Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 24 de Mayo de 2010

Ponente:Victor L. Benavides P.
Fecha de Resolución:24 de Mayo de 2010
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El Procurador de la Administración, el D.O.C., mediante Vista No.220 de 3 de marzo del año en curso ha presentado escrito de APELACIÓN en contra de la resolución de fecha 14 de septiembre de 2009 que admite y corre en traslado la demanda contencioso administrativa de indemnización interpuesta por la Licenciada V.A. actuando en representación de F.G.O., para que se condene al ESTADO PANAMEÑO (INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO y CENTRO DE CONVENCIONES ATLAPA), al pago de cinco millones trescientos setenta y cinco mil quinientos sesenta y ocho dólares con ocho centésimos (B/.5.375.568.08) en concepto de daños y perjuicios causados por el mal funcionamiento de la entidad demandada.

Ahora bien, en un minucioso recorrido procesal realizado al expediente de la causa observamos que la presente demanda fue presentada en los estrados de ésta Colegiatura el día siete (07) de agosto de 2009.

Que el día tres (03) de marzo de 2010 se notifica del auto admisorio a la Procuraduría de la Administración, quien anuncia y sustenta su recurso de apelación el día cuatro (04); y posteriormente el día dieciséis (16) de marzo, la Licenciada Ayala presenta escrito de oposición al recurso impetrado.

En ese sentido, apreciamos que no consta dentro del expediente la notificación del auto admisorio de la demanda a la parte actora, por lo que se debe entender como notificada desde que se notificó del traslado al recurso de apelación mediante informe del Centro de Comunicaciones Judiciales, visible a foja 155, por aplicación de la tan conocida "notificación por conducta concluyente" contemplada en el artículo 1021 (1007) del Código Judicial.

Siendo así, se entiende que el recurso en estudio ha sido presentando, sustentando y objetado en tiempo, todo de conformidad con lo establecido en el artículo 1132 y subsiguientes del Código Judicial.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

En lo medular del escrito de apelación, el Procurador de la Administración alega que a su juicio, la presente demanda no debe ser admitida por las siguientes causas:

En primer lugar, alega que la responsabilidad que se le puede exigir al Estado mediante una demanda de indemnización, es aquella de tipo extracontractual o la derivada de la culpa o negligencia, sin embargo, considera que en la presente causa lo que procedía era que el hoy demandante, propusiera una demanda ordinaria en contra de D.V., organizadora del evento, para que la prenombrada fuera condenada al pago de una indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por el accidente de trabajo que le ocurrió el 31 de agosto de 2008, producto de la relación contractual de carácter profesionales que mediara entre ellos.

En segundo lugar, alegan una excepción de falta de legitimación pasiva en la causa, en atención al hecho de que de acuerdo con la cláusula séptima del contrato de arrendamiento, el arrendatario es responsable ante el Estado, las autoridades, sus empleados, artistas y particulares, por todas las obligaciones, compromisos o deudas que adquiera en la ejecución del contrato, como lo son las indemnizaciones derivadas de accidentes de trabajo, o de cualquier otra índole ocurridos a los artistas, trabajadores del arrendatario, o a cualquiera de los participantes en los eventos promovidos por el arrendatario.

Seguidamente, sostienen en base a lo anterior, una Excepción de inexistencia de la obligación.

Que en base a la cláusula decimoséptima del contrato de arrendamiento, la arrendadora consintió en comprar un seguro de responsabilidad civil general que cubriera las lesiones personales, con lo cual, desafortunadamente no cumplió.

Solicitando así, que la Sala revoque la providencia de 14 de septiembre de 2009 que admite la presente demanda de indemnización, y en su lugar, no se admita la misma.

Por su parte, el opositor sostiene a manera de introducción, que se oponen al recurso de apelación presentado por la Procuraduría de la Administración, toda vez que se infiere en una interpretación errónea a la participación dada al ESTADO en el libelo de demanda, alegando una serie de excepciones que se refieren al fondo de la controversia y que requieren un análisis de las pruebas aportadas y aducidas dentro del proceso, etapa que no ha llegado aún.

Ahora bien, respecto al hecho de que la parte demandada no es legítima en este proceso, sostienen que la interpretación correcta de la cláusula séptima es que, si bien por una parte, se exonera al ARRENDADOR de toda responsabilidad imputable al ARRENDATARIO, por la otra, ésta cláusula no exonera al ARRENDADOR de responsabilidad por daños y perjuicios de cualquier índole imputables al ARRENDADOR, como consecuencia de una acción u omisión causada por la culpa o negligencia incurrida por algún funcionario de ATLAPA.

Que al haber sido un funcionario público el causante del daño, EL ESTADO es responsable de indemnizar al señor GUTIERREZ, en virtud del artículo 1645 del Código Judicial.

Respecto a la obligación de contratar una póliza de seguros, señalan que EL ESTADO también es responsable por no haber velado para que se cumpliera el contrato, el cual inclusive debió haber rescindido por incumplimiento de una de las partes, antes de ocurrida la tragedia.

Que en efecto, fue la deficiente prestación o mal funcionamiento del servicio público que brindó la ATP a través de los funcionarios de ATLAPA, quienes por negligencia omitieron rescindir el contrato, lo que expuso a su cliente a no recibir cobertura de la póliza de seguros.

Finalmente, dejan claro que no basta decir que la señora V. es la responsable por no tener la póliza de responsabilidad civil correcta al momento de la presentación o que esta acepto la exclusión de responsabilidad a favor del arrendador; puesto que a su consideración, es una posición simplista y errónea, toda vez que era un contrato bilateral con obligaciones y para ambas partes.

Por lo que, solicita que se niegue lo pedido por el Procurador de la Administración y en su lugar se confirme la admisión de la presente demanda.

DECISIÓN DEL RESTO DE LA SALA

De lo expuesto por las partes, y cumplidos los trámites legales correspondientes, procede ésta Colegiatura a resolver el recurso de apelación impetrado, previa las siguientes consideraciones.

En primer lugar tenemos que, el artículo 97 del Código Judicial establece, entre las competencias asignadas a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, el conocer de los procesos de indemnización directa contra el Estado y las entidades públicas, por razón del mal funcionamiento de los servicios públicos (numeral 10), como en la que nos encontramos en estudio, dirigida en contra del ESTADO PANAMEÑO.

Vemos que una de la génesis de la inconformidad del Procurador respecto del auto que admite la presente demanda radica en el tipo de indemnización solicitada por el actor, pues considera que la misma es de carácter contractual y no extracontractual, como establece el numeral 10 del artículo 97 del Código Judicial.

En ese sentido, vemos que el acto que alega el actor como generador del daño fue un accidente ocurrido en medio de una presentación artística llevada a cabo en el Centro de Convenciones ATLAPA.

Alegan entonces, que dicho accidente fue producto de la negligencia del funcionario que manejaba las plataformas del escenario, situación que esta contemplada o amparada por el artículo 1644 del Código Civil, que tal como ha señalado ésta S. en reiteradas ocasiones, constituye el fundamento de la acción indemnizatoria del artículo 97 del Código Judicial.

En otras palabras, nos encontramos ante una reclamación de carácter extracontractual que entendemos como "aquella que existe cuando una persona causa, ya por si misma, ya por medio de otra de la que responde, ya por una cosa de su propiedad o de que se sirve, un daño a otra persona, respecto de la cual no estaba ligada por un vínculo obligatorio anterior relacionado con el daño producido".

Respecto a la responsabilidad administrativa, particularmente la responsabilidad directa del Estado, dependencias públicas (centralizadas y descentralizadas) y funcionarios, y el fuero competente, el Pleno de la Corte Suprema en sentencia de 12 de agosto de 1994, hilvanó las siguientes consideraciones:

"Con el transcurso del tiempo, las distintas legislaciones recogieron en alguna medida los fundamentos de la "responsabilidad directa del Estado", de la que ya se habían hecho eco la doctrina y la jurisprudencia.

En nuestra legislación, el artículo 1644 del Código Civil preceptúa que 'el que por acción u omisión causa daño a otro interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado'. Por su parte, el artículo 1645 ibídem dispone que la obligación que impone el artículo 1644 es exigible no sólo por los actos y omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quines se debe responder. El párrafo 4º de este artículo 1645 del Código Civil, recientemente modificado, establecía que el Estado era responsable de los daños causados por los actos u omisiones culposos o negligentes de sus agentes especiales, es decir que no responsabilizaba al Estado por el daño causado por el funcionario a quien propiamente correspondiera la gestión realizada. Sin embargo, con las modificaciones introducidas al artículo 1645 y, en particular, al aludido párrafo, mediante la Ley No. 18 del 31 de julio de 1992, se estableció en forma clara y expresa la 'responsabilidad directa del Estado', al disponer la comentada norma que, en los casos del artículo 1644 ya citado, 'El Estado, las instituciones descentralizadas del Estado y el Municipio son responsables cuando el daño es causado por conducto del funcionario a quien propiamente corresponde la gestión practicada, dentro del ejercicio de sus funciones.

Al hacer responsables directos al Estado, a las instituciones descentralizadas del Estado y a los Municipios, esta disposición no hace ninguna distinción en cuanto a categorías o tipos de funcionarios o servidores públicos, únicamente exige como requisitos: la producción de un daño; que el daño sea causado por el funcionario a quien propiamente le corresponda la gestión practicada, por acción u omisión culposa o negligente, y, que dicha gestión se realice dentro del ejercicio de sus funciones.

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En nuestro país, el Acto Constitucional de 1983 introdujo en el artículo 203 de la Constitución Política de 1972, entre las atribuciones constitucionales de la Corte Suprema de Justicia, la jurisdicción contencioso administrativa respecto de la prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos.

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En efecto, el artículo 203 de la Constitución Nacional, en su numeral segundo, consagra la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, atribuida por esa misma disposición a la Corte Suprema de Justicia y, en particular, a la Sala Tercera de ese mismo organismo, en virtud de lo dispuesto en la parte inicial del artículo 98 (hoy 97) del Código Judicial. A dicha jurisdicción compete, de acuerdo a la norma constitucional en referencia, tal como ya lo hemos comentado, entre otras materias, la 'prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos".

El artículo 98 (97) del Código Judicial se encarga de desarrollar aquella norma constitucional y enumera las distintas materias que son de competencia de la Sala Contencioso-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia. Dentro de los diferentes procesos cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Sala Tercera, el numeral décimo se refiere a la prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos y establece en tal sentido, que esta S. conocerá en materia administrativa de las 'indemnizaciones de que sean responsables directos el Estado y las restantes entidades públicas, por el mal funcionamiento de los servicios públicos a ellos adscritos'. Se observa así, que tanto la norma constitucional (Art. 203, No. 2) como también la categoría legal (Art. 98. No. 10), asignan competencia a la Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera para conocer de los procesos que se originen en razón de la prestación defectuosa, deficiente o mal funcionamiento de los servicios públicos.

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En caso de que el daño se cause como resultado de la comisión de un delito sobre su autor recaerá la responsabilidad que del mismo se derive y el Estado responderá subsidiariamente si el delito lo comete el funcionario público con motivo del desempeño de su cargo" (Caso: Consulta de constitucionalidad formulada por la Magistrada Elitza Cedeño contra el último párrafo del artículo 200 del Código Judicial. M.. Ponente: M. de A.).

Dentro del asunto en cuestión gravita un elemento de trascendencia que en la doctrina administrativista se conoce como fallas en el servicio público, que como hemos visto está contemplada en el numeral 2, Art. 203 de la Carta Magna, que atribuye competencia a la Sala para conocer de estos asuntos, y a nivel legal ha merecido el correspondiente desarrollo a través del artículo 97 numeral 10 del Código Judicial, al abordar la figura como "mal funcionamiento de los servicios públicos" adscritos a la dependencia oficial respectiva. Esta norma toma como premisa que las actividades o manifestaciones de la Administración pueden producirse a través de hechos administrativos, vías de hecho, operaciones administrativas y actos administrativos lesivos a los derechos o intereses legítimos de los particulares. Asimismo es posible que la Administración ejerciendo sus funciones o pretextando ejercerlas cometa vías de hecho, las que, en sentido estricto, según algunos administrativistas, "...no son una modalidad de actividad administrativa, comparables con los actos, hechos y operaciones administrativas, sino más bien un vicio de esa actividad como la desviación de poder o el abuso de poder" (Cfr. R., G.H.. Derecho Administrativo General, 2da. Edic., Ediciones Ciencias y Derecho, Santa fe de Bogotá, 1995, p. 371. Citado por Sentencia de 6 de febrero de 2003).

Queda, pues, establecido que el fuero competente para conocer de la reparación es ésta S. y de conformidad con el numeral 10 del artículo 97 del Código Judicial, tal como fue enunciado por el actor en su demanda.

Ligado a lo anterior, cabe señalar, que no existen méritos para considerar una ilegitimación pasiva, pues, de la lectura del libelo de demanda se desprende claramente que el acto que señala la parte actora como generadora del daño, es una acción ejecutada por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones.

Finalmente coincidimos con lo señalado por la Licenciada Ayala, respecto a la excepción de inexistencia de la obligación incoada por el Procurador de la Administración, en el sentido de indicar que, corresponderá a ésta Corporación de Justicia determinar -en la instancia de fondo del proceso- si efectivamente, la AUTORIDAD DE TURISMO DE PANAMA (antes Instituto Panameño de Turismo) y el CENTRO DE CONVENCIONES ATLAPA tienen o no la obligación indemnizatoria reclamada, en base a un exhaustivo análisis tanto del clausulado contractual como del resto de las pruebas contenidas en el presente dossier, mismo que no puede ser efectuado por nosotros en ésta etapa procesal.

En tales condiciones, consideramos conforme a derecho mantener la decisión dictada por el Magistrado Sustanciador, en el sentido de admitir la presente demanda de reparación directa, a lo que procederemos.

En consecuencia, el resto de los Magistrados que integran la Sala Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la Resolución de 14 de septiembre de 2009, mediante la cual se admite la demanda contencioso administrativa de indemnización interpuesta por F.G.O., para que se condene al ESTADO PANAMEÑO (INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO y CENTRO DE CONVENCIONES ATLAPA), al pago de cinco millones trescientos setenta y cinco mil quinientos sesenta y ocho dólares con ocho centésimos (B/.5.375.568.08 en concepto de daños y perjuicios causados por el mal funcionamiento de sus servicios.

N..

VICTOR L. BENAVIDES P.

ALEJANDRO MONCADA LUNA

KATIA ROSAS (Secretaria)