Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 7 de Agosto de 2014

Ponente:Victor L. Benavides P.
Fecha de Resolución: 7 de Agosto de 2014
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 

VISTOS: El resto de los M.istrados que integran la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en calidad de Tribunal de segunda instancia, conocen del recurso de apelación promovido por el Procurador de la Administración, contra la resolución de 28 de enero de 2014 (f.57), expedida por el M.istrado Sustanciador, a través del cual, se admitió la demanda contencioso administrativa de indemnización, interpuesta por el licenciado J.F., en representación de MAYBETH Y. CORONADO PRADO, para que se condene a la Caja de Seguro Social (CSS) (el Estado Panameño), al pago de dos millones ciento diez mil cuatrocientos sesenta y un balboas con 78/100 (B/.2,110,461.78), en concepto de daños y perjuicios causados. Como fundamentos para la presentación del recurso de apelación, el Procurador de la Administración en su Vista Fiscal N° 219 de 15 de mayo de 2014, que corre de fojas 66 a 77, sostuvo que la demandante no cuenta con legitimación activa para presentar esta demanda, al no haberse acreditado que es una víctima afectada en su salud por consumo y/o uso de medicamentos contaminados con dietilenglicol; así también, sostiene el representante del Ministerio Público, que esta acción se encuentra prescrita en virtud que desde el mes de septiembre de 2006, los medios dieron a conocer la situación planteada por la demandante en su líbelo, y no fue sino hasta el 7 de junio de 2013, que fue presentada la misma. Como corolario de lo expuesto por el Procurador de la Administración, elabora una diferencia entre la Tutela Judicial Efectiva, y el deber que tiene toda persona que acuda ante la jurisdicción contencioso administrativa en auxilio de sus derechos subjetivos, de cumplir con los requisitos básicos y mínimos que la norma procesal establece. Por todas estas consideraciones, el Procurador de la Administración considera que la resolución de admisión recurrida, debe revocarse, y en su lugar, se tenga por no admitida la demanda contencioso administrativa de indemnización incoada. De otro lado, la parte actora mediante escrito de oposición al recurso impetrado por el Procurador de la Administración, legible de infolios 79 a 82, precisamente se opone a los planteamientos esbozados por dicho representante de la Entidad estatal demandada, solicitando confirmar la admisión de esta demanda contencioso administrativa de indemnización, para que se condene a la Caja de Seguro Social (CSS) (el Estado Panameño), en virtud de los daños y perjuicios sufridos por MAYBETH Y. CORONADO PRADO, por el monto de dos millones ciento diez mil cuatrocientos sesenta y un balboas con 78/100 (B/.2,110,461.78). DECISIÓN DEL TRIBUNAL DE AD-QUEM En atención a las argumentaciones que preceden, esta Corporación procede a resolver el recurso de apelación interpuesto, previo a las siguientes consideraciones. Este Tribunal de Apelaciones aprecia, en primer plano, que el M.istrado Sustanciador, luego de un minucioso estudio y análisis sobre la forma de la presentación de la demanda contencioso administrativa de indemnización instaurada, procedió a su admisión, en virtud de que cumplía con las exigencias contempladas en la Ley Contencioso Administrativa, el artículo 97, numerales 8, 9 y 10 del Código Judicial, y aún no estaba en término de prescripción, tal cual la S. en infinidad de ocasiones, se ha fundamentado en el artículo 1706 del Código Civil, para contabilizar su término. El Procurador de la Administración solicita que se revoque la resolución apelada, y en su lugar, no se admita la demanda, fundamentándose básicamente, en que la reclamación indemnizatoria, por una parte, su demandante carece de legitimación activa para actuar; y por la otra, señala la prescripción de la presente acción de indemnización. El Tribunal Ad-Quem constata, que el artículo 97 del Código Judicial establece, entre las competencias asignadas a la S. de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, el conocer de los procesos de indemnización directa contra el Estado y las entidades públicas, por los daños y perjuicios que se originen en infracciones en que incurra una entidad o funcionario (numeral 8), en el ejercicio de sus funciones (numeral 9), o por mal funcionamiento de los servicios públicos (numeral 10). Una vez examinadas las piezas procesales allegadas en esta etapa admisoria, el resto de los M.istrados que integran esta M., concluyen que no le asiste razón al apelante, toda vez que, no es óbice para esta Superioridad, conocer de este tipo de demandas por menester del artículo 97, numerales 8, 9 y 10 del Código Judicial, y máxime cuando se trata de una demanda de indemnización enderezada contra un Ente de la Administración Pública Panameña , tal cual fue interpuesta con la presente acción en análisis. Para una mejor explicación de lo expuesto en el párrafo que precede, basta con citar el fallo de 6 de febrero de 2003, en el cual la S. Primera de lo Civil, bajo la ponencia del M.istrado A.C., definió esta incógnita. Veamos: "... Esta S. de la Corte debe resolver el recurso de casación propuesto contra éste último fallo, puesto que contra el mismo ha sido dirigido éste extraordinario medio de impugnación. Sin embargo, existe una razón de orden público que impide a los M.istrados integrantes de esta S. Primera de lo Civil, adelantar actuación alguna sobre el fondo del proceso, toda vez que su conocimiento corresponde a otra jurisdicción distinta a la civil, en este caso a la contencioso administrativa. Conforme al artículo 229 del Código Judicial, "La jurisdicción civil ordinaria conocerá de todo asunto que no esté atribuido por Ley a jurisdicciones especiales". Según se expresó anteriormente, la pretensión en este caso consiste en que se condene a EL ESTADO por la suma de B/2, 146, 902.38, por los daños y perjuicios que sufrieron los demandantes "como consecuencia de la ocupación y cierre del diario La Prensa desde el 25 de febrero de 1988 hasta el 25 de diciembre de 1989 efectuada sin orden de autoridad competente fundada en derecho y sin cumplir procedimiento legal alguno"(Cfr.fs.18-demanda). Aun cuando el demandante expresó en su demanda que su pretensión se fundamenta en una obligación civil derivada del delito, a juicio de esta S. resulta evidente que la responsabilidad civil del Estado que se cuestiona, se encuentra regulada en el artículo 1645 del Código Civil, entre las responsabilidades por hecho ajeno. Es así, pues la acción de resarcimiento que inicia este proceso se fundamenta en un hecho que el actor da por sentado, consistente en que la actuación de los agentes de la Fuerza Pública que intervinieron en el cierre del Diario La Prensa no tuvo asidero en orden legal dictada por autoridad competente, obviamente, bajo esta circunstancia opera un régimen de responsabilidad objetiva y no la responsabilidad civil del Estado derivada del delito, que surge cuando a un funcionario del Estado se le prueba la comisión de un delito con motivo del desempeño de su cargo, siendo que no consta en autos que alguna autoridad competente haya sancionado los hechos ocurridos en La Prensa el 25 de febrero de 1988 como delito, atribuyendo su autoría a los que en ese tiempo ocupaban el cargo de servidores públicos. Sobre este particular resulta importante citar parte de lo expresado en el fallo de 15 de octubre de 1992, proferido por la S. de lo Contencioso Administrativo, donde el actor equivocó la vía y presentó su demanda de indemnización contra El Estado ante el Ministerio de Hacienda y Tesoro, fundamentada en los perjuicios económicos sufridos por la imposibilidad de trabajar, como consecuencia de un arresto ilegal y posterior repatriación, ordenada por la Fiscalía Auxiliar en ejercicio de sus funciones. Veamos: "...... En este caso en particular, nos encontramos ante una reclamación impetrada contra un funcionario del Ministerio Público, para lo cual existen canales legales previamente establecidos en normas especiales; las actuaciones adelantadas por el funcionario de instrucción deben ser declaradas previamente hecho punible, para que a partir de esta declaratoria se pueda obtener una reparación indemnizatoria ante este Tribunal, a quien le compete conocer de indemnizaciones por prestaciones defectuosas de los servidores públicos, a tenor de lo que dispone el numeral 10 del artículo 98 del Código Judicial. El fundamento legal a partir del cual pudiese instaurarse la indemnización solicitada, sería la sentencia condenatoria de un Tribunal Penal, que hubiese determinado efectivamente la comisión de un hecho punible por parte del funcionario de instrucción en el caso del señor CONTE y en base a este pronunciamiento, hacer uso de la reclamación prevista en el artículo 126 del Código Penal precitado; de esta forma puede obtenerse del Estado una indemnización subsidiaria, en caso de insolvencia del funcionario, tal como señala el artículo 52 del Código Judicial que es aplicable extensivamente a los agentes del Ministerio Público, al disponer: ....." (Cfr. Fallo de 15 de octubre de 1992, R.J. pág.305) El mismo criterio de la resolución antes transcrita, fue aplicado en otro caso donde se solicitó al Ministerio de Hacienda el reconocimiento de indemnización por los daños y perjuicios que sufrieron un grupo de publicitarias, por la pérdida de equipos y bienes muebles secuestrados o decomisados por la Fiscalía Auxiliar de la República, en diligencia de allanamiento dentro del sumario seguido a ALBERTO BOLIVAR CONTE. En este caso, la S. Tercera dijo: "...... Resumiendo, podemos afirmar que, tratándose de reclamaciones contra un funcionario del Ministerio Público, por daños, perjuicios y pérdidas ocasionadas por .... Como la Ley no prevé un resarcimiento directo o automático, se requiere en primer término, que la responsabilidad del funcionario del Ministerio Público sea previamente declarada mediante resolución jurisdiccional, para que pueda ocurrir ante esta S., para obtener la reparación indemnizatoria a que hace referencia el numeral 9 del artículo 98 del Código Judicial. ..... (Cfr. Fallo de 15 de diciembre de 1992, R.J. nov. 1992, pág.83) Posterior a estos pronunciamientos, el Pleno de la Corte dictó la sentencia de 12 de agosto de 1994, en virtud de una Consulta de Inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 200 del Código Judicial, en la que se hace un recuento de la evolución del concepto de la responsabilidad directa del Estado, por los daños que en ejercicio de la actividad pública ocasionen sus funcionarios, consagrada en el artículo 1645, en concordancia con el 1644, del Código Civil; adicionalmente, en esta sentencia se adscribe a la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las demandas fundadas en el aludido artículo 1645, cuando se trata de un servicio público. También destaca que, los casos en que la demanda se fundamente en la conducta culposa del funcionario la responsabilidad del Estado es directa, pero que cuando la misma es derivada de un delito la responsabilidad es subsidiaria. Entre la consideraciones que se expresan en esta resolución podemos destacar: "Con el trascurso del tiempo, las distintas legislaciones recogieron en alguna medida los fundamentos de la "responsabilidad directa del Estado", de la que ya se habían hecho eco la doctrina y la jurisprudencia. En nuestra legislación , el artículo 1644 del Código Civil preceptúa que "el que por acción u omisión causa daño a otro interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado". Por su parte, el artículo 1645 ibídem dispone que la obligación que impone el artículo 1644 es exigible no sólo por los actos y omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder. El párrafo 4° de este artículo 1645 del Código Civil, recientemente modificado, establecía que el Estado era responsable por los daños causados por los actos u omisiones culposos o negligentes de sus agentes especiales, es decir que no responsabilizaba al Estado por el daño causado por el funcionario a quien propiamente correspondiera la gestión realizada. Sin embargo, con las modificaciones introducidas al artículo 1645 y, en particular, al aludido párrafo, mediante la Ley N°18 del 31 de julio de 1992, se estableció en forma clara y expresa la "responsabilidad directa del Estado", al disponer la comentada norma que, en los casos del artículo 1644 ya citado, "El Estado, las instituciones descentralizadas del Estado y el Municipio son responsables cuando el daño es causado por conducto del funcionario a quien propiamente corresponde la gestión practicada, dentro del ejercicio de sus funciones." Al hacer responsables directos al Estado, a las instrucciones descentralizadas del Estado y a los Municipios, esta disposición no hace ninguna distinción en cuanto a categorías o tipos de funcionarios o servidores públicos. únicamente exige como requisitos: la producción de un daño; que el daño sea causado por el funcionario a quien propiamente le corresponda la gestión practicada, por acción u omisión culposa o negligente, y, que dicha gestión se realice dentro del ejercicio de sus funciones. Cuando los jueces y magistrados resulten culpables de la omisión de un delito, incluyendo los señalados en el artículo 200 del Código Judicial o a su familia o a tercero (artículo 119 y 120 del Código Penal). En estos casos el Estado responderá subsidiariamente del monto de los daños y perjuicios derivados de los hechos punibles cometidos por sus servidores con motivo del desempeño de sus cargos (artículo 126 del Código Penal). Es decir, que en el caso en que el J. o M.istrado cometa delito la responsabilidad civil del Estado será subsidiaria. III. C. COMPETENCIA DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA PARA CONOCER DE LAS CAUSAS POR LA PRESTACION DEFECTUOSA O DEFICIENTE DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. En nuestro país, el Acto Constitucional de 1983 introdujo en el artículo 203 de la Constitución Política de 1972, entre las atribuciones constitucionales de la Corte Suprema de Justicia , la jurisdicción contencioso administrativa respecto de la prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos. Ahora bien, si como consecuencia de la prestación defectuosa o deficiente de la actividad jurisdiccional, las partes en el proceso sufren algún daño, ¿ante qué jurisdicción deberá ocurrir la parte afectada para demandar la correspondiente reparación? Como expresan los reconocidos procesalistas panameños, F.P. y ARJONA L. , "la legislación positiva panameña prevé la posibilidad de que ante la jurisdicción contenciosa-administrativa atribuida a la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia se ejerciten las denominadas acciones directas" (F.P.J. y ARJONA L., A.. La protección jurídica del ciudadano (Procedimiento Administrativo y garantía jurisdiccional. Separata: el proceso contencioso-administrativo en Panamá. Editorial Civitas, S.A. Madrid. 1993, pág. 2660). En efecto, el artículo 203 de la Constitución Nacional , en su numeral segundo, consagra la Jurisdicción Contencioso-Administrativas, atribuida por esa misma disposición a la Corte Suprema de Justicia y, en particular, a la S. Tercera de ese mismo organismo, en virtud de lo dispuesto en la parte inicial del artículo 98 del Código Judicial. A dicha jurisdicción compete, de acuerdo a la norma constitucional en referencia, tal como ya lo hemos comentado, entre otras materias, la " prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos". El artículo 98 del Código Judicial se encarga de desarrollar aquella norma constitucional y enumera las distintas materias que son de competencia de la S. Contencioso-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia. Dentro de los diferentes procesos cuyo conocimiento ha sido atribuido a la S. Tercera, el numeral décimo se refiere a la prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos y establece en tal sentido, que esta S. conocerá en materia administrativa de "las indemnizaciones de que sean responsables directos el Estado y las restantes entidades públicas, por el mal funcionamiento de los servicios públicos a ellos adscritos". Se observa así, que tanto la norma constitucional (art.203, N°2) como también la categoría legal (art. 98, N°10), asignan competencia a la Corte Suprema de Justicia, S. Tercera para conocer de los procesos que se originen en razón de la prestación defectuosa, deficiente o mal funcionamiento de los servicios públicos. Esto significa, que si la actividad jurisdiccional o de administrar justicia se presta de manera defectuosa o deficiente, de modo que de su prestación resulte un perjuicio o un daño a una o ambas partes del proceso, la responsabilidad será exigible mediante una acción directa ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que, en nuestro medio, es ejercida por la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia. En caso de que el daño se cause como resultado de la comisión de un delito sobre su autor recaerá la responsabilidad que del mismo se derive y el Estado responderá subsidiariamente si el delito lo comete el funcionario público con motivo del desempeño de su cargo." (Jurisprudencia Constitucional. Fallo del 12/8/94. M.. Ponente: M.A.F. de Aguilera) Posterior a la citada sentencia, el Pleno de la Corte mediante fallo de 19 de enero de 1995, que declaró inconstitucional la palabra "subsidiaria" del numeral 9 del artículo 98 del Código Judicial, reafirmó el señalamiento relativo a la competencia privativa de la S. Contencioso Administrativa para conocer de las causas por prestaciones defectuosas o deficientes de los servicios públicos, sancionando claramente el principio de responsabilidad directa del Estado en dichos supuesto, en virtud del sentido y alcance del numeral 2 del artículo 203 de nuestra Constitución. En otro orden de ideas, es importante aclarar que el Estado a través de sus Órganos puede ejecutar actos de distinta naturaleza, como son los actos administrativos, de policía, políticos, judiciales y legislativos. Generalmente, cuando se demanda la responsabilidad del Estado se alude al cuestionamiento de la actuación de la Administración Pública, representada por el Órgano Ejecutivo (Ministerios y dependencias), las entidades autónomas, semiautónomas y de los Municipios. La Administración Pública cuenta con varios mecanismos jurídicos a través de los cuales realiza su actividad, como son: los actos administrativos, los hechos administrativos, las omisiones administrativas y las operaciones administrativas. También la doctrina, al igual que nuestra jurisprudencia, ha incluido las denominadas vías de hecho como una causal de responsabilidad de la administración. Según se tiene dicho, "las vías de hecho no son en sentido estricto una modalidad de actividad administrativa, comparable con los actos, hechos y operaciones administrativas, sino más bien un vicio de esa actividad como la desviación de poder o el abuso de poder"(Cfr."DERECHO ADMINISTRATIVO GENERA", G.H.R., 2da. Ed., Ediciones Ciencias y Derecho, Santa Fé de Bogotá, 1995, p.371). Por la importancia que tiene para este caso lo que implica las referidas vías de hecho, como parte de la actividad de la Administración, esta S. de la Corte considera necesario plasmar algunas consideraciones expresadas por el citado autor, en las que se deja establecido que la responsabilidad estatal que genera la comisión de éstas por parte de la administración, debe ser demandada ante la jurisdicción contencioso administrativo, que sería la entidad competente para determinar, si es del caso, si procede la reparación del derecho y acordar las correspondientes indemnizaciones. Veamos: "128. Las Vías de Hecho Se llegó a considerar equivocadamente que hay actividad de la Administración por las llamadas vías de hecho. Estas, son diferentes de los hechos administrativos, pues en estos falta la voluntad administrativa, en tanto que en aquéllas hay voluntariedad y además arbitrariedad, representada en ausencia de móviles de servicio público o en inobservancia de los procedimientos legales, en ambos casos actuando de manera altamente irregular. ..... En Colombia llegamos a tomar las vías de hecho como una de las causales de responsabilidad estatal, conjuntamente con otras causales como las "actuaciones, omisiones, hechos, operaciones y vías de hecho" (decreto.ley 528 de 1964, art.30 y 32), como si constituyera una categoría de actividad administrativa diferente de esas actuaciones, omisiones, hechos y operaciones administrativas. Como así lo había expresado la ley, el Consejo de Estado sostuvo que la operación administrativa y la vía de hecho se excluyen: "Hay operación administrativa en el ejercicio de un derecho reglamentado en provecho de la administración y con el empleo del correspondiente procedimiento. Si faltaren tales requisitos, el principio se sanciona en lo que se llama vía de hecho, es decir, la administración comete una vía de hecho o una usurpación de poder, y la administración recibe la misma sanción si usa un derecho que no ha sido previa y formalmente reglamentado, o que posee realmente pero sin observar los procedimientos que le son impuestos, protectores de los intereses de terceros." .... " Tanto en el caso que haya operación fuera de los poderes o fuera de los procedimientos que obligan a la administración, el acto de poder público debe ser calificado como vía de hecho, ya que no es administrativo, y se puede demandar ante lo contencioso administrativo la reparación del daño causado. El Consejo de Estado es competente para reparar el derecho y acordar las indemnizaciones a que hubiere lugar". O sea que, según esta última posición, hay vía de hecho cuando en la ejecución de un acto o una operación administrativa se actúa sin poderes legales o reglamentarios, o sin observancia de los procedimientos establecidos, y en forma tan ostensiblemente irregular y grosera que afecta los derechos fundamentales de las personas. ..... 130. Responsabilidad por la Actividad Administrativa Toda la actividad administrativa, representada en actos, hechos, omisiones y operaciones de la Administración, puede generar responsabilidad estatal si incurre en alguno de los vicios propios de los actos irregulares, expedición irregular, abuso de poder, desviación de poder, y, en general, ilicitud. Esos vicios están señalados en los arts.84 y anteriores del C.C.A. Este estatuto le confiere competencia al Consejo de Estado y a los Tribunales administrativos para declarar esa responsabilidad y para condenar al restablecimiento del derecho violado o al pago de la indemnización correspondiente. El Consejo de Estado ha elaborado una doctrina para tipificar las reglas de responsabilidad estatal, diferentes de las del derecho civil, diferenciando así la responsabilidad civil de la administrativa. Consideró que el derecho civil regula relaciones patrimoniales y de familia entre particulares, en tanto que el administrativo regula relaciones jurídicas entre entidades públicas y entre éstas y los particulares. Hecha esa diferenciación, la jurisprudencia nacional acogió la tesis de la francesa sobre la llamada falla del servicio, basada en "el deber del Estado de prestar a toda la comunidad los servicios públicos y en virtud de la cual el daño originado en irregularidades o deficiencias de éstos, debe ser satisfecho por la administración; no juega, pues, necesariamente, el concepto de culpa de un agente identificado, por la falla puede ser orgánica, funcional o anónima". Se trata, entonces, de una culpa estatal, que tiene sus propios fundamentos: es objetiva, anónima y directa, y se basa en las normas de la Constitución Nacional. Al lado de la culpa del servicio existe la culpa del agente, que hoy se estiman acumulables." ("DERECHO ADMINISTRATIVO", G.H.R.R., 2da ed., Ediciones de Ciencias y Derecho, S. de Bogotá, 1995, pp.368, 369, 370, 371 y 372) (énfasis como aparece) La jurisprudencia de la S. Tercera de la Corte ha reconocido que son competentes para conocer de la acción de reparación directa por hechos, omisiones, o las llamadas "vías de hecho de la administración" que hayan causado perjuicio a un particular, con fundamento en lo normado en el numeral 10 del artículo 97 (antes 98) del Código Judicial, referente al deficiente o mal funcionamiento del servicio público. En este sentido, en sentencia de 31 de enero de 1995 esa S. de la Corte manifestó lo siguiente: "..... El Director de la Autoridad Portuaria en informe con fecha 26 de noviembre de 1992 solicita se nieguen las pretensiones de la parte actora porque no existe prueba de ningún acto administrativo impugnado que conlleve perjuicios al demandante. Añade además que la demanda presentada es inadmisible porque no se ha agotado la vía gubernativa. A este respecto la S. desea señalar que precisamente por no existir un acto acusado de ilegalidad es que se debe recurrir directamente ante esta S.. Veamos, la vía gubernativa se agota con el recurso de reconsideración y el de apelación, ambos interpuestos ante el funcionario administrativo para que aclare, modifique o revoque una resolución, emitida por él mismo. En el presente caso se reclama una indemnización alegando que ha existido una deficiencia en el servicio del Estado, hecho que se ha originado de una omisión más que de un acto y según el artículo 98, numeral 10 del Código Judicial, faculta a la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo conocer de estos asuntos. Se trata aquí de la acción de reparación directa en la que no hay que agotar la vía gubernativa y a la cual puede acudir en los casos de hechos o vías de hecho de la administración que hayan causado perjuicio a un particular. Veamos lo que esta S. en sentencia de trece de diciembre de mil novecientos setenta y seis señaló: ".... Estos preceptos son incuestionables cuando la impugnación tiene por origen un acto, resolución, orden o disposición administrativa, pero aquí no nos encontramos ante esa regla general, sino ante la excepción que se presenta cuando se encuentran de por medio hechos y no actos. Y nuestro sistema contencioso-administrativo no es ajeno a ello, puesto que desde el momento que su competencia se ocupa de las indemnizaciones de que sean responsables directos el Estado o las entidades públicas autónomas o semi autónomas, causadas por el mal funcionamiento del servicio público a ellos adscritos, tal como lo enuncia el inciso 11 del artículo 27 de la Ley No.47 de 1956, ella encuadra la impugnación de los hechos u operaciones administrativas de que trata el artículo 68 de la ley contencioso-administrativa Colombiana." Pues bien, al no existir un acto administrativo previo y no requerirse el agotamiento de la vía gubernativa, estamos como lo que calificara la sentencia citada "ante un hecho material que acarrea en forma directa determinada responsabilidad". ...... Si bien es cierto que existe esta vía que permite el reclamo a través de la misma institución (Autoridad Portuaria), no es menos cierto que, por razones de orden constitucional no se puede negar el acceso directo a la vía contencioso-administrativa en estos casos de defectuoso funcionamiento de un servicio público, pues el artículo 203 de la Constitución Nacional en su numeral dos, otorga la facultad a la jurisdicción contencioso-administrativa para el caso que nos ocupa. ....." (Sentencia de 31 de enero de 1995 - Corte Suprema. SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Demanda Contencioso Administrativa de Indemnización interpuesta por PARIMEX, S.A. contra Autoridad Portuaria y la Nación. M.. Ponente: A.H.) (El énfasis es de la S. Civil) Así, al observar lo expresado en la cita doctrinal y en la jurisprudencia previamente transcritas y, en atención a que la responsabilidad civil del Estado que se demanda en este caso deriva de una actividad ejecutada supuestamente por miembros de una dependencia del Ministerio de Gobierno y Justicia, las denominadas Fuerzas de Defensa, a quienes se le acusa de haber actuado en la instalaciones del Diario La Prensa sin orden de autoridad competente y sin cumplir con el respectivo procedimiento legal, a juicio de esta S., ese supuesto hecho se enmarca en la denominada falla del servicio , ya que cuando actuaron de esa manera incurrieron en evidentes irregularidades y deficiencias en el servicio público que tenían que prestar a la comunidad. Lógicamente estos vicios propios de actos irregulares, calificados por la doctrina como: "expedición irregular, abuso de poder, desviación de poder y, en general, ilicitud", generaron un daño a particulares, debido a lo cual se tiene derecho a exigir una satisfacción a la administración. Hay que señalar que no existe norma que expresamente le otorgue competencia a la jurisdicción civil en estos casos relativos a las demandas de indemnización contra el Estado, donde se reúnen los presupuestos del artículo 1645 del Código Civil. Sin embargo, debemos recordar que antes de que se creara la jurisdicción contencioso administrativa en nuestro país y antes de que existiera la norma que atribuye esta competencia específicamente a esa jurisdicción (artículo 97, nums. 8, 9 y 10 C.J.), los tribunales civiles conocían de estas demandas en virtud del artículo 159 numeral 16 del Código Judicial (actual art.159,num.14), de ahí que en algunas ocasiones, como en este caso, el demandante equivoque la vía idónea para exigir su pretensión indemnizatoria. Aunado a lo expuesto, conviene aclarar, conforme lo viene reiterando nuestra jurisprudencia, que es distinto el caso en que se demande únicamente a un servidor público como causante del daño, acreditándose que el mismo no actuaba dentro del marco de sus funciones o con motivo de éstas, en cuyo caso la jurisdicción correspondiente sería la civil. Lo que ésta última jurisdicción no puede conocer son las pretensiones indemnizatorias enderezadas contra El Estado en litisconsorcio pasivo con el servidor público causante del daño, en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas. Esta S. de la Corte ha tenido que inhibirse del conocimiento de casos como el presente, que no corresponden a la jurisdicción civil, declarando la nulidad de todo el proceso por ordenarlo así el numeral 1o del artículo 733 del Código Judicial. Entre la reiterada jurisprudencia que sobre el particular existe podemos citar la sentencia de 15 de abril de 1999 y la de 27 de enero de 2003 en las que se manifestó lo siguiente: "Como puede observarse, se trata de una pretensión indemnizatoria contra el Estado, en que se alega que los daños fueron causados por un servidor público, "quien al momento de ocurrir el accidente se encontraba desempeñando sus funciones oficiales como supervisor del IDAAN", afirmación que hacen los demandantes en el hecho TERCERO de la demanda (f.6) y en su alegato de conclusión de primera instancia (f.167). Consecuentemente, tratándose de un proceso en el que se pretende obtener una indemnización del Estado por los actos culposos de un funcionario público, no es la jurisdicción civil la que debe conocer del mismo, sino la S. Tercera de lo Contencioso-Administrativo. (fs. 11 y 12 del fallo de 27 de enero de 2003) ..... " Ahora bien, advierte la S. que la parte resolutiva condena solidariamente al causante del accidente y a una entidad pública, la empresa pública denominada CORPORACION AZUCARERA LA VICTORIA, cuyo representante legal es el Ministro de Desarrollo Agropecuario, a tenor de lo que dispone el artículo 4º de la Ley No 8 de 25 de julio de 1973. No obstante, es evidente que la jurisdicción civil no es la que corresponde para conocer la pretensiones indemnizatoria a que debe ser condenado el Estado por los actos dolosos o culposos que realice un servidor público en ejercicio de sus funciones, responsabilidad ésta que es directa, y no subsidiaria, a partir de la declaratoria de inconstitucionalidad recaída entre otras, por la frase "subsidiaria" existente en el artículo 98 del Código Judicial, reservándose, en tales casos, a la jurisdicción contencioso administrativa que ejerce la S. Tercera de la Corte, las controversias que se susciten con ocasión de tales pretensiones indemnizatorias. (V. sentencias de 12 de agosto y 19 de enero de 1995). ..... Es evidente, por lo expuesto, que lamentablemente el recurrente equivocó la vía utilizada, al dirigir una pretensión indemnizatoria conjuntamente con el servidor público causante del accidente y la empresa pública en la que prestaba sus servicios a la jurisdicción civil, cuando la jurisdicción competente es la jurisdicción contencioso-administrativa que ejerce, en nuestro país, la sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia (artículo 203 de la Constitución Política), por lo que con arreglo a lo que dispone el artículo 722, numeral 1º del Código Judicial, la sentencia recurrida debe ser declarada nula por ser dictada por una jurisdicción que no le correspondía por razón de la materia. Conviene dejar sentado que, caso distinto sería el supuesto en que el causante del daño, servidor público, no actuaba dentro del marco de sus funciones o con motivo de éstas, por lo que, en este supuesto, la jurisdicción correspondería a la S. Primera, siempre que tales extremos exceptivos se encuentren acreditados en el proceso, y que dicho servidor sea el único demandado. Para lo que la S. carece de jurisdicción es para conocer las pretensiones indemnizatorias enderezadas contra el Estado en litisconsorcio pasivo con el servidor público causante del daño, en el ejercicio de sus funciones o pretextando ejercitarlas, pues, en tales supuestos la responsabilidad directa del Estado por los daños causados por sus servidores públicos no le corresponde a la jurisdicción civil. ......" (Sentencia de 15 de abril de 1999, Corte Suprema- SALA DE LO CIVIL, L.D.M. recurre en casación en el proceso ordinario que le sigue a CORPORACION AZUCARERA LA VICTORIA, H.R. y C.S.L.) (El énfasis y subrayado es de la S.) En el reciente fallo de 27 de enero de 2003 se continúa leyendo: ".... Al igual que en el precedente anteriormente citado, en el presente caso la parte demandante enderezó su pretensión, de manera conjunta solidaria, contra una institución autónoma del Estado y el responsable del daño, razón por la cual su conocimiento no le corresponde a la jurisdicción civil sino a la contencioso-administrativa, en la que por supuesto le corresponderá la carga, entre otras, de probar que el causante del daño era funcionario público y que al momento de ocurrir el accidente se encontraba en el ejercicio de una misión oficial, tal cual lo afirma como fundamento de su pretensión. En estas circunstancias, existe la causal de distinta jurisdicción consagrada en el numeral 1 del artículo 733 del Código Judicial, la cual es absoluta y puede ser alegada por cualquiera de las partes o ser declarada de oficio por el juez en el momento en que la advierta, que es a lo que se procede. Por las razones anteriormente expuestas, la Corte Suprema, SALA DE LO CIVIL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CASA la sentencia proferida por el Primer Tribunal Superior del Primer Distrito Judicial el 25 de octubre de 1999 y, actuando como tribunal de instancia, DECLARA LA NULIDAD por falta de jurisdicción, del proceso ordinario instaurado por M.M. ROMANO y B.G.G. contra R.C.R., INSTITUTO DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS NACIONALES (I.D.D.A.N.) Y COMPAÑIA NACIONAL DE SEGUROS, S.A. (CONASE)." (Fs.13 y 14 del fallo) Adicionalmente, cabe mencionar que en la S. Tercera de lo Contencioso-Administrativo se admitió la demanda contencioso-administrativa de indemnización interpuesta por el Diario El Siglo, S.A. para que se condene al Estado Panameño a pagar la suma de B/3,153,777.00 por los daños y perjuicios materiales ocasionados por la Gobernación de la Provincia de Panamá en sus instalaciones. Este caso es similar al presente y fue admitido por dicha S. de la Corte mediante resolución de 28 de mayo de 1997, la cual fue confirmada por la resolución de 21 de noviembre de 1997, siendo que en la actualidad tal proceso ya fue resuelto mediante sentencia de 23 de enero de 2003, que resolvió: CONDENAR AL ESTADO PANAMEÑO a indemnizar a los demandantes por los daños y perjuicios causados por la acción del Ex-Gobernador de la Provincia de Panamá, "al ordenar impedir la circulación e impresión del Diario El Siglo en el año 1987". Finalmente, esta S. de lo Civil debe reiterar que el artículo 97 (antes 98) del Código Judicial establece, entre las competencias asignadas a la S. Tercera de la Corte, el conocer de los procesos de indemnización directa contra el Estado y las entidades públicas, donde se impute dolo, culpa o negligencia, en los supuestos que específicamente establecen sus numerales 8, 9 y 10, que a la letra expresan: "Artículo 97. (98) A la S. Tercera le están atribuidos los procesos que se originen por actos, omisiones, prestaciones defectuosas o deficientes de los servidores públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos o autoridades nacionales, provinciales, municipales y de las entidades públicas autónomas o semiautónomas, En consecuencia, la S. Tercera conocerá en materia administrativa de lo siguiente: 1.B.... 2. .... 3.-.... 4.-.... 5.-.... 6.-..... 7.-..... 8.-De las indemnizaciones de que deban responder personalmente los funcionarios del Estado, y de las restantes entidades públicas, por razón de daños o perjuicios causados por actos que esta misma S. reforme o anule; 9.-De las indemnizaciones por razón de la responsabilidad del Estado, y de las restantes entidades públicas, en virtud de daños o perjuicios que originen las infracciones en que incurra en el ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas cualquier funcionario o entidad que haya proferido el acto administrativo impugnado. 10.-De las indemnizaciones de que sean responsables directos el Estado y las restantes entidades públicas, por el mal funcionamiento de los servicios públicos a ellos adscritos; 11.-......... Según se ha podido concluir de todo lo que se deja expuesto, el presente caso se ubica en el supuesto que establece el transcrito numeral 10 de la norma citada, por lo que su conocimiento no corresponde a esta jurisdicción de lo civil sino a la de lo contencioso administrativo. Finalmente, cabe indicar que fue acertada la advertencia que hizo el Fiscal de Circuito inicialmente, sobre la existencia dentro de éste proceso de la causal de distinta jurisdicción, como se puede apreciar de fojas 688 a 692 de este expediente, incidencia que en ese momento debió haber sido reconocida. Como es sabido, la falta de jurisdicción es una causal de nulidad absoluta e insubsanable, tal como lo establece el numeral 1º del artículo 733 del Código Judicial, artículo relativo a las causales de nulidad comunes a todos los procesos, que debe ser decretada de oficio por el J. en el momento en que la advierta. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema, SALA DE LO CIVIL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA LA NULIDAD del proceso instaurado por R.E.A. y OTROS contra EL ESTADO, por DISTINTA JURISDICCION, con fundamento en el artículo 733, numeral 1º del Código Judicial. ..." Establecida la competencia de la S. Tercera, en las demandas de indemnización que se presenten contra el Estado Panameño, es necesario advertir, que este Tribunal de Ad-Quem, en cuanto a los argumentos del apelante, el resto de la S. aprecia que el mismo tampoco a podido enervar la posibilidad de que la demandante carezca de legitimación, al elaborar un análisis propio de una sentencia de fondo, que ni la propia S. ha podido entrar a resolver, por encontrarse en una incipiente etapa preliminar de admisibilidad, por lo que esta situación no es obstáculo para el respectivo análisis de rigor. De otro sentido, y en cuanto a la pretendida prescripción de la acción contencioso administrativa de indemnización, el recurrente establece una fecha cierta, fecha esta que no se puede constatar, debido a que el análisis de las pruebas debe ser realizado en la etapa procesal oportuna, y no en este momento del proceso. Por otra parte, si bien es cierto el requerimiento de situaciones jurídicas para admitir procesos o causas ante la S. Tercera, que la propia Ley contencioso señala para ello, no es menos cierto que el desarrollo jurisprudencial juega un papel preponderante a la hora de garantizarle al administrado que su causa va a ser revisada por eminentes vicios de ilegalidad en la actuación estatal. Por ello, en este marco de referencia, la jurisprudencia se ha apoyado en la Tutela Judicial Efectiva, que no es más que garantizarle al ciudadano una apertura de la Judicatura, para que su causa sea revisada, cuando existan evidentes perjuicios. En consecuencia, este Tribunal de Apelaciones advierte, que la acción promovida se ajusta a lo que la doctrina denomina "Tutela Judicial Efectiva"; puesto que la demandante persigue el acceso al proceso, tal como la doctrina de la mano del jurista F.C.B., en su obra "La Tutela Judicial Efectiva ", ha estipulado: "Una vez reconocido el acceso a la Jurisdicción, la siguiente garantía comprendida en el derecho a la Tutela Judicial Efectiva es la del acceso al proceso o procesos judiciales que se hallen establecidos por la ley para que, a través de él, el Órgano Jurisdiccional pueda pronunciarse sobre la cuestión planteada por el ciudadano. Tal derecho, como el de la tutela en general, es un derecho de configuración legal. Cuando las exigencias formales obstaculizan de modo excesivo o irrazonable el ejercicio del derecho fundamental, o si en el caso concreto esos requisitos han perdido su finalidad o su incumplimiento puede convertirse en una falta subsanable, es cuando la inadmisión puede resultar desmesurada y vulneradora del derecho fundamental en juego." (C.B., F., La Tutela Judicial Efectiva, B., Barcelona, 1994, Pág. 49). En vista de lo anteriormente planteado, esta Superioridad se ha expresado sobre el tema, en los siguientes precedentes: 1. Auto de 15 de septiembre de 2006 "... En el negocio subjudice, este Tribunal de alzada advierte que el acto administrativo impugnado afecta derechos meramente subjetivos siendo la vía adecuada para accionar ante esta S., en su momento, la acción de plena jurisdicción, que tal como lo establece la ley contencioso-administrativa prescribe, salvo disposición legal en contrario, al cabo de dos meses, a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto o de realizado el hecho o la operación administrativa que causa la demanda. No obstante lo anterior, esta Corporación no puede soslayar que debido a la naturaleza propia del acto dictado por la Administración así como el cariz social de los actores de la presente controversia, la difunta señora S.C., madre del accionante, no formó parte del procedimiento administrativo, por lo que no tuvo conocimiento del mismo. De igual forma, llama poderosamente la atención de esta Superioridad la gama de inconsistencias que, prima facie, se observan respecto de la adjudicación realizada a favor del señor J.E.M.R., por parte de la Dirección Nacional de Reforma Agraria aunado al hecho de que reposa en el expediente Sentencia de 25 de mayo de 2004, proveniente del Tribunal de Apelaciones y Consultas del Circuito de Coclé, Ramo Penal, que condena al señor J.E.M. con pena de prisión y días multas, por haber resultado responsable en la calidad de autor del delito de Usurpación, la cual de acuerdo con el artículo 786 del Código Judicial, normativa que se aplica supletoriamente en los procesos contencioso-administrativos, constituye plena prueba en cuanto a existencia y contenido. Tomando como base lo antes expuesto, este Tribunal de Apelaciones, de forma excepcional, considera lo justo el conocer de la acción que nos ocupa, por lo que debe declararse admisible la demanda presentada pues de lo contrario, en el caso de no admitirla, estaríamos limitando la posibilidad del demandante de tener acceso a este tipo de procesos judiciales e impedirle que el mismo sea dilucidado y esclarecido en la etapa procesal correspondiente. En razón de lo detallado, esta Superioridad considera oportuna la ocasión para hacer suyas las juiciosas acotaciones vertidas por el jurista F.C.B., en su obra "La Tutela Judicial Efectiva", en relación a la situación antes planteada: "Una vez reconocido el acceso a la Jurisdicción, la siguiente garantía comprendida en el derecho a la Tutela Judicial Efectiva es la del acceso al proceso o procesos judiciales que se hallen establecidos por la ley para que, a través de él, el Órgano Jurisdiccional pueda pronunciarse sobre la cuestión planteada por el ciudadano. Tal derecho, como el de la tutela en general, es un derecho de configuración legal. Cuando las exigencias formales obstaculizan de modo excesivo o irrazonable el ejercicio del derecho fundamental, o si en el caso concreto esos requisitos han perdido su finalidad o su incumplimiento puede convertirse en una falta subsanable, es cuando la inadmisión puede resultar desmesurada y vulneradora del derecho fundamental en juego." (C.B., F.. La Tutela Judicial Efectiva. Editorial B., Barcelona. 1994. Pág. 49). Frente a este escenario jurídico, este Tribunal de Segunda Instancia estima procedente confirmar el auto recurrido y darle trámite a través de una demanda de plena jurisdicción, por lo que a ello se avoca. Por consiguiente, el resto de los M.istrados que integran la S. Contencioso-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMAN el Auto de 24 de marzo de 2004, que ADMITE la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, interpuesta por el licenciado H.V., actuando en representación de D.B.C.. 2. Auto de 12 de marzo de 2007 "... La inclusión de este argumento permite considerar la Resolución en la que se impone la sanción de inhabilitación, como un acto independiente y demandable ante la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia. No admitir la acción interpuesta sería limitar la posibilidad del demandante de tener acceso a este tipo de procesos judiciales e impedirle al mismo conocer en la etapa procesal correspondiente, si en efecto, la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Economía y Finanzas es competente para inhabilitar a una empresa distribuidora de medicamentos, pese a la existencia de una norma especial y posterior como lo es la Ley 1 de 10 de enero de 2001, que regula la adquisición de medicamentos e insumos en las entidades de salud. En torno a la petición de revocatoria del auto admisorio de la demanda que hace el Procurador de la Administración, señalando que la Resolución Nº 526 de 2005 no le pone fin a una situación y por ello no es susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, resulta oportuno citar lo expresado por el jurista F.C.B., en su obra La Tutela Judicial Efectiva. "Una vez reconocido el acceso a la Jurisdicción, la siguiente garantía comprendida en el derecho a la Tutela Judicial Efectiva es la del acceso al proceso o procesos judiciales que se hallen establecidos por la ley para que, a través de él, el Órgano Jurisdiccional pueda pronunciarse sobre la cuestión planteada por el ciudadano. Tal derecho, como el de la tutela en general, es un derecho de configuración legal. Cuando las exigencias formales obstaculizan de modo excesivo o irrazonable el ejercicio del derecho fundamental, o si en el caso concreto esos requisitos han perdido su finalidad o su incumplimiento puede convertirse en una falta subsanable, es cuando la inadmisión puede resultar desmesurada y vulneradora del derecho fundamental en juego". (C.B., F.. La Tutela Judicial Efectiva, B., Barcelona, 1994, Pág. 49). Frente a lo planteado, se reconoce como impugnable al acto que inhabilita a la demandante para contratar con el Estado por un término de seis (6) meses; por lo que el Tribunal de Alzada estima procedente mantener el Auto objeto de apelación. Por consiguiente, el resto de los M.istrados que integran la S. Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la resolución de 8 de marzo de 2006, que ADMITE la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, interpuesta por la licenciada V. De Luca Diez en representación de AGENCIAS CELMAR, S.A. ..." 3. Auto de 27 de agosto de 2004 "... Si bien es cierto, la pretensión del demandante no está fundamentada en ninguno de los supuestos del artículo 97 del Código Judicial, (numerales 8, 9 y 10), este Tribunal advierte que en este caso, la pretensión indemnizatoria solicitada por el demandante es lo suficientemente clara para que la S. pueda pronunciarse sobre el presente negocio. Esto es así, toda vez que de los apartados referentes a "Lo que se demanda " y a los "Hechos de la demanda", el demandante expone con claridad que el Municipio de C., es la entidad ante la cual se reclama dicha indemnización, por una suma de B/.133, 363.80, derivada del incumplimiento del contrato de arrendamiento suscrito entre el señor TOMÁS LEE MOCK y Municipio de C.. Siendo así, considera el resto de la S., la demanda cumple con los requisitos suficientes para que la misma sea admitida y no admitirla sería en cierta forma limitarle la posibilidad al demandante de tener acceso a este tipo de procesos judiciales, sobre todo cuando en el presente negocio como anteriormente hemos indicado la pretensión es clara. Este Tribunal estima conveniente traer a colación lo señalado por el jurista F.C.B., que nos dice..."Cuando las exigencias formales obstaculizan de modo excesivo o irrazonable el ejercicio del derecho fundamental, o si en el caso concreto esos requisitos han perdido su finalidad o su incumplimiento puede convertirse en una falta subsanable, es cuando la inadmisión puede resultar desmesurada y vulneradora del derecho fundamental en juego." (C.B., F., La Tutela Judicial Efectiva, B., Barcelona, 1994). Referente a que el contrato de arrendamiento no fue presentado en copia auténtica, es de advertir que en el caso en estudio, se está reclamando una indemnización por daños y perjuicios, y no así la nulidad de este contrato, caso en el que sí sería necesario aportarlo autenticado, por lo que el resto de la S. considera que tal situación pudiera ser subsanada posteriormente en la etapa probatoria. Frente a lo señalado, este Tribunal de Segunda Instancia estima procedente revocar el auto recurrido y admitir la demanda. En consecuencia, el resto de los M.istrados que integran la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, previa REVOCATORIA del Auto de 5 de mayo de 2004, ADMITEN la demanda contenciosa administrativa de indemnización por daños y perjuicios, interpuesta por el licenciado C.C., en representación de TOMÁS LEE MOCK, para que se condene al Municipio de C. al pago de B/.133,368,80 mas costas, gastos e intereses, en virtud del incumplimiento del contrato de arrendamiento. ..." Por lo señalado, esta M. estima pertinente manifestar que es en la etapa procesal oportuna, en donde las consideraciones planteadas serán o no validadas. En mérito de lo expuesto, el resto de los M.istrados que integran la S. Tercera (Contencioso Administrativo) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMAN la resolución de 28 de enero de 2014, que ADMITE la demanda contencioso administrativa de indemnización, interpuesta por el licenciado J.F., en representación de MAYBETH Y. CORONADO PRADO, para que se condene a la Caja de Seguro Social (CSS) (el Estado Panameño), al pago de dos millones ciento diez mil cuatrocientos sesenta y un balboas con 78/100 (B/.2,110,461.78), en concepto de daños y perjuicios causados. N., VICTOR L. BENAVIDES P. LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)