a su juicio, la declaratoria de cuotas indebidamente aportadas por parte de la Caja no permite que ésta se quede con las mismas, ya que se tienen igual que con el asegurado, como si nunca se hubiesen aportado.

La Sala considera, en primera instancia, que el D. General y Representante Legal de la Caja de Seguro Social, como funcionario encargado de emitir el acto cuya viabilidad jurídica se cuestiona ante esta S. está facultado, a la luz del artículo 22 literales d) y h) y del Decreto Ley Nº 14 de 27 de agosto de 1954 (Orgánica de la Caja de Seguro Social), para elevar dicha consulta a fin de que la Sala Tercera se pronuncie sobre la viabilidad jurídica de las resoluciones impugnadas.

En relación a la viabilidad jurídica del acto administrativo objeto de este negocio, la Sala considera necesario hacer ciertas observaciones preliminares. En este sentido tenemos que el incremento excesivo de las remuneraciones o de los ingresos asegurables tendientes a aumentar indebidamente el monto de las prestaciones fue analizado originalmente mediante la Ley Nº 15 de 31 de marzo de 1975 en su artículo 30 en el cual se establecía que si se producía dicho incremento excesivo el cálculo de las prestaciones debía efectuarse sin considerar dicho incremento. Posteriormente, el reglamento cuya adopción autoriza la parte final del artículo 30 antes mencionado, fue aprobado por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social mediante la Resolución Nº 774 de 30 de marzo de 1977, mediante la cual se señala en su artículo primero que la Caja de Seguro Social presumirá que ha habido aumento excesivo en las remuneraciones tendientes a aumentar el monto de las prestaciones en los programas de vejez, invalidez y muerte, cuando el asegurado haya cotizado mensualmente sobre un solo salario y el salario total de un año sea mayor en más de 10% que el salario total del año anterior; a menos, según indica el artículo segundo, que tales aumentos se hayan producido por haber cambiado el asegurado a cargos mejor remunerados, o los mismos se deben a funciones de mayor responsabilidad o a nuevos empleos, siempre y cuando los nuevos salarios correspondan a lo que se paga en el país por los cargos o funciones que tuviera asignado el asegurado.

A su vez, tanto el artículo 6 de la Ley 15 de 1975, sobre incrementas excesivos, como el artículo 60 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social facultan a dicha entidad a imponer multas al patrono o al empleador por un monto mínimo de B/.100 hasta un máximo de B/.1,000.00. Lo cierto es, pues, que las normas que regulan la materia no contemplan el destino de las cuotas indebidamente aportadas, es decir, no se establece si las mismas deben ser devueltas al empleador y al trabajador, o si, por el contrario, las mismas deben entrar a formar parte del patrimonio de la Caja de Seguro Social.

En este orden de ideas, coincide la Sala con el criterio expresado por la Procuradora de la Administración, por cuanto si bien la ley no autoriza a la Caja de Seguro Social a incluir dentro de su patrimonio las cuotas indebidamente aportadas, tampoco autoriza a la Caja de Seguro Social a devolver dichas cuotas al trabajador o al empleador. En este sentido la Sala estima que no es procedente declarar indebidamente aportadas las cuotas y que luego la Caja de Seguro Social las ingrese en su patrimonio, por lo que lo correcto es, a nuestro juicio, que se le devuelvan las cuotas indebidamente aportadas tanto al trabajador como al empleador.

La Sala estima que, a pesar de que no hay ninguna norma que ordene la devolución de las cuotas ya ingresadas al patrimonio de la Caja de Seguro Social cuando se comprueba que las mismas han sido indebidamente aportadas, las cuotas antes aludidas se deben tener igualmente como indebidamente ingresadas al patrimonio de la Caja de Seguro Social y por ende, deben ser devueltas. En este sentido, el artículo 76 del Decreto Ley Nº 14 de 1954 (Orgánica de la Caja de Seguro Social) señala que "la presentación y aceptación de la planilla de declaración de cuotas no es definitiva y está sujeta a revisión y verificación por parte de la Caja de Seguro Social en cualquier momento". Efectivamente, una vez comprobado el incremento excesivo en las remuneraciones o ingresos asegurables, los artículos 1º y 2º de la Resolución Nº 774 de 30 de marzo de 1977, el artículo 60 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social y el artículo 30 de la Ley Nº 15 de 1975, facultan a las autoridades correspondientes de la Caja de Seguro Social para declarar indebidamente aportadas las cuotas del patrono y del trabajador, a no tomar en cuenta dicho incremento excesivo para el cálculo de la pensión del trabajador y a sancionar al empleador con multa de B/.100.00 a B/.1,000.00. Si bien las normas que regulan la materia no señalan nada en relación al destino de las cuotas indebidamente aportadas, la Sala considera que es jurídicamente viable la devolución de las mismas por cuanto la ley no incluye las mismas dentro del patrimonio de la Caja de Seguro Social.

En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA prejudicialmente que es viable jurídicamente, es decir, que no es ilegal, el acto administrativo contenido en las Resoluciones Nº 7769-95-D. G. de 16 de mayo de 1995 y Nº 7770-95-D. G. de 16 de mayo de 1995, emitidas por la Dirección General de la Caja de Seguro Social y que la Caja de Seguro Social debe devolver las cuotas declaradas como indebidamente aportadas por la Dirección General de la Caja de Seguro Social.

N. y Cúmplase.

(fdo.) A.H.

(fdo.) E.M.M.

(fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

(fdo.) J.S.

Secretaria